关于国企内退员工安置制度核心内容的分析
2026-04-03
导读
内退员工，是指企业根据经营状况和相关规定，对未达到法定退休年龄但符合一定条件的职工，实行的一种内部安置方式。随着国企改革三年行动的深入推进、三项制度改革的持续深化，以及渐进式延迟法定退休年龄政策的逐步落地，越来越多的国有企业正在重新审视和修订内部保障人员、内部退养、富余人员（下称“内退员工”）安置等相关制度。本文结合现行法规与司法判例，围绕政策的适用范围、生活费标准、返岗、劳动关系处理四个方面，梳理国企内退员工安置制度的核心内容，为国有企业修订内部退养制度和安置制度提供参考。
一、内退适用人员的范围及企业适度扩大的空间
根据《国有企业富余职工安置规定》第9条之规定，距退休年龄不到五年的职工，可经企业申请批准后退出工作岗位休养。该规定为内退制度提供了法律依据，并非强制性条款。
司法实务认可企业与职工在法定框架内，通过协商一致的方式适当放宽内退条件。例如，吉林省长春市中级人民法院在（2025）吉01民终3098号民事判决书中认为：“方某与某公司签订、约定内退事宜时虽未达到国务院《国有企业富余职工安置规定》所规定的年龄，但方某选择内部退养，某公司提交内退申请并签订了《员工内部退养协议》，且方某亦按照协议按时领取了工资，故该《离岗退养协议书》系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合法有效，双方均应履行内退协议的相关约定。”
因此，企业在制定富余职工安置制度时，可通过民主程序，与职工协商一致，适当放宽内退条件。例如，可规定只要与集团签订无固定期限劳动合同、累计工作年限满25年且在系统内连续工作满10年、无重大违纪违规记录的员工，可申请内退。可申请的员工范围较国务院的规定有所扩大，但并未侵害员工的合法权利，不违反法律，反而体现企业对职工的关怀。公司与员工签订安置/内部退养协议明确约定，即可认定为员工与公司之间的真实意思表示，依法生效并约束双方当事人。
但需注意的是，企业在扩大内退人员范围时，亦不宜过度放宽条件。若内退范围设定过于宽泛，可能导致大量中青年骨干、核心技术人才流失，或引发员工因返岗意愿与企业发展需求不匹配而产生的劳动纠纷。实践中，确有部分内退职工在协议履行多年后，因家庭经济状况变化、延迟退休政策落地或企业经营状况好转等原因，单方提出返岗要求，引发劳动争议。因此，企业在拟定内退人员范围时，应兼顾人文关怀与企业长远发展，科学设定条件，避免因范围过宽埋下返岗纠纷隐患。
二、内退生活费的确定原则
（一）生活费的合法限度：不属于劳动报酬，由企业与劳动者协议约定
目前，国家层面未对内退职工生活费标准作出明确规定。由于内退职工未提供劳动，单位依法支付的是基本生活费，不属于劳动报酬，由企业自主确定但应持续与政策口径对接。
司法实务亦持该观点。例如，云南省昆明市中级人民法院在（2025）云01民终5369号民事判决书中认为：“内退职工并未向单位提供劳动，单位所应向内退职工支付的生活费只是对于内退职工最基本的保障，并非劳动报酬；其二，基本生活费的负担是用人单位应尽的一种社会责任，不同于劳动报酬。”
北京市第三中级人民法院在（2024）京03民终4994号民事判决书中认为：“职工退出工作岗位休养期间，由企业发给生活费。内退工资（生活费）并非劳动者付出劳动的对价，一审法院认定其在性质上不属于劳动报酬的范畴，进而适用一年的普通仲裁时效，并无不当。”
上述案例说明，该类生活费不属于劳动报酬，用人单位可以在合理限度内与劳动者协议约定。
再如，上海市嘉定区人民法院在（2019）沪0114民初4001号民事判决书中认为，企业制定的内退补助金的计算方式，未违反相应法律法规规定，也未低于上海市最低生活保障标准，即为有效。企业可根据实际状况自行制定内退方案，内退人员在与用人单位经协商订立内退协议后即认为约定的生活费为双方的真实意思表示。
