发展与安全并重：解读国家发改委《对外投资管理办法》新规及其影响

2026-10-27

2026年10月16日，国家发展和改革委员会公布《对外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第49号，以下简称“新办法”），自2026年12月1日起施行。^[1]2017年出台的《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号，以下简称“11号令”）^[2]同时废止。新办法共七十六条，分为总则、对外投资指导和服务、对外投资监管、对外投资保护、法律责任、附则六章，其直接上位依据是2026年5月5日公布、自2026年7月1日起施行的我国对外投资领域首部行政法规《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称《规定》）^[3]。至此，我国对外投资监管完成了从“部门规章管出海”向“行政法规＋部门规章”双层架构的升级。本文结合正式文本梳理新办法的制度变化，并对中资出海企业提出实务建议。

一、新办法出台背景与制度逻辑

理解新办法，需要将其置于立法层级跃升、外部环境变化与出海发展阶段转换的三重背景之下。

（一）上位法落地：从部门规章到“行政法规＋部门规章”

11号令属于部门规章，《规定》首次在行政法规层面系统确立对外投资的适用范围、总体要求、综合服务、管理措施、权益保护和法律责任。新办法第一条即将《规定》列为立法依据，并按照“对标对表、问题导向、总体延续、衔接联动”的思路完成修订。

（二）外部环境变化：出海进入“高风险全球化”阶段

单边主义、保护主义上升，局部冲突和动荡频发，少数国家（地区）采取歧视性措施，有的要求中方提供技术、数据或者处分股权、资产。与此同时，中资出海早已不限于“买资源、设工厂、做并购”，关键技术、核心数据、境外再投资、返程投资、协议控制等复杂安排层出不穷，原有框架覆盖不足。

（三）发展阶段变化：从规模扩张到发展与安全并重

据国家发展改革委介绍，11号令施行以来，我国对外投资流量从2017年的1583亿美元增至2025年的2136亿美元，存量从1.8万亿美元增至3.4万亿美元。^[4]监管重心随之由资金能否汇出、项目如何备案等程序性事项，转向国家安全影响、技术数据跨境合规、境外权益保护等实质性议题。政策基调并非收紧对外投资，而是在鼓励发展与守住安全底线之间保持统筹平衡。

二、核心内容变化

新办法在保持政策延续性的基础上，围绕主体、程序、报告、保护与责任五个方面作出系统性调整。

（一）投资主体扩围：企业、其他组织与居民个人

11号令的监管对象主要是境内企业以及事业单位、社会团体等非企业组织，居民个人并不在其直接适用范围之内。新办法第二条重申《规定》的界定，明确投资者包括境内的企业、其他组织和居民个人，其中“企业”涵盖各种类型的非金融企业和金融企业，“其他组织”指事业单位、社会团体等非企业组织。至此，居民个人的对外投资主体地位在部门规章层面获得正式确认，与此前个人主要通过QDII、港股通等渠道间接参与境外投资的格局形成制度衔接。

与主体扩围相配套，新办法对不同类型投资者确立了差异化的备案管辖：居民个人开展非敏感类对外投资的，备案机关为其户籍所在地或者经常居住地的省级政府发展改革部门。同时，新办法与现行金融市场开放渠道作了明确切割：投资者通过合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通等在境外金融市场投资的，不适用核准、备案、报告规定；但投资实施后单独或者与一致行动人共同取得被投资企业控制权、合计持股比例达到10%的整数倍等情形的除外。换言之，通道化的金融市场投资一旦触及控制权或相当比例持股，即回归对外投资监管框架。

居民个人对外投资的具体管理办法，尚待国家发展改革委、商务部依《规定》第三十三条另行制定。细则落地之前，个人及家族办公室搭建复杂境外持股、代持或SPV并购架构的，宜审慎推进，避免架构先行而陷入合规不确定性。

（二）核准、备案骨架延续，分级权限基本稳定

新办法在核准、备案的基本框架上延续了11号令的安排：敏感类对外投资（涉及敏感国家和地区、敏感行业等敏感因素）由国家发展改革委核准，敏感国家和地区、敏感行业的界定口径与11号令基本一致，敏感行业目录仍由国家发展改革委发布；非敏感类对外投资实行备案管理，中央管理企业报国家发展改革委，地方企业中方投资额3亿美元及以上的报国家发展改革委，3亿美元以下的报注册地省级政府发展改革部门；核准20个工作日、备案7个工作日的基本时限及评估、征求意见程序亦大体沿用。

