矿产资源压覆纠纷裁判规则解析：司法实践与新《矿产资源法》变化

2025-08-12

引言

建设项目压覆矿产资源，是指建设项目实施导致其占地范围内已查明矿产资源不能继续勘查或开发利用。^[1]随着基础设施建设与矿业开发活动的日益交织，因压覆矿产资源所引发的权利冲突和法律争议日趋增多。此前关于压覆管理的相关规定，散见于《矿产资源法》的旧有条款、原国土资源部发布的规范性文件及部分地方性法规中，因缺乏统一且明确的法律规范，实践中在压覆行为的法律定性、赔偿义务归属及补偿范围等方面长期存在分歧与争议。

自2025年7月1日起施行的《中华人民共和国矿产资源法》（2024年修订，下称“新《矿产资源法》）对矿产资源压覆管理制度进行了系统性完善，确立了更为明确的审批程序和补偿机制。本文旨在梳理新法中有关压覆管理的规定，结合司法实践案例，分析当前压覆纠纷中所体现的主要争议焦点，归纳现行司法裁判规则。

一、新《矿产资源法》关于压覆的规定

新《矿产资源法》第三十二条在原有基础上进一步完善了矿产资源压覆管理制度，主要体现在四个方面：

其一，国土空间规划源头预防。第三十二条第一款明确要求在编制国土空间规划时，应当合理规划建设项目布局，避免或减少压覆矿产资源 。这一规定将尽量避免压覆作为规划阶段的硬性要求，从源头上减少压覆情形的发生。

其二，强化项目事前查询义务。第三十二条第二款规定建设项目在论证阶段，建设单位应当查询拟占用范围内的矿产资源分布及矿业权设立情况，省级以上自然资源主管部门应提供查询服务。通过强制项目前期调查，确保建设单位在规划之初即掌握矿区情况，防止因信息不对称而盲目压覆。

其三，压覆补偿义务法定化。第三十二条第三款首次以法律形式明确了压覆补偿义务：“建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权行使造成直接影响的，建设单位应当在压覆前与矿业权人协商，并依法给予公平、合理的补偿。”这意味着凡有合法矿业权存在的矿产资源遭压覆，建设单位负有法定义务事先协商并给予合理补偿，保障矿业权人合法权益能够获得救济。

其四，战略矿产特别管控。新《矿产资源法》删除了旧法中“重要矿床”的不清晰措辞，第三十二条第三款规定“战略性矿产资源”原则上不得压覆；确需压覆的，必须经国务院自然资源主管部门或其授权的省级自然资源主管部门批准方可实施。依照新《矿产资源法》第八条第二款^[2]、《国务院关于全国矿产资源规划（2016—2020年）的批复》（国函〔2016〕178号）所批复的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》的规定，所谓“战略性矿产资源”，是指包括石油、天然气、煤炭、稀土、晶质石墨等24种矿产资源。另外，第六十五条规定了对未经批准压覆战略性矿产资源的处罚条款^[3]。这体现国家对稀缺战略矿产的特殊保护，提高压覆此类矿产的行政审批门槛和违法成本。

总体而言，新《矿产资源法》在立法层面初步构建了以源头预防、协商补偿、战略性矿产资源压覆严格审批为核心的管理框架，为司法实践中压覆纠纷的认定与处理提供了更为明确和统一的法律依据。

二、矿产资源压覆纠纷的争议焦点及相关裁判规则

争议焦点一：矿业权与建设项目的权利冲突及优先顺位问题

该争议焦点可以具体表述为：当矿业权与建设用地使用权在空间上重叠并发生权利冲突时，在先权利是否当然排斥在后权利，抑或在后设立的权利能否在特定情形下对抗在先权利的行使？通常而言，物权法理主张，在先设立的合法权利应受优先保护，在后设立的权利不得妨碍在先权利的行使。具体到矿产资源压覆情形，如果矿业权在先、建设项目对应的土地使用权在后，原则上建设项目不得以压覆或其他方式妨碍矿业权的行使；反之，建设项目设立的土地使用权在先、矿业权后出现，后来的矿业权人不得要求先已存在的建设项目退出。