（二）生活费的合理限度：应遵循公平合理原则
虽然企业可自行制定，但是法院在审理该类案件时也会考量生活费的合理性，即企业可根据自身经营状况规定内退生活费并与内退人员约定，但是应在合理限度内，不得损害内退人员的合理权益。对于生活费的具体限度，《国有企业富余职工安置规定》规定标准由企业自定，但不得低于省级政府规定的最低标准。《人力资源社会保障部对十二届全国人大四次会议第3687号建议的答复》亦指出：“考虑到不同地区、企业间实际情况差异较大，且内退职工生活费标准属于企业内部分配范畴，我们认为，内退职工生活费标准及调整方案应由企业依据国家和本地区政策，结合企业内部分配体系自主确定。”
目前，仅有少数几个省份对国有企业内退员工的生活安排作出明确规定。例如《江西省国有企业富余职工安置实施办法》第8条第1款第2句规定，职工退养期间，企业按工龄长短按月发给生活费，生活费不少于原标准工资（或岗位技能工资）的80％，国家规定的各项补贴和保险福利待遇仍按原标准执行。《山西省国有企业富余职工安置实施办法》第11条规定，应发给职工的生活费的标准由企业自主确定，但不得低于职工本人基本工资的百分之七十。《陕西省国有企业富余职工安置规定实施办法》第9条第1句规定，富余职工退出岗位休养的，企业按不低于本人标准工资的75%发给生活费。但由于已有省份的该类省级规章均为1994年左右制定，制定时间较久，实际是否具有指导性也存疑。
为减少争议，建议企业在确定生活费标准时综合参考以下因素：（1）当地最低生活保障标准；（2）职工本人原工资水平的一定比例（可参考70%-80%）；（3）企业自身经营状况和支付能力。司法实践中，法院认为按照最低生活保障标准发放内退工资合理合法。如上海市第二中级人民法院在（2014）沪二中民三（民）终字第330号民事判决书中认为：“企业可以根据其生产经营的实际情况，依法自主确立和完善用工制度即按上海市职工最低工资的80%计发，上述文件对不同年龄段的内退员工在工资待遇上作了不同的规定，系十三冶公司经营自主权，且未违反国家有关法律规定，本院予以确认。故2006年3月起十三冶公司按上海市最低生活保障标准发放李某内退工资并无不当，李某认为亦应与之前一样逐年增加工资，缺乏依据。”
综上，内退员工生活费不属于劳动报酬。企业可根据自身经营状况规定内退生活费并与内退人员约定，但应在合理限度内，不得损害内退人员的合理权益。
三、延迟退休背景下，返岗争议的处理路径
随着渐进式延迟退休政策的推进，可能出现部分内退职工希望重返岗位的情形。此时企业如何安排重新返岗的员工，内退协议如何履行。对此，司法实践主要有两种观点：
（一）观点一：返岗属于对劳动合同履行方式的再次变更，须企业与劳动者协商一致
内退协议本质是在法律框架内，基于企业和劳动者的真实意思表示，双方协商一致对原劳动合同的履行方式进行变更。签订后该协议对双方均具有约束力。劳动者在签订《内保协议》或《退养协议》后，企业不可单方面要求劳动者返岗。劳动者要求返岗，亦需要得到企业的同意。无论是企业要求劳动者返岗还是员工单方面想返岗，都是再次对劳动合同履行进行变更，须取得另一方的同意。即劳动者不得单方面要求返岗，用人单位也不得单方面要求劳动者返岗，双方未达成合意的应按照《内保协议》或《退养协议》继续履行。司法实践认为，企业在此时并没有为员工安排岗位的法定义务，仅能协助员工返岗。
参照四川省乐山市中级人民法院在（2025）川11民终877号民事判决书中认为：“双方2004年12月13日签订的《内退人员登记表》是双方真实意思的表示，合法有效，双方均应按照约定的内容履行。现某公司主张不再履行，属于变更劳动合同的内容 变更劳动合同需要劳动者和用人单位协商一致，某公司在变更工作形式时未与竹某协商，也未征求竹某同意，故其单方面发送的要求竹某返岗上班的通知对竹某不产生约束力，双方仍应按照内退人员登记表的内容履行义务。”
