2024年中国税务行政诉讼大数据分析报告
2025-07-01
前言
随着经济、社会和现代科技的快速发展，税务争议和税务行政诉讼案件数量不断创出新高，争议事由和焦点越来越多元，其中的税收法律问题日益突出并广受关注。税务行政诉讼反映了纳税人、税务机关、司法机关、税法律师和学界在税收法律问题中的冲突、矛盾、思考和探索，是了解当前税法体系、税收管理、纳税遵从，以及经济社会现象的窗口，更是管窥当前税收法治发展的宝贵样本。
为了提供从整体上认识和理解中国税务行政诉讼的素材，促进税务行政诉讼的研究和交流，进一步推动我国依法治税的不断发展和成熟，德恒律师事务所税法服务与研究中心自2018年起连续7年按年搜集全国公开税务行政诉讼文书，加以精心整理和详尽分析，发布中国税务行政诉讼的年度大数据分析报告。
2024年度数据分析报告的研究对象主要是裁判于2024年的公开税务行政诉讼裁定书和判决书，同时参考了各级税务机关发布的公开数据。
囿于作者知识和能力所限，本报告不尽完善和疏忽之处在所难免，欢迎读者予以指正，并与我们深入交流（yiming@dehenglaw.com）。
撰稿人：易明（德恒律师事务所税法服务与研究中心负责人）
许峻实（德恒律师事务所税法服务与研究中心秘书）
数据检索条件
数据来源：中国裁判文书网、北大法宝案例库、威科先行案例库、“胡晓峰律师”微信公众号
检索口径：“行政案件”+“裁判时间20240101-20241231”+当事人关键词“税务”
检索时间：2025年05月06日
文书数量：358篇
从上述公开渠道，德恒税法获取一审被告为税务机关（包括国家税务总局、税务局、税务分局、稽查局和税务所），且裁判时间为2024年的全国税务行政诉讼裁判文书358篇，获得案例356个，其中3个案例来自于“胡晓峰律师”微信公众号。
2024年公开的裁判文书与前一年相比有显著增长，但公开裁判文书在全部税务行政诉讼裁判文书中所占比例仍然较低。为了更全面地反映报告主题，本报告引入了国家税务总局、省级税务局、计划单列市税务局发布的《2024年度法治政府建设情况报告》[1]中的数据，并参考了中国法学会财税法学研究会组织评选的2024年“年度影响力税务司法审判案例”中的税务行政诉讼案例等。
本报告合计分析了361个案例。
一、税务行政复议和行政诉讼案件数量
鉴于税务行政复议是另一种保障纳税人合法权益、监督税务机关依法行政，解决税收争议的法律机制，且相比税务行政诉讼，税务行政复议数量更多，故本报告首次引入税务行政复议案件的数量分析作为税务行政诉讼的补充和对照。
（一）税务行政复议与诉讼案件数量及增长率
1.税务行政复议受理数量与增长率
如图1-1，2020-2024年期间，税务行政复议受理数量呈现出先上升、下降，再持续上升的趋势，尤其在2024年有大幅增长。
图1-1
注：2020年数据来源于国家税务总局政府信息公开答复，2021-2024年数据来源于国家税务总局历年发布的法治政府建设情况报告（当年全国税务系统受理行政复议申请数量）。
如图1-2，从增长率考量，税务行政复议受理数量的增长率2021年高达96.70%，2022年负增长14.60%，2023年增长率回升至49.95%，2024年进一步增长至67.45%，增长率很高。
图1-2
2.税务行政诉讼案件数量及增长率
图1-3可见，2020-2024年税务行政诉讼案件实际数量呈明显的逐年上升的趋势。
图1-3
注：2020年数据来源于国家税务总局政府信息公开答复，2021-2024年数据来源于国家税务总局历年发布的法治政府建设情况报告中，当年全国税务系统新发生一审应诉案件数量。
图1-4可见，从增长率来考量，税务行政诉讼案件量2021年增长率为44.43%，2022年下降至13.21%，2023年回升至16.44%，2024年增长至27.21%，增长率呈现先大幅下降而后平稳上升趋势。