在司法实践中，若基础设施项目先行存在，矿业权后来才取得或扩展至权利冲突区域，那么矿业权人将受到既有工程限制，其主张往往难获支持。例如，（2020）最高法民终1062号案中，某矿业公司取得矿区整合扩建项目的采矿权，但其矿区范围与此前已建成的石油天然气管道隧道安全保护区重叠。最高人民法院（以下简称：“最高法”）认为，根据《石油天然气管道保护法》，后开工的建设工程应服从先建成的工程。矿业权人在明知管道工程在先仍未妥善避让，扩建损失与在先隧道工程无关，因此要求赔偿无法支持。^[4]类似地，在（2020）最高法民终1217号案中，涉案探矿权人在项目施工后新增探明了矿种和资源储量，并据此索赔。法院明确指出矿业权人在压覆事实发生后新发现的储量，其矿业权相较于工程项目物权属于在后物权；新增储量并非原探矿权设立时即包含的权利范围，须另行依法办理手续取得。^[5]因此，矿业权人就压覆后新增储量损失要求补偿，法院不予支持。上述裁判规则厘清了权利设立的时间顺序与权利对抗之间的逻辑关系：在建设工程已先行启动的前提下，后续设立或扩大的矿业权不得据此排斥既有工程的运行，法院亦不支持矿业权人主张补偿。

反之，当矿业权设立在先，建设项目规划后确需压覆该矿区时，尽管法律并未赋予矿业权人绝对地排除建设用地使用权的权利，但要求建设单位须依照法定程序取得压覆审批，并与矿业权人进行协商，依法给予合理补偿。如建设单位未依法履行该等义务即擅自施工，则构成对在先矿业权的不法侵害，矿业权人可据此主张损害赔偿。

裁判规则小结：矿产资源压覆纠纷中，司法实践普遍坚持在先权利优于在后权利的处理原则：若建设项目在先，则矿业权人应当服从既有规划安排；若矿业权在先则建设单位需依法取得压覆审批并依法补偿矿业权人的损失。

争议焦点二：建设工程压覆矿区是否构成侵权责任

根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称“137号文”）的相关规定，凡建设项目实施导致压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，必须按规定报批，未经批准不得压覆。137号文还要求建设单位在选址前向省级部门查询矿产分布，无压覆则出具“未压覆重要矿产资源证明”，确需压覆的，应委托有资质的地址勘查单位编制压覆矿产资源评估报告，按规定逐级上报审批。若项目压覆了已设矿业权，新的土地使用权人应当同时与矿业权人签订协议，约定矿业权人同意放弃被压覆矿区范围并约定补偿内容。

司法实践中，依据137号文的规定，若建设单位未经审批即实施压覆或审批程序存在瑕疵，法院倾向认定建设单位存在过错，其压覆行为违法，并应承担侵权责任。例如，在（2017）鄂民终637号案中，公路公司在未办理压覆审批的情况下占用矿区用地，致使在先采矿权受损，法院认定建设单位因未履行法定审批程序而有过错，其压覆行为与矿业权受损具因果关系，应承担侵权赔偿责任。^[6]

值得注意的是，最高法判决认为，如果建设单位与矿业权人达成压覆矿产补偿意向，并依照相关法律法规履行了压覆审批手续，则其压覆矿产的行为不具有违法性，主观上亦不存在过错，不构成侵权，矿业权人因矿产被压覆所受损失可以依法得到补偿。^[7]最高法发布的涉及压覆的典型案例重庆银富矿业公司诉中铁建高速公路公司案中，高速公路项目压覆银富公司采石场导致后者停产损失。一审认为双方均无过错，判令损失由双方各承担50%；二审改认定高速公路公司行为构成侵权，责令其全额赔偿约1276万元。然而，再审法院纠正了二审的侵权定性，认为应依据压覆补偿规则酌定赔偿，高速公路公司仅需补偿银富公司635.9万元。再审判决指出二审认定侵权不当，改按补偿原则处理，最终补偿额相当于原经济损失的50%。该案再审法院判决强调压覆行为的合法性和公平因素，若建设单位履行了压覆审批手续且当事人双方已经达成压覆补偿协议，建设单位又并非故意侵害，则法院判决在责任形式上倾向补偿而非侵权赔偿，赔付金额也可根据双方情况酌情分担。^[8]

此外，人民法院在审查压覆审批合法性时，也应考虑公共利益因素从而在侵权认定上有所衡量。前述（2020）最高法民终1217号案中，某电网公司建设输电线路经批准压覆了一煤矿企业的矿区。但工程后期调整线路，造成原审批范围之外的新压覆情形。最高法明确指出：“矿产压覆审批作出后，建设单位调整工程线路造成原审批范围外的矿产资源压覆的，原审批的法律效果不能及于新的压覆行为，建设单位应当重新报请压覆审批。”^[9]电网公司线路调整虽导致未批压覆，但法院同时查明调整确因公共利益且企业已及时向主管部门报告，主观上并无规避审批之意。据此最高法判定“可结合实际情况认定建设单位不构成侵权。”

