多层分包下农民工工资清偿责任的认定路径

2026-04-14

问题引出

《保障农民工工资支付条例》（2020年5月1日施行，下称《条例》）实施后，建设单位、施工总承包单位及分包单位对农民工工资均负有法定的支付责任。最高人民法院民一庭在2024年第18次专业法官会议中亦明确，在存在多次分包或转包的情形下，农民工有权向施工总承包单位主张工资支付。然而，实践中仍有两个关键问题有待厘清：一是“施工总承包单位”应如何认定？二是农民工能否向处于中间环节的专业分包、劳务分包等单位主张支付责任？对此，我们结合一则实务案例展开分析。

案例引入：某项目业主A公司将幕墙装修工程发包给B幕墙工程公司。B公司将其中的部分劳务作业分包给劳务公司C，C公司又将该劳务分包给劳务公司D。D公司承接工程后，再将案涉项目劳务工程分包给蒋某。蒋某雇佣刘某从事幕墙安装中的技术工作。2023年6月15日，蒋某向刘某出具《欠条》一份，确认欠付刘某劳务费2万元，并承诺待其与上游办理结算并收到工程结算款后一周内付清。截至目前，蒋某仍未支付该笔劳务报酬。刘某遂主张蒋某及A、B、C、D公司共同承担劳务报酬付款责任。

在上述案例中，依据合同相对性原则，蒋某作为直接雇佣方，理应承担付款责任。至于其他主体（A、B、C、D公司）是否应承担付款责任、相关法律依据何在，现分析如下。

一、关于“施工总承包单位”责任承担

（一）多层分包，施工总承包单位应承担农民工工资垫付责任

《条例》第30条第3款和第4款规定：“分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”审判实践中，对于多次分包、转包情况下农民工是否有权请求施工总承包单位支付工资的问题，存在不同认识。

对此，最高人民法院民一庭2024年第18次专业法官会议讨论认为：《条例》第30条第3款和第4款规定适用于多次分包、转包的情形，理由如下。

第一，从文义看，《条例》第30条没有规定不能适用于多次分包、转包的情形。

第二，从立法目的看，本条规定的目的是在施工总承包单位分包、转包工程的情况下保障农民工的工资权益。为实现本条立法目的，多次分包、转包的情形下，农民工工资权益亦应予以优先保护，不宜将本条规定的分包单位限定为与施工总承包单位有直接合同关系的分包单位。

第三，从实践角度看，同一工程多次分包或者转包在建筑市场客观存在，在多次分包或者转包的情况下，从总承包单位到农民工之间相隔的合同主体更多，法律关系更为复杂，农民工工资权益更难获得保障，更需要依照《条例》第30条规定予以特别保护。

第四，从政策导向看，这有利于督促总承包单位落实《条例》规定的农民工实名制管理、施工总承包单位代发工资等制度。

（二）关于“施工总承包单位”概念的辨析

《条例》第30条第2、3款规定：“施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿”。

据此，作为施工总承包单位，应当对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。而对于上述案例的中B公司作为专业分包单位，在层层转包致农民工工资拖欠时，是否需承担总包单位的先行清偿责任，司法实践中有两种不同的观点。

观点1认为，幕墙公司不应承担责任。其系专业分包人，非施工总承包单位；蒋某为自然人包工头，不属于法律意义上的“分包单位”，而《条例》第30条要求总包单位先行清偿的前提是存在合法总分包关系，本案不具备该前提。

观点2认为，幕墙公司应当承担清偿责任。

关于“施工总承包单位”的定义，国务院的行政法规及住建部等行政规章均有规定。

2016年1月17日，《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）第2条第3款规定：“在工程建设领域，施工总承包企业（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，下同）对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业（包括承包施工总承包企业发包工程的专业企业，下同）对所招用农民工的工资支付负直接责任，不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。”

2019年1月1日，《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》（建市规〔2019〕1号）第19条规定：“本办法中施工总承包单位、专业承包单位均指直接承接建设单位发包的工程的单位；专业分包单位是指承接施工总承包或专业承包企业分包专业工程的单位；承包单位包括施工总承包单位、专业承包单位和专业分包单位。”

