招投标异议与投诉制度若干问题的辨析
2026-06-02
导读
在招投标程序中，为了确保招投标活动的效率原则，《招标投标法》第65条规定了异议和投诉制度。异议是招投标当事人之间自主化解矛盾、快速解决争议的自我救济、维权手段，是投标人或者其他利害关系人对资格预审文件、招标文件、开标过程及中标结果可能存在的违法违规问题，依法向招标人提出意见以及要求纠正的行为；投诉是投标人或者其他利害关系人认为招投标活动违法违规，或者自身合法权益受到侵害，以及异议人对异议答复不满，依法在规定期限内向行政监督管理部门要求制止违法违规行为的行为。
针对异议和投诉的关系以及该等程序的提出主体、受理主体、处理程序、期限等问题，本文结合法律法规规定及实务实践进行分析讨论。
一、异议与投诉制度的基本问题
异议制度作为招投标过程处理投诉的手段之一，使整个招投标活动在所有投标人以及其他利害关系人的监督下，促进招标人及时纠正错误，避免矛盾激化。《招标投标法》第65条明确了投标人和其他利害关系人向招标人提出异议的权利，规定了异议制度作为投诉的前置程序。
在招投标实践中，由于对于异议制度如何操作不了解，当事人在认为自身权益可能受到损害时，直接向行政监督管理部门进行投诉，而不与招标人进行沟通。这样一来，本来能够由招标人进行解释说明、即可解决的问题，而通过行政监督管理部门经过调查、取证、分析、处理等环节，降低了解决问题的效率。另外，诸如有些当事人出于恶意阻碍招标投标程序正常进行的目的，反复多次提出异议；当事人按照规定向招标人提出异议，招标人不予答复，造成问题久拖不决；提出异议的问题，招标人并无权限进行解决等。因此，为了进一步的规范异议制度的实施，促进招标投标当事人之间的直接沟通与协商，《招标投标法实施条例》（下称《条例》）对异议的事项、提出异议的时间、受理异议的主体、异议的处理以及法律后果进行了具体规定，对当事人之间协商解决纠纷的方式进行了引导。[1]
（一）异议的主体
《条例》第22条规定：“潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。”第44条第3款规定：“投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当当场作出答复，并制作记录。”第54条第2款规定：“投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。”
对于招标活动有异议的，必然是参与招标投标活动或者招标投标活动对其权利产生实质性影响的人，也就是与招标投标活动有利害关系的人，包括潜在投标人（实行资格预审的项目包含资格预审申请人）、投标人和其他利害关系人。投标人是响应招标、参与投标竞争的法人或其他组织或个人。其他利害关系人是除投标人以外的，与招标项目或招投标活动有直接或间接利益关系的自然人、法人或其他组织。利害关系人主要包括：第一，有意参与资格预审或投标竞争的潜在投标人；第二，与投标人绑定投标的分包商、供应商；第三，受投标人中标与否影响其个人收益或职业发展的投标项目负责人。
需要注意的是，不同阶段提出异议的主体是不同的。对于资格预审或招标文件有异议的主体是潜在投标人或利害关系人；对开标阶段提出异议的主体仅为投标人；对评标结果提出异议的主体为投标人或者其他利害关系人。
（二）异议适用的范围
异议事项是异议人针对招投标活动的程序或文件向招标人提出异议，要求招标人纠错。根据《条例》第22、44、54条规定，投标人（潜在投标人）或利害关系人针对资格预审文件和招标文件、开标、评标结果有异议的，可以向招标人提出，并且该异议作为投诉前置程序。据此，有观点认为，异议事项仅限于上述三种情形。除此之外，投标人或者其他利害关系人无权就其他事项向招标人提出异议。对于其他事项有异议的，均应向行政监督管理部门进行投诉。[2]
