一文梳理证监会行政处罚全流程

2025-02-06

2024年4月，国务院在《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》中指出，“必须全面加强监管、有效防范化解风险，稳为基调、严字当头，确保监管‘长牙带刺’、有棱有角”，为中国证监会在法治道路上有序开展、从严进行集中统一监督管理工作，注入了“强心剂”。针对证券期货类违法违规行为，行政处罚可以说是最严厉的一种监管手段，一旦作出，将给证券市场与市场主体带来难以预料的影响。对此，中国证监会稳中求进，正在逐步完善行政处罚立法工作、持续巩固“零容忍”打击高压态势执法工作。在此过程中，证券律师作为证券市场法治化道路最重要的建设者之一，理应承担起积极学习与合理质疑的责任，积极地维护市场主体的合法权益。

一、相关法律法规

二、证监会行政处罚的一般程序

证监会行政处罚的一般程序大致包括线索发现、立案调查、案件审理、事先告知、陈述、申辩、听证阶段、法制审核阶段、决定与送达7个阶段，下文我们将从“证监会的工作内容、涉案主体的权利义务、本阶段的可能结果、规范依据、证券律师的作用”五个方面，依次进行介绍。

一般流程图

（一）线索发现阶段

1. 对于最终被处以行政处罚的违法违规行为，最初存在以下发现途径：

▶会机关业务监管部门和派出机构在行政许可、日常监管、现场检查等工作过程中发现的违法违规线索；

▶各证券期货交易所等自律监管组织对违法违规行为的日常监控与识别；

▶受理的证券期货违法违规举报；

▶中介机构向监管部门报送的违法违规线索；

▶对新闻媒体等有关证券期货违法违规行为的报道、评论等信息的监测和分析。

2. 对于违法违规线索清晰或达到违法立案标准的，会机关业务监管部门或各证券期货交易所应当在5个工作日内移送或报送稽查局。

3. 稽查局对上述违法违规线索的处理：并非全部都会进入立案、行政处罚程序。

稽查局根据线索清晰度、与立案标准符合度等，将线索分为立案线索、待查线索和其他线索：

4. 规范依据：《证券法》第169、170、176条；《中国证券监督管理委员会关于进一步加强稽查执法工作的意见》第（一）～（三）项。

证券律师介入的作用：协助梳理事实、完整保存证据、回复监管部门问询，避免因信息错位或沟通不畅被立案调查。

（二）立案调查阶段

1. 证监会稽查局应当全面查清有关事实，充分收集证据。具体工作包括：

2. 被调查的涉案当事人具有以下权利义务：

3. 案件调查终结后，由稽查局作出《案件调查终结报告》，写明案由、违法事实及相关证据，并对案件的定性提出初步意见：

▶如果认为相关行为不违反证券法律法规规定，应当终结调查，并通知涉案当事人；

▶如果认为相关行为违反证券法律法规规定，应当将《案件调查终结报告》、稽查工作底稿与证据等案卷材料一并移交法律部。

4. 规范依据：《行政处罚法》第41、46、54～56条；《证券法》第172、173条；《证券期货违法行为行政处罚办法》第6、9～25条；《中国证券监督管理委员会关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》第三部分第（一）项；《中国证券监督管理委员会关于进一步加强稽查执法工作的意见》第（七）、（十一）项。

5. 证券律师介入的作用：协助相关主体权利得到充分尊重，协助梳理事实、完整保存证据、回复监管部门问询，避免因信息错位或沟通不畅进入行政处罚下一阶段。

（三）案件审理阶段

1. 案件审理是指针对稽查局调查的案件，由审理部门进行的事实认定、行为定性与确定处罚种类与幅度等法律适用工作。案件审理发生在审理提前介入阶段或正式审理阶段。

证监会行政处罚采取查审分离体制，由法律部^[1]、行政处罚委员会负责对稽查部局移交的案件调查结果进行审理。

▶法律部经过审理：

▶对于法律部提交的案件，行政处罚委员会实行主任委员负责下的“主审—合议”的案件审理制度：

行政处罚委员会审理后，应当提出《审理意见》，报会分管领导批准。

2. 行政处罚委员会的审理适用回避制度。

3. 行政处罚委员会审理后，根据《审理意见》中对案件的认定，依法报请单位负责人批准后，可能出现以下四种处理方式或决定：

对于案件性质的实质认定，《信息披露违法行为行政责任认定规则》以及证监会于2025年1月17日公布，并将于同年3月1日施行的《中国证监会行政处罚裁量基本规则》，为我们提供了相对明确的规范指引。

4. 规范依据：《行政处罚法》第57条；《证券期货违法行为行政处罚办法》第27、28条；《行政处罚委员会组织规则》第5、6条；《中国证券监督管理委员会关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》第三部分第（二）项；《中国证券监督管理委员会关于进一步加强稽查执法工作的意见》第（九）、（十一）项。

5. 证券律师介入的作用：协助厘清案件事实，搜集对相关主体有利证据并予以反馈、回复监管部门问询，避免或减轻进入事先告知阶段。

（四）事先告知阶段

1. 行政处罚决定作出之前，行政处罚委员会应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利：

2. 涉案当事人在收到行政处罚事先告知书后，可以要求陈述申辩、申请听证、申请查阅涉及本人行政处罚事项的证据（但涉及国家秘密、他人的商业秘密和个人隐私的内容除外）。

3. 行政处罚决定作出前，行政处罚委员会未依法告知的，不得作出行政处罚的决定。

4. 规范依据：《行政处罚法》第44条；《证券期货违法行为行政处罚办法》第30、32、33条。

5. 证券律师介入的作用：协助相关主体补充提交对案件事实有利的证据或说明，尽可能降低事先告知书中的处罚力度。

（五）陈述、申辩、听证阶段

1. 当事人在收到行政处罚事先告知书后，可能出现以下三种情形：

2. 陈述、申辩、听证后，行政处罚委员会必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政处罚委员会应当采纳。实践中，证监会一般不会单独作出对陈述申辩意见采纳与否的说明，而是会将采纳或拒绝采纳的情况会间接反映在行政处罚决定书中。

3. 证监会不得因当事人陈述、申辩、听证而给予更重的处罚。

4. 规范依据：《行政处罚法》第41、45条；《证券期货违法行为行政处罚办法》第31条。

5. 证券律师介入的作用：若案件前期律师未介入，该阶段为行政处罚程序中最为重要的阶段。律师会协助相关主体梳理案件事实、阅取证监会案件卷宗、补充调查、提交申辩意见、参与听证程序、与监管部门沟通，尽可能提交有利的证据及事实情况说明，以降低行政处罚的力度或作出不予处罚的决定。若此阶段未能进行有效申辩，后续行政复议或行政诉讼的难度将大幅度增加。

（六）法制审核阶段

1. 经过审理，针对符合以下情形之一的案件，行政处罚委员会应当在行政处罚决定作出之前，进行法制审核。

▶涉及重大公共利益的；

▶直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

▶案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

▶法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

2. 未经法制审核或审核未通过，行政处罚委员会不得作出行政处罚决定。

3. 规范依据：《行政处罚法》第58条；《证券期货违法行为行政处罚办法》第28条。

（七）决定与送达阶段

1. 行政处罚委员会认为违法事实清楚、证据确凿，会根据相关法律法规作出正式的行政处罚决定，处罚内容包括警告、罚款、没收违法所得、暂停或者撤销相关业务许可、责令停产停业等多种形式。