2021年7月7日，人社部、发改委十部门关于印发《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》的通知（人社部发〔2021〕53号）第3条第1款规定：“本办法所称建设单位是指工程建设项目的项目法人或负有建设管理责任的相关单位；总包单位是指从建设单位承包施工任务，具有施工承包资质的企业，包括工程总承包单位、施工总承包企业、直接承包建设单位发包工程的专业承包企业；分包单位是指承包总包单位发包的专业工程或者劳务作业，具有相应资质的企业。…”

2021年11月1日，人社部、住建部等七部门关于印发《工程建设领域农民工工资保证金规定》的通知（人社部发〔2021〕65号）第2条第1款规定：“本规定所指工资保证金，是指工程建设领域施工总承包单位（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）在银行设立账户并按照工程施工合同额的一定比例存储，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠工资的专项资金。”

根据上述系列规定，可以认为直接承接建设单位发包工程的单位有两种，即施工总承包单位和直接承包建设单位发包工程的专业承包单位（比如从直接建设单位承包装饰装修或消防设施的专业分包单位）。事实上，对于直接承包建设单位发包工程的专业承包单位（下称“直接承包的专业承包单位”）并非施工总承包单位，属于完全不同、明确区分的两个法律概念。直接承包的专业分包单位是否要承担前述施工总承包单位的特有责任，存在分歧。

（三）关于“直接承包的专业承包单位”是否承担“施工总承包单位”的付款责任

如上所述，2016年国务院办公厅《意见》和2021年11月1日的《工程建设领域农民工工资保证金规定》均明确“施工总承包单位（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）”，其余两个规定将施工总承包单位与直接承包的专业承包单位并列。笔者认为，在涉及工程建设领域农民工工资争议中，直接承包的承包分包单位属于“施工总承包单位”，应承担先行清偿等责任。

首先，新法优于旧法的原则，2021年11月1日的人社部《工程建设领域农民工工资保证金规定》相对其他三部规定来看时间最新，其关于施工总承包单位（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）的内容，应当优先适用。

其次，专业承包单位与施工总承包单位在工资支付责任上具有同等地位。在建设工程领域，涉及工资支付的上述四部规定中，有三部涉及劳动者工资。2016年国务院办公厅《意见》及2021年11月1日人社部《工程建设领域农民工工资保证金规定》明确“施工总承包单位（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）”；2021年7月7日人社部《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》虽将二者作为总包项下的两个子概念分列，但其全文均针对“总包”进行规范，未再对直接承包的专业分包单位作特别区分。可见，两者的法律地位完全相同。

再次，从立法目的来看，先行清偿责任是《条例》设定的强制性法定义务。该条例第30条的立法本意在于，由直接从建设单位承包工程、作为工程款第一手获得者的单位，对下游分包单位所招用农民工的工资承担总责。据此，“施工总承包单位”的解释应当涵盖直接承包建设单位发包工程的专业承包企业。

上述观点亦得到司法实践的印证。2026年3月20日刊登于《江苏法治报》的《欠薪必追！专业分包人≠“免责”，工资清偿责任这样认》明确“装饰公司作为直接与建设单位签约的专业承包企业，应认定为总包单位；钟某作为实际招用农民工的自然人包工头，应认定为分包单位，其拖欠工资，装饰公司依法承担先行清偿责任。该责任为法定义务，不因当事人单方声明而免除。本案明确，“总包单位”认定应穿透合同名称，结合企业在工程链条中的实际地位，对规范建筑市场用工秩序具有实践意义。”据此，在多层转包或分包中，“直接承包的专业承包单位”应当承担“施工总承包单位”的先行清偿的付款责任。

二、关于中间分包单位（C、D公司）的责任承担

对于中间层级具备施工资质和不具备施工资质的两种分包、转包单位（或个人），尤其是没有资质的中间主体是否应当承担支付农民工工资的责任，是否具备支付主体资格，司法实践中存在不同的观点。