也有观点认为，异议事项不限于上述三种情形。只要潜在投标人、投标人和其他利害关系人自认为招标投标活动中的任一行为（发售招标文件、现场踏勘、接收投标文件、开标程序、评标委员会选择、澄清、否决投标、中标候选人公示、中标通知、履约能力审查、合同谈判等）、任一法律文件（资格预审公告、招标公告、资格预审文件、招标文件、中标通知书等）存在遗漏错误、不具有合理性或违反法律规定，已经或可能侵害其合法权益的，均有权向招标人提出“异议”，要求招标人纠正。这种泛指的异议事项符合《招标投标法》第65条并未将异议限定于前述三种情形的原则，也符合设立异议制度有利于双方快速直接解决争议的设计初衷。另外，一些地方政府的规定也支持该观点。比如，《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》（苏建规字〔2016〕4号）第4条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，可以依法向招标人提出异议，也可以在知道或者应当知道之日起10日内，向有关行政监督部门投诉，但就《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项进行投诉的，应当依法先向招标人提出异议。异议答复期间不计入投诉受理期限内。”[3]这一规定认可了其他事项异议。
（三）投诉的异议前置程序
《条例》第60条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”
据此，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动违法需要投诉的，应当自知道或者应当知道之日起10日内提出，但是对于资格预审文件和招标文件、开标以及评标结果进行投诉的，应当以向招标人提出异议为前提。只有向招标人提出异议，且对异议结果不满意的或者招标人未在规定时间内对异议进行答复的，才可以向行政监督部门投诉。这就是异议前置程序，属于法律的强制性规定，不能规避或豁免，不得就上述三类事项越过异议程序直接投诉，否则该投诉不予受理。比如，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条规定：“有下列情形之一的投诉，不予受理：……（六）投诉事项应先提出异议没有提出异议、已进入行政复议或行政诉讼程序的。”
之所以为投诉设置异议前置条件，主要考虑的是：一是鼓励投标人和其他利害关系人通过异议方式解决招投标争议，异议一般通过招标人的解释说明即可以快捷地得到化解，而投诉处理则必须经过调查，履行法定程序。二是减轻行政负担，以便有效利用有限的行政资源处理异议程序无法解决的投诉。[4]
需要说明的是，除了《条例》第22、44、54条规定的三种异议情形外，对其他情形提出投诉，并不需要执行异议前置程序的规定。只要投标人或者其他利害关系人认为招标投标行为违法侵害其合法权益的，即可直接提起投诉，无需提起异议。
（四）投诉的主体资格
《招标投标法》第65条和《条例》第60条规定了投诉主体包括投标人和其他利害关系人两类。
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条第二款对“其他利害关系人”的范围也进行了界定：“指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和个人。”第十二条第（一）项同时规定“投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系”的，行政机关不予受理投诉。因此，与该项招标投标活动无利害关系的其他人，不属于招标投标法规定的可以投诉的主体，不能向行政监督部门投诉。不过，可以对招标投标中的违法行为进行举报。
如上所述，异议应向招标人提出，招标人系作出异议答复的主体。也就是说，招标人不是异议提出的适格主体。关于招标人能否成为投诉主体，司法实践存在争议。
一种观点认为投诉主体包括招标人。主要依据是国家发改委法规司编著的《招标投标法实施条例释义》（中国计划出版社出版，2012年6月第1版）。该《条例释义》第149页就《招标投标法实施条例》第60条规定的投诉主体“投标人或其他利害关系人”，认为包括招标人在内，理由是招标人是招投标活动的主要当事人，是招标项目和招标活动毫无疑义的利害关系人，但是招标人不得滥用投诉。招标人能够投诉的应当限于那些不能自行处理，必须通过行政救济途径才能够解决的问题。典型的是投标人串通投标、弄虚作假，资格审查委员会未严格按照资格预审文件规定的标准和方法评审，评审委员会未按照招标文件规定的标准和方法评标，投标人或其他利害关系人的异议成立但招标人无法自行采取有效措施予以纠正等情形。例如投标人或其他利害关系人有关某中标人候选人存在业绩弄虚作假的异议，经招标人核实后情况属实，而评标委员会又无法根据投标文件的内容给予认定，评标时又缺少进行查证的必要手段，如果由招标人自行决定或者自行否决又容易被滥用，必须向行政监督部门提出投诉，由行政监督部门依法作出认定。