延续之下仍有若干变化值得关注：其一，备案管辖首次覆盖其他组织（参照企业执行）和居民个人（向户籍所在地或者经常居住地的省级政府发展改革部门备案）；其二，备案审查时限可以延长，但延长不得超过7个工作日，为复杂项目预留审查空间；其三，未取得核准文件或备案通知书的，金融企业不予办理的业务范围由11号令的“资金结算和融资”扩展至“资金结算和融资、担保等业务”。此外，前期费用单独核准、备案并计入中方投资额，中方投资额变化达到或超过20%、或变化达到1亿美元及以上应办理变更，核准文件、备案通知书有效期2年等操作规则均系对11号令的延续，可按既有经验衔接适用。

（三）核准、备案骨架延续，分级权限基本稳定

新办法将11号令的大额非敏感类项目报告、重大不利情况报告、项目完成情况报告等制度，升级为覆盖投资全生命周期的报告闭环，且多处规则有实质调整：其一，新增前期工作情况报告——中方投资额1亿美元及以上或关乎我国与有关国家外交关系的对外投资，应在开展重要前期工作（对外方政府作出投资承诺、签署投资协议或者类似文件等）的10个工作日之前提交报告。其二，境外再投资报告取代原大额非敏感类项目报告——11号令仅要求中方投资额3亿美元及以上的项目实施前报告，新办法不再设金额门槛，通过控制的境外企业、其他组织开展的非敏感类再投资均应在实施投资的10个工作日之前报告，返程投资亦被明确纳入。其三，完成、终止报告时限收紧、范围扩大——由完成之日起20个工作日缩短为完成或者终止之日起10个工作日，并首次将“终止”纳入报告情形。其四，重大不利情况报告由“5个工作日内”改为“立即”，并在外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害外交关系之外，新增外方要求提供技术、数据和外方要求转让、处分相关资产、权益两类情形。其五，新增年度报告——每年6月30日之前提交截至上年末的对外投资信息年度报告。

（四）新设“对外投资保护”专章

这是新办法相较11号令最具标志性的结构调整。需要说明的是，保护性条款在11号令中并非完全空白：第十二条已有推动海外利益安全保护体系建设的原则规定，第四十七条设有风险提示制度，新办法第五十条、第五十二条分别予以沿用。专章的真正增量在于：其一，将《规定》确立的投资者合规义务引入部门规章，要求投资者及其控制的境外企业完善治理结构，建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度；其二，完善重大不利情况报告制度（情形与前述报告体系呼应）；其三，创设对等措施请求机制——年度报告列明的对外投资受到外国组织、个人歧视性措施影响或不合理剥夺、限制的，应投资者请求，国家发展改革委可以在职责范围内禁止或限制有关外国组织、个人在境内投资，禁止或限制境内组织、个人与其进行有关交易、合作；其四，授权国家发展改革委对违反国际法和国际关系基本准则、对我国采取歧视性禁止、限制措施的国家（地区）、国际组织依法采取相应措施。企业的个案风险报告与国家的海外利益保护机制由此正式打通。

（五）法律责任量化升级，并与信用惩戒、行业联动挂钩

11号令的法律责任以警告、责令改正、中止或停止投资、撤销核准备案等行政措施为主，未设罚款。新办法落实《规定》第二十七条，首次引入与投资额挂钩的量化罚则：投资国家禁止类对外投资的，责令停止投资活动、限期处分股份资产、没收违法所得，拒不执行的处中方投资额5‰以上10‰以下罚款，直接责任人员另处5万元以上10万元以下罚款；未按规定履行核准、备案手续或虚假申报的，没收违法所得并处中方投资额1‰以上5‰以下罚款，拒不改正的责令停止投资、限期处分股份资产，罚款升至5‰以上10‰；以贿赂、欺骗等不正当手段取得核准、备案的，撤销有关文件并科处罚款。上述情形自处罚决定生效之日起，核准、备案机关可以在3年内不受理违法行为人的申请，或禁止其在1年以上3年以下期限内从事对外投资，“禁入式”责任的威慑显著提升。同时，责任追究链条向中介机构延伸：金融企业为未按规定履行核准、备案、境外再投资报告的对外投资办理资金结算、融资、担保等的，予以通报并商请金融管理部门采取监管措施；专业服务机构明知或应知违规仍提供服务，或出具文件存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述、重大遗漏的，通报并商请有关监管部门采取监管措施——后者为新增规定，对境外投资专业服务机构的执业合规提出直接要求。另外，违法违规记录公示与联合惩戒、主动报告并改正可减轻或免除处罚，分别系对11号令第四十九条第二款、第五十六条第三款的延续，与量化罚则结合后，“违则重罚、报则减免”的激励结构更为鲜明。