山西省太原市中级人民法院在（2020）晋01民终3781号民事判决书中认为：“双方签订的《内部退养协议书》是在履行了职工代表大会决议通过的程序后双方自愿签订的，因此不能认定该协议无效。同时，曹殿远自愿选择内退，其要求返岗的主张也不应被支持。”
（二）观点二：返岗争议属企业内部管理问题，法院不予受理
返岗问题如引发争议，有法院认为内退人员与单位处于非提供正常劳动的劳动关系存续状态，员工返岗请求（诉请）要求公司安排岗位的，不属于法院受案范围，应由行政渠道统筹解决，法院不予受理。
参照四川省资阳市中级人民法院（2025）川20民终213号民事判决书，法院认为：“本案中，雁江供电分公司与唐某某签订《离岗退养协议书》，但双方之间仍保留劳动关系，唐某某离岗退养期间仍享受工资待遇和社会保险等待遇，这是雁江供电分公司对员工实行的内部退养政策，是一种保留劳动关系但无须在岗的情形，其实质是在劳动关系存续期间，企业对员工岗位的调整变动，是企业内部行使自主管理权的一种方式，属于企业内部管理问题。因此，本案中唐某某诉请安排岗位相关事项不属于人民法院劳动争议案件受案范围。”
参照云南省昆明市中级人民法院在（2025）云01民终4184号民事判决书中认为：“某某与某某公司是否应该履行《职工内部退养协议》不属于劳动者与用人单位在履行劳动合同过程中发生的争议，也不属于《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第一条规定的其他劳动争议。同时，该争议也不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”
据此，我们认为返岗主要取决于双方是否就变更协议达成书面协商一致。若用人单位若未与劳动者协商一致，任何一方单独要求变更或解除原《退养协议》的，在司法实践中一般不被法院支持，从而认定双方应继续按《退养协议》履行。此外，员工退养后又要求返工所产生的纠纷，法院可能认为属于国企的内部管理范畴，而不予受理。具体如何处置，还需法律及司法实践进一步明确。
四、内退员工的劳动关系安排
内退员工在达到法定退休年龄前，仍与原用人单位保持劳动关系。但实践中，内退员工可能进行个体经营或到其他单位提供劳动，由此引发劳动关系认定的复杂问题。以下从双重劳动关系的认定、原单位的义务边界以及内退协议中再就业限制条款的效力三个层面进行分析。
（一）双重劳动关系的认定
根据《劳动合同法》第39条之规定，劳动者与其他用人单位建立劳动关系的不必然导致原劳动关系终止，而须同时满足新劳动关系对原用人单位的工作任务造成严重影响或经原用人单位提出后仍拒不改正。对于富余人员来说，在已经不对原工作单位提供正常劳动的前提下，事实上很难证明其对原用人单位工作任务造成严重影响。司法实务中，将该类争议作为劳动争议纠纷进行审理，并根据实际情况认定内退员工的劳动关系。如果新用人单位与内退人员符合劳动关系认定标准，那么可能认定内退人员与新用人单位建立新的劳动关系。
参照上海市杨浦区人民法院在（2023）沪0110民初3058号民事判决书认为：“企业停薪留职人员、未达法定退休年龄的内退人员、下岗待岗人员及企业经营性停产放长假人员，因与新的用人单位发生用工争议而提起诉讼的，法院应按劳动关系处理。据查明的事实可以确认，原告受被告管理，从事被告交付的工作，被告支付工资，双方之间符合被告用工原告的劳动关系本质，但是，虽自2018年起至被告处工作，但相关当事人三方先行签订的协议明确系借调，故原告自2018年7月23日起主张与被告建立劳动关系，不成立，原、被告劳动关系的确立应自退养协议签订，即明确原告系内退人员起算。”该案中，法院进一步认定，若新用人单位与内退人员符合劳动关系认定标准，即存在管理与被管理、支付劳动报酬等特征，则双方成立劳动关系。