另一种观点认为投诉主体不应包括招标人。主要理由在于，《招标投标法实施条例》是行政法规，其上位法是《招标投标法》。针对《招标投标法》第65条规定的投诉主体，全国人大法工委版的《招标投标法释义》认为：“对招标投标活动提出异议或者进行投诉的主体，限于与该项招标投标活动有直接利害关系的人，即因为招标投标活动违反本法规定的规则和程序，已使或将会使其利益受到直接损害的人，包括投标人和其他利害关系人。‘投标人’即本法第25条所规定的已对该项招标作出响应，提交了投标书，参加投标竞争的法人或者其他组织，以及参加依法招标的科研项目的投标的个人。‘其他利害关系人’，主要是指有意参加投标竞争，但因招标人的违法行为而不能参加投标竞争，因而丧失可能取得中标利益的潜在投标人。至于与该项招标投标活动无直接利害关系的其他人，当然可以对招标投标中的违法行为进行揭发、检举，但不属于本条规定的提出异议或进行投诉的主体。”比较而言，国家发改委法规司《招标投标法实施条例释义》对投诉主体的界定，属于明显的扩大解释。
另外，国家发改委等13部委于2022年9月1日颁布实施的《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》更是明确地指出：“招标人是异议处理的责任主体，应当畅通异议渠道，在招标公告和公示信息中公布受理异议的联系人和联系方式，在法定时限内答复和处理异议，积极引导招标投标活动当事人和利害关系人按照法定程序维护自身权益。”据此，从投诉应当具备的异议前置程序来看，招标人也不能成为投诉人，否则，招标人针对中标结果提出投诉、必须先向自己提出异议并作出异议答复，如此“自问自答”实属荒谬。
2026年1月1日起实施的《招标人主体责任履行指引》已明确规定“招标人对定标负主体责任”，包括：评标委员会未按照招标文件规定的评标标准和方法进行评标，应当要求评标委员会进行复核，确认存在问题的，应当要求评标委员会进行纠正；发现中标候选人存在弄虚作假、围标串标等违法情形，不符合中标条件的，不得确定其为中标人。由此可见，招标人既无必要也不应成为投诉主体。
（五）投诉的受理机关
《招标投标法》第65条和《条例》第60条，以及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法（2013修正）》第3条，均规定了受理投诉的机关为有管辖权的行政监督部门。《招标投标法》第7条第3款规定：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”
国务院办公厅于2000年5月3日实施的《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发〔2000〕第34号）第3条规定：“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。”这一规定确立了以发展改革部门指导协调、各部门分工负责的行政监督管理体制，基本适应招投标工作涉及面广、专业性强、行业跨度大的特点，有利于充分发挥各行政监督部门作用，也有利于保持行政监管工作的连续性。
在广州地区，《广州市工程建设项目招标投标管理办法》（穗建规字〔2023〕12号）第3条规定：“市、区发展改革部门指导和协调招标投标工作，市、区住房城乡建设、交通运输、水利（水务）、林业园林、燃气等行政主管部门（以下统称行政监督部门）按照职责分工，对相关专业工程建设项目的招标投标活动实施监督。”基本参照国务院有关部门职责分工的规定，沿用以发展改革部门指导协调、各部门分工负责的行政监督管理体制。
《条例》第4条规定：“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督。监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。”本条是关于招投标行政监督职责分工的规定。本条规定与国办发〔2000〕34号文件规定精神是一致的，明确了国务院有关部门招投标行政监督职责分工。各地方政府也有类似的职责分工。