（一）观点1：违法分包单位应承担付款责任

《〈人民法院报〉2023年1-7月民商事案例裁判要旨汇总》中四川省高级人民法院对此的观点为：“《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定，工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。该办法现行有效，且与《条例》的规定不冲突，在目前法律、行政法规及司法解释对于各主体应承担的工资支付责任之间的关系无明确规定的情形下，参照前述规定，由违法发包的建设单位或者违法发包、分包或出借资质的施工单位就实际施工人拖欠的工人工资承担连带清偿责任，有利于保护建筑工人工资权益，亦能体现责任主体之间的内部责任关系。”【参考案号：（2019）川0903民初3406号，（2020）川09民终725号，（2021）川民申6839号，（2022）川民再89号】

最高人民法院公众号2025年8月17日《工程劳务四层分包，农民工工资还要得回来吗？》文章中，界首市人民法院认为：付某作为直接雇佣农民工进行劳务作业的主体，应当承担支付农民工劳动报酬的法律责任。分包单位将劳务作业分包给不具备用工主体资格的付某等人，也应当对农民工工资承担清偿责任。总承包单位未能对转包、再分包的相关行为尽到监督义务，需要对农民工工资进行清偿，待清偿后，可依法进行追偿。法院判决由总包、分包及付某共计5方共同支付。

据此，本文“问题引出”的案例中C公司作为劳务分包单位不能再向下进行劳务转包，D公司作为劳务单位不能将工程分包给不具备资质的自然人蒋某。C公司、D公司作为劳务分包单位均是违法分包。对于蒋某拖欠农民工刘某工资的违法行为，C和D公司均应承担付款责任。

（二）观点2：违法分包单位的责任不应无限扩张

武汉中院在（2025）鄂01民终3911号案中认为：就本文“问题引出”案例而言，C公司违反了法律关于禁止分包单位再分包的规定，但其所应承担的是合同无效的法律后果，法律并未规定该种情形下能够突破合同相对性而承担给付义务；D公司将案涉劳务分包给不具备用工主体资质的蒋某，导致拖欠农民工工资，应当对蒋某的付款义务承担连带责任。

因此，对于中间违法分包单位（如C公司）是否承担农民工工资支付责任，司法实践存在两种不同取向：一种观点（如四川高院、界首法院）强调违法分包行为本身对农民工权益的侵害，倾向于让所有违法分包主体承担连带清偿责任，以强化对农民工工资的特别保护；另一种观点（如武汉中院）则注重合同相对性与责任边界，认为仅对直接实施违法分包给无资质主体的下游单位（如D公司）课以连带责任，而对仅违反禁止再分包规定的上游中间分包单位（如C公司），不宜将责任无限扩张至工资支付领域，应限于合同无效的法律后果。因此，两种观点的核心分歧在于，对农民工工资的倾斜保护，是否可以突破传统合同相对性原则，以及违法链条中各层级主体的责任边界应如何划定。

三、关于建设单位的付款责任

《条例》第29条第1、2款规定：“建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。”

第36条第1款规定：“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。”

据此，建设单位负有按合同约定及时拨付工程款及人工费用的法定义务。若因建设单位未及时拨付工程款导致农民工工资被拖欠，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付；若建设单位将工程发包给个人或不具备合法经营资格的单位并因此导致欠薪，则建设单位应承担清偿责任。

四、结语

多层分包、转包是建设工程领域农民工工资拖欠问题频发的深层次原因之一。在现行法律框架下，《条例》确立了以保护农民工工资权益为核心的特殊清偿规则。无论是否存在多次分包或转包，施工总承包单位均应对下游分包单位拖欠的农民工工资承担先行清偿义务，且该义务不因合同相对性而免除。对于直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，虽名义上非“施工总承包单位”，但在工资支付责任上应作同等解释，认定其承担与施工总承包单位相同的先行清偿责任。对于中间违法分包单位的责任存在分歧，需结合个案认定。

综上，农民工工资清偿责任的认定，应坚持“穿透式”审查思路，从工程链条的实际控制与受益关系出发，依法确定各主体的责任边界。在倾斜保护农民工权益的同时，也应避免责任主体的无限扩大，实现保护弱势群体与维护市场秩序之间的平衡。

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