《保障农民工工资支付条例》中“农民工”身份认定困境与法律解释路径
2026-02-06
导读
《保障农民工工资支付条例》（下称《条例》）于2020年5月1日起正式施行，标志着我国在农民工工资权益保护方面实现了从政策指引向法治化保障的重要跨越。《条例》在建设工程领域尤其具有里程碑意义，通过明确建设单位、总承包单位对农民工工资支付的主体责任，填补了相关立法空白，为建筑工人的合法权益提供了更加坚实的制度保障。
《条例》第二条规定：“保障农民工工资支付，适用本条例。本条例所称农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民。本条例所称工资，是指农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬。”据此，适用《条例》的主体范围明确限定为“农村居民”，即从文义解释出发，农民工身份认定与农村户籍具有直接法律关联。然而，这一基于户籍的形式标准在实践中也引发了新的身份认定困境：例如，具有农村户籍但实际从事项目管理工作的人员，是否仍属于《条例》意义上的“农民工”？反之，长期在建筑行业一线从事体力劳动、却具有城镇户籍且从未在农村常住的工人，是否因此被排除在《条例》的保护范围之外？
此类问题凸显了实践中农民工身份认定的复杂性与争议性，亟待在法律适用中进一步结合劳动实质、行业特征与社会效果予以综合考量，以实现《条例》保障劳动者合法权益的立法初衷。
目前，司法实践对“农民工”身份的认定主要形成以下三种观点：
一、严格户籍标准：以农村户籍为认定前提
该观点将农村户籍作为认定“农民工”身份的必要条件，不具备该户籍则直接排除适用《条例》。如在（2025）豫0802民初5239号、（2025）黑12民终259号、（2024）浙0802民初4795号、（2024）辽0904民初356号、（2021）沪0115民初19976号等案件中，法院均坚持这一形式标准。
然而，纯以户籍划分可能导致实质不公：使大量在建筑、工程等一线从事相同工种、承担类似劳务、面临同等风险的非农村户籍劳动者，被不合理地排除在农民工身份及相关劳动保障制度的覆盖范围之外。农民工身份的认定，应兼顾其从事劳动的性质、工作环境、薪酬结构及社会保障状况等多重因素，而非机械依赖户籍标签。过度强调户籍，既脱离劳动现场实际，也违反劳动法平等保护的原则。
因此，我们主张在认定农民工身份时，应坚持“实质重于形式”的原则，结合具体劳动内容、行业属性与权利保障需求进行考量。
二、综合认定模式：结合劳动者的户籍身份以及工作性质、工资标准综合认定
该观点在户籍基础上，进一步纳入劳动性质与工资水平作为认定要素。即便劳动者具有农村户籍，若其从事管理工作且薪酬显著高于普通工人，则可能不被认定为“农民工”。
比如，北京一中院（2023）京01民终569号判决中，法院认为：“依照国务院《保障农民工工资支付条例》第二条第三款规定：本条例所称工资，是指农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬。结合刘某工作岗位、工资标准等因素考量，其应系A公司雇佣的管理人员，并非农民工。B公司与刘某之间不存在合同关系，现刘某要求B公司支付劳务费的请求，于法无据。”
重庆高院在（2020）渝民申3018号案中认为：“判断是否是农民工除了是农村居民外还应结合其提供的具体劳动内容审查。本案中朱某系沈某雇请的执行经理，不符合农民工身份。故不能适用该《条例》第三十六条之规定判令南通三建承担清偿或连带责任。”
根据上述司法实践，在认定劳动者是否属于“农民工”时，不应仅以其户籍为标准，而应重点审查其实际从事的劳动内容和工资水平。所谓“提供劳动”，在《条例》的适用语境下，通常指向高强度、高体力消耗的“一线劳动”。因此，仅从事管理、协调等非重体力劳动的农村居民，不宜纳入《条例》所规定的“农民工”范畴。
三、突破户籍限制：以劳动实质界定保护范围
部分司法观点主张，城镇户籍建筑工人若在工地从事与农村工人相同的体力劳动，应获得同等保护。其逻辑在于，二者劳动性质、强度与报酬结构并无本质区别，均构成工程价款中的人工成本，不应因户籍差异而在权利救济上区别对待。
广州中院在（2024）粤01民终22366号案中认为：“对于农村居民这一要素，应兼顾各地实际，考虑各地城镇化程度和现代化治理水平，并结合常识性、普遍性社会认知判断标准，从有利于实现保障农民工工资支付的立法目的，从有利于最大程度保障农民工合法权益的角度进行把握，不能过于机械理解或者限定过于严格。本案中，根据吴某清户籍地址及户籍所在地的城镇化程度，结合本案建筑工地现场的劳务属性，认定相关劳务费用其为《保障农民工工资支付条例》规定的农民工工资并无不当。”由此，该法院并未机械地根据是否具有农村居民身份来适用条例，而是从建筑工人所在地现代化水平以及提供劳动种类出发进行综合认定。
《〈人民法院报〉2023年1-7月民商事案例裁判要旨汇总》中四川省高级人民法院对此的观点为：“在工程建设领域，实际施工人拖欠工资，城镇户籍工人可以参照《保障农民工工资支付条例》等农民工工资支付相关规定，向违法发包的建设单位或者违法发包、分包或出借资质的施工单位主张权利；建设单位或施工单位应当就实际施工人拖欠的工资承担连带清偿责任。”【参考案号：（2019）川0903民初3406号，（2020）川09民终725号，（2021）川民申6839号，（2022）川民再89号】
虽然因建筑行业多工种所需技能要求相对较低，工作强度大，工人多为进城务工的农村居民，但仍然存在大量城镇户籍工人。这些人员或本为城镇户籍，或原为农村户籍后因城镇化建设或通过在城镇购房、工作而转为城镇户籍，若严格按照《条例》第二条的定义，其不符合农民工的身份特征。但应当注意到，在同一建设工程项目中，无论城镇户籍还是农村户籍工人，提供的劳动只有分工不同，而无质的差异，均转化为工程价值的一部分，成为工程价款中人工费用的组成部分。在同一个欠薪事实中，城镇户籍工人和农村户籍工人面临的欠薪困境是相同的。因此，当领取劳动报酬的权利受到侵害时，对于工人权益的保护，不应当因农村户籍或城镇户籍而有所区别，均应享有同等的救济途径及方式。允许城镇户籍工人参照《条例》等规定主张权利，符合平等保护的法治理念。
四、结语
“农民工”身份的认定，应超越户籍形式的局限，回归《条例》保障劳动者工资权益的立法初衷。在建筑业劳动实践日益多元的今天，更宜以“是否在工地从事重体力劳动”作为实质判断标准，从而将符合该类劳动特征的所有劳动者纳入保护范围，真正实现法律的公平与正义。
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