图1-4
3.税务行政复议和税务行政诉讼数量及增长率对比
如图1-5，税务行政复议案件数量一直高于税务行政诉讼案件数量，且由于税务行政复议增长率亦高于诉讼，所以二者的数量差正在显著扩大。至2024年，税务行政复议案件受理数量是税务行政诉讼案件数量的3倍。而在差距较小的2020年，税务行政复议案件受理数量仅为税务行政诉讼案件的1.73倍。由于税务行政复议相关数据只是受理的数量，还有一些行政复议申请没有被税务机关受理，因此实际税务行政争议的数量还要更高。更何况在实践中，进入行政复议和行政诉讼程序的争议，哪怕未被受理，也只是全部争议中很少的一部分。
从图中还可以看出，税务行政复议案件数量的变化弹性显著高于税务行政诉讼案件，涨落变化幅度更大，而税务行政诉讼案件数量变化则相对平稳。
图1-5
如图1-6，税务行政复议案件量增长率与税务行政诉讼案件增长率具有同向关系，增长率高的时候二者都高，且税务行政复议更高，低的时候二者都低，且税务行政复议更低。
图1-6
（二）数据分析
1.近年来税务争议数量急剧上升，2024年的争议数量达历年新高
从整体上来说，无论是税务行政复议案件的数量还是税务行政诉讼案件的数量都是逐年升高的态势。2022年税务行政复议案件数量虽有小幅降低，但同年和次年的税务行政诉讼案件数量均稳定提升（头年的税务行政复议案件如未能定分止争，则成为当年或次年的税务诉讼案件）。可见，自2020年起的历年来看，税务争议数量逐年增多，且其增长率自2023年起也处于稳步上升态势。这也是为什么2024年的税务行政复议案件数量和税务行政诉讼案件数量均达到历年新高。
从2024年税务行政复议案件5243起的数量和2023、2024年高达49.95%、67.45%的增长率来看，德恒税法预测2025年税务行政诉讼案件将继续达到历史新高。
2.税务行政复议案件数量对税务争议数量的变化更加敏感，税务行政诉讼案件的数量增长滞后于税务行政复议案件
从图表数据可以看出，税务争议首先以税务行政复议案件的形式体现。这一方面是由于《税收征收管理法》第88条关于纳税争议复议前置的强制性规定，另一方面，对于不属于纳税争议的其他税务争议，很多当事人也自愿选择了先进入行政复议程序尝试解决问题。因此，税务行政复议数量对税务争议数量变化更加敏感，其变动先于税务行政诉讼数量变化。通过考察税务行政复议案件数量变化，可以一定程度上预测税务行政诉讼案件的变化情况。
3.同期来看税务行政复议案件数量均高于税务行政诉讼案件
同期来看，由于部分税务争议经过税务行政复议程序后得到了解决，当事人不再提起行政诉讼，而不进入行政复议，直接到法院提起行政诉讼的案件数量相对较少，因此历年来税务行政复议案件数量均显著高于税务行政诉讼案件数量。尤其2024年，税务行政复议的案件数量是行政诉讼案件数量的三倍。这说明税务行政复议的确成为了税务争议解决主渠道，发挥了在一定程度上定分止争的作用。这是对全国各级税务机关行政复议工作很大的肯定。
（三）结论
2024年相比2023年，税务行政复议数量和税务行政诉讼数量双双达到历史新高点，且增长率分别达到67.45%和27.21%，揭示近年来中国税务行政争议数量呈现大幅增长态势，不断刷新历史高点。这一态势在2023年和2024年期间尤为显著。德恒税法预计税务行政诉讼将以较大的增长率在2025年达到新的历史高点。
税务行政争议数量增长反映了中国社会经济发展、税务机关征收管理、以数治税能力提升、纳税人法律意识增强。除此之外，疫情以后整体经济下行导致纳税人负担能力下降，而纳税能力下降又带来财政压力增大，继而传导到税务机关后形成组收压力增大。纳税人负担能力下降与税务机关组收压力增加，二者之间既有明确的相关性，又存在明显张力。近两年税务争议的快速增长是二者张力的直观反映。