裁判规则小结：压覆审批是建设单位的法定义务，未经审批擅自压覆矿产资源属于违法行为且具有过错，构成对矿业权人的侵害。但在特殊情形下，如确因公共利益需要调整且无主观恶意，法院可基于实际情况在侵权责任认定上适当从宽。

争议焦点三：矿业权人可请求的压覆补偿范围及责任承担方式

根据原国土资源部137号文第四条第三款的规定，新的土地使用权人对矿业权人补偿的范围原则上应包括：（1）矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；（2）所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。其中，惩罚性赔偿及经营利润等间接损失未被纳入补偿范围。

司法实践中，各法院对补偿范围的认定存在一定差异。部分法院直接参照137号文的规定，仅支持矿业权人因压覆产生的直接损失，不赔偿可得利益；但也有意见认为应考虑财产价值和合理收益，酌情涵盖部分利润损失。然而，最高法在相关案件中逐步统一了裁判尺度，明确依照137号文，压覆补偿范围应限于直接损失，不包括经营利润等间接损失。^[10]

在侵权责任的承担方面，人民法院应当综合考虑建设工程关涉国家利益和社会公共利益投资巨大并已投入运营等因素，不宜轻易判令拆除建设工程。在矿业权人仅请求排除妨碍的情形下，人民法院应予以充分释明，告知其可另行主张适当的责任方式，兼顾国家利益、社会公共利益和矿业权人的合法权益，适应国家产业政策与社会经济发展需要。^[11]

裁判规则小结：在补偿范围上，现行司法实践普遍坚持以矿业权人的实际投入及直接损失为限，不支持预期利润等间接损失的索赔。在责任承担方式上，法院应兼顾国家利益、社会公共利益和矿业权人的合法权益，不应径行判令拆除已有建设项目。

结语

新《矿产资源法》针对矿产资源压覆问题的新规定，是对长期以来的司法实践的系统总结与回应，标志着矿产资源压覆纠纷的规范从部门规章主导走向法律治理的新阶段。新法通过完善国土空间规划的源头预防机制、强化建设工程项目的事前查询义务、确立矿业权人法定补偿救济制度，并明确战略性矿产资源特别管控要求，为建设项目与矿业权的冲突提供了清晰的行为准则和权利保护框架，在保证大型建设项目顺利推进的同时，有效防止对矿业权的侵害。

参考文献：

[1]参见《自然资源部关于做好建设项目压覆矿产资源管理工作的通知（征求意见稿）》。

[2]新《矿产资源法》第八条第二款：“战略性矿产资源目录由国务院确定并调整。”

[3]新《矿产资源法》（2024年修订）第六十五条：“违反本法规定，建设项目未经批准压覆战略性矿产资源的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下罚款。”

[4]参见宣汉县斌丰矿业有限公司诉国石油化工股份有限公司等财产损害赔偿纠纷案，最高人民法院民事判决书（2020）最高法民终1062号。

[5]参见贵州华鼎王家坝煤业有限公司诉中国南方电网有限责任公司超高压输电公司等物权保护纠纷案，载《最高人民法院公报》2024年第5期。

[6]参见咸丰县龙鑫矿业有限公司财产损害赔偿纠纷案，湖北省高级人民法院民事判决书（2017）鄂民终637号。

[7]参见丰宁长阁矿业有限公司诉北京铁路局物权保护纠纷案，最高人民法院判决书（2017）最高法民终724号。

[8]参见银富矿业公司诉中铁建高速公路公司财产损害赔偿纠纷案，重庆市第四中级人民法院（2022）渝04民再6号民事判决书。

[9]同前注。1217案

[10]参见镇雄县泸云页岩砖厂诉成贵铁路有限责任公司物权保护纠纷案，最高人民法院民事裁定书（2021）最高法民申5230号；喀什乾元矿业有限公司诉新华喀什齐热哈塔尔水电开发有限公司财产损害赔偿纠纷案，最高人民法院民事裁定书（2020）最高法民申5976号。

[11]参见云和县土岩岗头庵叶腊石矿与国网浙江省电力公司矿产压覆侵权纠纷案，浙江省丽水市中级人民法院民事判决书（2015）浙丽民终字第189号。

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