实践中，因项目性质或地域管辖差异，可能出现两个以上行政监督部门均有权受理投诉的情形。比如，国家重大建设项目的招投标活动既接受行业管理部门的监督，又接受国家发展改革委的监督。对此，《条例》第61条规定：“投诉人就同一事项向两个以上有权受理的行政监督部门投诉的，由最先收到投诉的行政监督部门负责处理。”
二、投诉的程序要件与处理机制
（一）投诉的法定期限
《条例》对投诉人提交投诉书有严格的时限要求。投诉应当在投诉人知道或者应当知道之日起10日内提出。按照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法（2013修正）》第12条第3款，投诉超过投诉时效的，行政监督部门将不予受理。
另外，由于《条例》第60条第2款规定了对特定事项的投诉必须经过异议程序，按照异议制度的规定，招标人需在收到异议后3日内进行答复。因此，投诉人在知道或者应当知道异议事项后，先需要提出异议，再等待招标人答复，对答复不接受的，才可以提出投诉。为了避免招标人故意拖延异议的回复而导致异议人丧失投诉权，《条例》第60条第2款规定，从提出异议到得到答复这段时间，即异议答复期间不应计算在10日内。
10天内提出投诉是基于效率考虑和维护法律关系的稳定性的考虑。关于“应当知道”，一般认为：（1）资格预审或招标公告发布之后，投诉人即应当知道资格预审公告或招标文件是否存在排斥潜在投标的情形；（2）开标后投诉人即应当知道投标人的数量、名称、投标文件的提交、标底等，特别是投标人是否存在《条例》第34条规定的“控股关系”等情形；（3）中标候选人公示后，投诉人即应当知道评标结果是否违法或违规。
（二）投诉的形式与实质条件
与异议制度不同，《条例》对投诉的形式有严格的要求。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。投诉是一项非常严肃和谨慎的法律行为，应采用书面形式向行政监督部门提出，明确提出投诉事项、理由及请求，并附上必要的证明材料。投诉人是法人的，应由投标人或其他利害关系人的法定代表人或授权代表，在投诉书上签字并盖章。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法（2013修正）》第7条规定了投诉人提交投诉书的内容，包括投诉人及被投诉人的名称、地址、有效联系方式，投诉事项的基本事实，相关请求及主张，以及有效线索和相关证明材料等。
投诉书的内容应符合上述规定，而且应当同时提供投诉事项的证明材料或线索、履行异议前置程序的证明材料等，上述证明材料应当由投诉人按照上述规定签字盖章。行政监督部门面对大量招投标活动，很难主动发现某个项目存在违法行为，故其发现、查处违法行为在很大程度上依赖于投诉人的投诉及其所提供的线索。
（三）投诉处理的行政程序
《条例》第61条规定：“投诉人就同一事项向两个以上有权受理的行政监督部门投诉的，由最先收到投诉的行政监督部门负责处理。行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，行政监督部门应当予以驳回。”
行政监督管理部门收到投诉后，并不代表其受理了该项投诉。行政监督部门只对符合法定受理条件的投诉进行立案调查，并启动投诉调查处理程序。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法（2013修正）》第12条规定了不符合投诉处理条件的投诉范围：投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系；投诉事项不具体，且未提供有效线索，难以查证的；投诉书未署具投诉人真实姓名、签字和有效联系方式的；以法人名义投诉的，投诉书未经法定代表人签字并加盖公章的；超过投诉时效的；已经作出处理决定，并且投诉人没有提出新的证据的；投诉事项应先提出异议没有提出异议、已进入行政复议或行政诉讼程序的。另外，对符合投诉处理条件，但不属于本部门受理的投诉，书面告知投诉人向其他行政监督部门提出投诉。行政监督部门无论是决定受理还是不予受理，都应在收到投诉之日起3个工作日内以书面形式答复投诉人。对于决定受理的投诉，投诉之日即为受理之日。[5]