三、对中资出海企业的实务建议

结合上述制度和内容变化，建议出海企业从交易、治理、投后与争议四个维度调整合规策略。

（一）交易结构设计阶段，实行“多线并联”的合规时间表

将发展改革部门核准／备案／报告、商务部门手续、外汇登记、技术出口许可、数据出境评估与目的地国外资审查一并纳入交易时间表，并将取得核准文件或备案通知书明确为交割先决条件。未取得有效核准文件或备案通知书的，外汇管理、海关等部门不予办理相关手续，金融企业不得办理资金结算和融资、担保等业务，先交割后申报在资金端即无法落地。两个时间表管理细节应予注意：其一，履约保证金、保函手续费、中介服务费、资源勘探费等规模较大的前期费用，可单独申请核准、备案并计入中方投资额，为需要先行锁定交易的项目提供合规缓冲；其二，核准文件、备案通知书有效期为2年，延期须在届满30个工作日前申请，长周期交易应据此安排签约与交割节奏。此外，两个以上投资者共同投资的，由投资额较大一方在征求其他投资方书面同意后提出核准、备案申请，合资项目的申报主体应在交易文件中及早明确。

（二）彻底摒弃“先交割、后补票”

新办法罚则已按中方投资额比例量化，辅以限期处分境外资产、3年内不受理申请、1至3年行业禁入和信用联合惩戒，违规成本远高于程序成本；拆分项目、虚假交易、代持安排绕开申报的做法，在实质重于形式原则和全过程监管下几无空间。

（三）建立境外再投资与返程投资台账

集团通过境外平台开展非敏感类再投资虽无需重复核准、备案，但须在实施投资10个工作日前提交再投资报告，返程投资同样纳入报告范围。建议集团法务建立覆盖“境内母公司—境外控股平台—运营公司—项目公司”的全链条投资台账，逐层记录控制关系、出资、担保与申报状态，并将年度报告与变更触发情形一并纳入台账监测。

（四）投后报告义务责任到人

重大不利情况立即报告、年度报告、完成或终止报告均应明确内部责任人和触发流程。鉴于主动报告并改正可依法减轻或免除处罚，发生战乱、征收、汇兑限制、外方强制索取技术数据等情形时，及时报告既是义务，也是权益保护的入口。

（五）用足保护机制，但以合规为前提

新办法的风险提示、重大不利情况报告、对等措施请求权和国家层面反制授权，为企业应对境外歧视性措施提供了制度化通道，但保护并非兜底赔偿，投资者仍须自主决策、自担风险、自负盈亏，不合规的投资不在保护之列。争议解决层面还有两个配套规则值得用足：一是《规定》鼓励通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解投资纠纷，交易文件中的争议解决条款应与此衔接；二是境内主体参与境外仲裁、诉讼或受到境外司法、执法机构调查，需要向境外提供证据或者相关材料的，应当遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等规定，依法须经准许的应履行程序——这是企业应对境外调查时最易踩线的环节。

（六）纠正“经香港即豁免”的旧认知

对香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资参照新办法执行，通过港澳台企业对境外再投资亦参照执行，涉港澳台架构的交易应一体评估申报义务。

总之，新办法与《规定》共同构建的双层框架，标志着我国对外投资治理从单一管理走向“指导、服务、监管、保护”四位一体。对出海企业而言，合规义务显著细密化的同时，国家保护的制度通道也前所未有的清晰。另据国家发展改革委介绍，新版配套格式文本、填报指南和对外投资常见问题解答将陆续更新，全国对外投资管理和服务网络系统也将同步完善，企业应密切关注并在12月1日施行前完成内部流程对标。企业唯有将申报、报告与合规体系建设前置到交易之初，方能在“放得活、管得住、护得好”的新格局下行稳致远。

参考文献：

[1]国家发展和改革委员会：《对外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第49号），2026年10月16日公布，自2026年12月1日起施行，https://zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jsp?id=20667

[2]《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号），2017年12月26日公布，自2018年3月1日起施行，https://www.gov.cn/zhengce/2021-12/01/content_5713252.htm

[3]《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号），2026年5月5日公布，自2026年7月1日起施行，载中国政府网，https://www.gov.cn/zhengce/content/202606/content_7070755.htm

[4]参见国家发展改革委：《国家发展改革委有关负责同志就<对外投资管理办法>答记者问》，2026年10月22日，https://mp.weixin.qq.com/s/xnMLtgETXzmK2iDrvUhx1Q

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