预计未来几年，税务争议快速增长态势不会变化。税务机关应当更加注重执法的规范性、合法性和公平性，更加重视税务行政复议便利性、公信力和定分止争的功能建设，把更多的税务争议化解在行政复议阶段，尽可能减少税务争议解决的整体社会成本。
为了更好地提升行政复议定分止争的实际效果，建议税务机关给予各级税务行政复议机构，也就是法制部门，更多的资源倾斜，以加强复议人员的队伍建设。同时，给予法制部门更高的决策和统筹权限，以满足行政复议定分止争的需要。通过制度设计和资源倾斜，让行政复议机构既在客观上有担当能力，又在主观上敢于决策担当，以更好地满足行政争议不断增加的实际需求。
税务机关也应进一步提升税务行政诉讼应诉能力，与时俱进地转变过去对税务行政复议和行政诉讼“谈案色变”的观念，把行政复议和行政诉讼作为一项日常性工作来对待。
二、税务行政复议、诉讼案件和裁判文书公开的分区域情况
（一）税务行政复议、诉讼案件数量和裁判文书公开数量
1.税务行政复议、诉讼案件数量
根据国家税务总局、各省（含自治区及直辖市）及计划单列市税务局公布的数据[2]，与往年类似，2024年度税务行政复议及诉讼案件数量地域差异明显。
如表2-1所示，16个省、自治区、直辖市或计划单列市披露了受理的行政复议案件数量，其中12个同时披露了新发生税务行政诉讼案件数量。另有18个省或自治区的报告中既未披露“受理税务行政复议案件数量”，也未披露“新发生税务行政诉讼案件数量”。但相比2023年，全部省、自治区、直辖市和计划单列市均公布了《2024年度法治政府建设情况报告》或《2024年度法治税务建设情况报告》，披露案件具体数量的报告也相比去年略有提升，值得肯定。
表2-1
注：
①表2-1数据来自于国家税务总局、各省及计划单列市税务局公布的《2024年度法治政府建设情况报告》或《2024年度法治税务建设情况报告》，点击省份名称可跳转至报告页面。由于公众号发布的版本无法跳转外部链接，故需要可跳转的PDF版全文可联系邮箱 xujs@dehenglaw.com。
②厦门、青岛、大连、宁波、深圳5个计划单列市中，青岛和宁波与其所在省份数据披露状况一致，故合并计入所在省的数据。
③在披露税务行政诉讼案件数量的省级行政区/计划单列市中，全国、青岛、湖南、新疆采用的数据口径是“新发生（一审）税务行政诉讼案件”，广西、黑龙江、宁夏采用“发生税务行政诉讼案件”，北京、山东、大连、重庆、青海、江西采用“办理税务行政诉讼案件”。上海市报告口径为“全市税务系统应对行政诉讼一审案件91件，二审案件30件”，故“新发生税务行政诉讼案件数量”采用其中一审案件数91件。
④湖南省报告中显示“2024年全省税务系统共收到行政复议案件194件”，未明确受理件数，表2-1采用该数据。
尽管国家税务总局带头按照历年惯例披露了税务行政复议和税务行政诉讼案件的具体数量，但各地仍有超过一半的报告中未披露具体数据。
2.裁判文书公开数量
从中国裁判文书网公开的税务行政诉讼文书量来看，截至2024年5月15日，总计公开345篇文书（本被告分析的358篇裁判文书中345篇来自中国裁判文书网）。其中，上海市以81件领先，北京市以65件次之，裁判文书公开处于第一梯队。山东省19件、江苏省18件排在第二梯队。其余地区如重庆市12件、贵州省11件等数量依次递减，至甘肃省1件，排在第三梯队。西藏、江西省和山西省公开数量为0，排在第四梯队。
图2-2
注：图2-2数据来源于中国裁判文书网。查询条件：行政案件+裁判时间20240101-20241231+当事人关键词“税务”，去掉行政非诉审查文书后的数量。查询时间：2024年5月15日。
图2-3为《2024年度法治政府/税务建设情况报告》中披露税务行政应诉案件数量的省份实际案件数与裁判文书网公开文书数对比表；图2-4为据此计算出的裁判文书公开率。