行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况，最终依据调查取证情况作出投诉处理决定。投诉处理程序是一种行政程序，有严格的程序性规定。未严格履行该程序的也属于违法行政。对于招标投标投诉处理程序，《条例》第62条规定：“行政监督部门处理投诉，有权查阅、复制有关文件、资料，调查有关情况，相关单位和人员应当予以配合。必要时，行政监督部门可以责令暂停招标投标活动。行政监督部门的工作人员对监督检查过程中知悉的国家秘密、商业秘密，应当依法予以保密。”
另外，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法（2013修正）》第14至18条对投诉处理程序作出了详细规定。首先，应当调查取证，只有经过周密的调查取证，行政监督部门才能查清事实，依法作出正确的投诉处理决定。调查取证时，应当由两名以上行政执法人员进行，并做笔录，交被调查人签字确认。其次，应当听取被投诉人的陈述和申辩，这样有利于查清事实，也有利于给予被投诉人自我辩护的权利，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。行政监督部门处理投诉时有权查阅、复制有关文件、资料，调查有关情况，相关单位和人员应当予以配合；必要时，行政监督部门可以责令暂停招标投标活动。如果没有履行这两项程序，作出投诉处理决定的行政行为程序不合法，其结果也会被否定。
三、对投诉处理决定的救济途径
行政监督部门处理投诉，属于一种行政监督行为，需要按照依法行政的要求做出行政行为，履行规定的行政程序。对于行政监督部门的处理结果，不管是投诉人还是被投诉人，因为投诉处理决定对其利益有影响，对投诉处理决定不服的，均可以依法申请行政复议、提起行政诉讼，要求行政复议机关、法院纠正错误的投诉处理决定，来维护自己的权益。行政复议、行政诉讼都是招标人、投标人或其他利害关系人等招标投标活动当事人对投诉处理决定不服时，享有的法律救济权利，当事人可酌情选择。
行政复议与行政诉讼是两种不同性质的监督，且各有所长，不能互相取代。由当事人选择救济途径，对于招标投标投诉处理决定不服的，当事人可以直接提起行政诉讼，也可以选择行政复议救济途径，仍不服的，再提起行政诉讼。《行政诉讼法》第45条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”
四、结语
招投标异议与投诉制度是维护招投标活动公平、公正、公开的重要法律机制。异议作为异议人与招标人之间的直接沟通渠道，有利于快速化解争议、节约行政资源；投诉则为当事人提供了行政救济途径，确保违法行为能够得到及时纠正。两者在功能上相互衔接，在程序上各有侧重，共同构成了招投标争议解决的双层保障体系。
实践中，当事人应充分理解异议与投诉的适用范围、主体资格、前置程序及法定期限，避免因程序错误丧失救济权利。招标人应切实履行异议处理的主体责任，畅通异议渠道，依法及时答复，防止争议升级。行政监督部门则应依法履职，规范投诉受理与处理程序，确保投诉处理的公正性与效率性。同时，立法与实务层面仍有必要进一步厘清投诉主体是否包括招标人、异议事项的范围等问题，以减少法律适用中的争议。
参考文献：
[1]何红锋主编：《招投标法实施条例条文解读与案例分析》，中国电力出版社，2015年7月第1版，第249-250页。
[2]同[1]，第251页。
[3]《深圳市工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理办法》（深建规〔2020〕16号）第4条同样规定内容。《海南省交通工程建设项目招标投标评定分离管理办法（试行）》（琼交规字〔2023〕7号）第29条规定：“投标人或者其他利害关系人认为定标活动存在不符合法律、法规和规章规定的，可以依法向招标人提出异议，或者依法向有关行业主管部门投诉。招标人应当依法处理异议，并配合行业主管部门处理投诉。”
[4]国家发改委法规司、国务院法制办公室财金司、监察部执法监察司编著：《招标投标法实施条例释义》，中国计划出版社2012年6月第1版，第151页。
[5]同[1]，第256页。
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