（二）双重劳动关系下的义务划分
双重劳动关系形成后，原用人单位与新用人单位的义务并不互相替代，而是并行存在。
对于原用人单位而言，其应继续履行内退协议，向内退员工支付生活费，并依法缴纳社会保险，包括养老、医疗、失业保险等。这是基于内退协议的约定以及《劳动合同法》的相关规定。对于新用人单位而言，其应承担用工期间的劳动报酬、工伤保险、劳动保护等全部用人单位的法定义务。
需要特别说明的是，原用人单位的义务不因员工再就业而自动免除。内退员工与新单位建立劳动关系，并不当然导致原内退协议终止。原单位仍应按约定支付生活费、缴纳社保，直至员工达到法定退休年龄或双方协议终止。同时，新用人单位的责任独立承担，特别是工伤保险责任，若内退员工在新单位发生工伤，应由新单位承担工伤赔偿责任。
实践中，部分企业误以为员工已在新单位就业，原单位即可停止支付生活费或缴纳社保，这种做法存在违约风险，可能导致原单位需承担补发生活费、补缴社保等法律责任。
（三）原劳动关系是否终止
根据《劳动合同法》第39条，劳动者与其他用人单位建立劳动关系，并不必然导致原劳动关系终止。原单位若要解除劳动合同，须同时满足以下条件之一：一是新劳动关系对完成原单位工作任务造成严重影响；二是经原单位提出后，劳动者拒不改正。
对于内退员工而言，由于其已不再向原单位提供正常劳动，事实上难以证明新工作对原单位“造成严重影响”。因此，原单位仅以员工在外就业为由解除劳动合同或终止内退待遇，在司法实践中通常难以获得支持。
（四）内退协议中设置再就业限制的效力
为明确双方权利义务，企业可在与内退员工的内退协议中约定享受内保福利的员工不得与同类企业/同领域内提供劳动，否则一经发现终止双方的内保协议，严重影响公司合法权益的可解除劳动合同。该类条款实质是竞业限制约定，应严格遵循《劳动合同法》第23条、第24条的规定。若约定不当，可能被认定为无效。
首先，根据《劳动合同法》第24条之规定，竞业限制人员限于高级管理人员、高级技术人员及其他负有保密义务人员，企业不得随意扩大至普通内退员工。
其次，在约定内容方面，必须明确约定竞业限制的范围，包括地域、行业、业务的具体界定，以及竞业限制的期限，且该期限不得超过两年。
再次，在经济补偿方面，必须约定竞业限制期间的经济补偿。未约定经济补偿的竞业限制条款，对员工不具有法律约束力。
最后，在协商程序方面，竞业限制条款应由双方平等协商确定，而非企业单方强加。
如上所述，若竞业限制条款不符合上述要件，特别是适用于不掌握商业秘密的普通员工、未约定经济补偿或范围过于宽泛的，在司法实践中可能被认定为无效。在此情况下，企业不得以员工违反再就业限制为由，停止支付内退生活费或解除内退协议。若企业擅自停止履行内退待遇，可能构成违约，需承担相应法律责任。当然，若竞业限制条款合法有效，且员工违反约定，企业可依法主张相应权利，包括要求员工支付违约金、要求员工返还已支付的经济补偿以及要求员工继续履行竞业限制义务。
五、结语
内退员工安置，既是制度设计，也是人文关怀。通过对内退范围、生活费标准、返岗争议处理、劳动关系安排等核心问题的梳理，可以看出，内退制度的合法有效运行，关键在于企业与职工之间的协商一致。企业虽可在法定框架内自主确定内退条件和生活费标准，但应遵循公平合理原则，兼顾人文关怀与长远发展，并通过民主程序完善制度设计、细化协议约定，以防范法律风险。员工在作出内退选择时，亦应审慎评估自身需求与未来变化，充分了解相关政策和协议内容，避免因草率决策陷入被动。
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