图2-3
图2-4
注：
①数据口径差异：国家税务总局、各省级税务局公布的《2024年度法治政府建设情况报告》中披露的税务行政诉讼案件实际数量为2024年度新发生一审应诉案件数量，德恒税法统计的裁判文书网公开文书量为裁判时间为2024年度的一、二审裁判文书，统计口径不完全一致。
②图2-4中公开率计算公式为：裁判文书网公开税务行政诉讼文书量/报告披露税务行政应诉案件数量*100%。
在披露数据的11个省级行政区中，裁判文书公开率分为五个档次。公开率最高的是上海、重庆。上海公开率达89%；重庆市的公开率也达到80%。青海、北京的公开率在40%到50%之间。随后是新疆、宁夏、山东、黑龙江四个省级行政区，公开率在20%上下。再随后是广西、湖南、江西，公开率在10%以内。
在披露数据的这11个省份中，有6个省级行政区（上海、重庆、青海、北京、新疆、宁夏）公开率超过全国整体公开率19.84%。
（二）数据分析
1.不同地域的税务行政复议案件数量与税务行政诉讼案件数量正相关。从全国的情况来看，税务行政复议案件数量是税务行政诉讼案件数量的3倍左右，从不同地域来看，税务行政复议案件多的地方，也是税务行政诉讼案件多的地方，也即税务争议发生较多的地方，例如上海、北京、山东。
其中，重庆、新疆和江西三个省级行政区税务行政复议案件数量超过税务行政诉讼案件的四倍，说明这三个省级行政区税务行政复议案件定分止争效果更为明显。
2.税务争议案件数量与地区经济发展水平正相关。从历年大数据报告也可以得到同样结论，越是经济发达地区，税务争议越多。所以随着经济的不断发展进步，税务争议将呈现不断增长态势，这是经济社会发展的必然，也是值得肯定的变化。从裁判文书公开率最高的《2020年中国税务行政诉讼大数据分析报告》来看，除了上海、北京、山东三地，广东（包括深圳）、江苏和辽宁三地虽未披露税务行政复议和税务行政诉讼案件具体数据，但推测相关数据应处于全国前列。2024年，仅从深圳一地披露的税务行政复议案件已达211起，接近山东省全省数据。但从历年情况来看，经济发展水平并非决定税务行政案件数量的唯一因素。
3.经济发达地区和案件量较低的地区裁判文书公开率相对较高。上海、重庆作为经济较为发达的直辖市，裁判文书公开率超过80%，是全国裁判文书公开率的四倍多。而案件量较少的青海50%、新疆27.27%、宁夏23.08%的公开率，均显著或略高于全国19.84%的公开率。
（三）结论
我国税务争议、税务行政复议和税务行政诉讼案件数量在各个地区分布不均，与经济发展水平正相关。东南沿海及其他经济、文化发达地区，税务行政诉讼案件量大；东北、西南、西北部等经济次发达地区税务行政诉讼案件量较小。因此，可以预测随着社会经济的不断发展，税务争议本身呈现不断增加的态势。由此可知，税务争议增长本身并不是坏事，而是标志着经济的发展和社会的成熟。
从历年情况看，经济发展水平只是决定行政诉讼案件数量的一个因素，税收优惠政策的多寡、吸引投资的程度、法院行政庭办案能力等其他因素也会影响税务行政诉讼案件的数量。
重庆、新疆和江西税务行政复议案件数量超过税务行政诉讼案件的四倍，超过全国平均水平，说明这三个省级行政区税务行政复议案件定分止争效果更为明显，值得肯定。
期待更多的地区践行司法公开的价值导向，提升裁判文书上网率。也期待更多的税务机关践行“以公开为原则，以不公开为例外”的政务公开要求，以国家税务总局的政务公开为榜样，依法披露税务行政复议和行政诉讼案件数量。
三、税务行政诉讼的主体分析
（一）原被告类型及聘请律师情况分析
1.原告类型分析
如图3-1，在德恒税法搜集到的361个税务行政诉讼案例中，原告自然人占一半多，达到51.80%(187起)。原告公司占比37.12%（134起）。合伙企业作为原告的占比6.93%（25起）。其他组织、个体户和个人独资作为原告的情况占比很小，分别为3.32%、0.55%、0.28%。
图3-1
2.被告（作出被诉行政行为的主体）类型分析
本报告中，被告类型的“被告”仅指作出被诉行政行为的主体。如图3-2，省以下税务局或分局是最主要的被告类型，占比57.58%（209起）。稽查局作为被告占比20.11%（72起73个，其中一个举报案件同时将两个稽查局、一个税务局作为被告）。税务所作为被告占比13.77%（50起）。省级税务局作为被告占比6.34%（23起）。国家税务总局作为被告的情况占比2.20%（8起）。
图3-2
注：由于部分案件中作出争议行政行为的主体有多个，类型不一，故最终被告数量总计363个。
如不考虑2022年裁判文书公开量极低造成的异常波动，如图3-3，连续六年数据来看，省以下税务局或分局都是最主要的被诉行政行为主体，历年占比均在57%到75%之间；稽查局的占比基本都维持在20%左右；税务所为被告的占比则在稳步逐年升高，从2%快速提升至13.77%。税务所的这一变化趋势值得关注。2024年国家税务总局为被告的占比有微小上升，达到2.2%，但整体来看其占比长期稳定在2%左右。
图3-3
3.律师参与情况分析
在德恒税法搜集到的361个税务行政诉讼案例中，如图3-4，143个案件（占比39.61%）原告聘请了律师，218个案件（占比60.39%）原告未聘请律师。143个案件中，如图3-5可知，公司占比64.34%，自然人占比30.07%，其他组织占比3.5%，合伙、个体户、个人独资均占比0.7%；218个案件中，如图3-6可知，恰好相反，自然人占比66.06%，公司占比19.27%，合伙占比11.01%，其他组织占比3.21%，个体户占比0.46%。
图3-4
图3-5
图3-6
如图3-7，122个案件（占比33.80%）作出被诉行政行为的税务机关聘请了律师，239个案件（占比66.20%）未聘请律师；如图3-8，173个经过复议的案件共173件，其中，25个案件（占比14.45%）复议机关聘请了律师，148个案件（占比85.55%）复议机关未聘请律师。
图3-7
注：在德恒税法搜集到的361个案件中，有四个案件一审被告一类型为财政局、人力资源和社会保障局，被告二为税务局，统计中以税务局为统计对象。
图3-8
（二）数据分析
1.原告类型分析
2024年税务行政诉讼的原告类型包括：自然人、公司、合伙企业、其他组织、个体户和个人独资。其中，自然人原告占据半数多，公司次之，亦占较大比重。其余类型原告占据比重总计11.08%。结合往年数据[3]，2024年延续2023年的趋势，自然人原告占比继续下降，公司原告占比上升，二者占比差距缩小。这可能与当前税务机关依托金税三期系统以数治税，加强税收征管，对企业追征税款和立案稽查增多有关。
但自然人仍然是税务行政诉讼最主要的原告类型。主要原因还是在于随着经济发展和法律完善，自然人涉税义务增多，税务机关对于自然人纳税人的税收征管也日益强化，故争议必然增多；与此同时，自然人的维权意识、法律意识也在不断提升，相比企业，也更加敢于通过法律途径解决问题。
合伙企业在全部原告中占比接近7%，但实际上合伙企业在全部纳税人中所占比例是远远低于这个比例的。也就是说，合伙企业成为税务行政诉讼原告的概率远大于其他类型纳税人。2024年以合伙企业为原告的25个案件中，有24件争议事由为其他退税（不含出口退税），有1件为民事执行程序中的税收争议。其中关于退税的24起案件，全部由同一家合伙企业提起，要求退还其为合伙人申报缴纳的个人所得税经营所得。但税务机关认为，个人所得税纳税人为合伙人个人，合伙企业无权代为申请退税。法院支持了税务机关的行政决定。根据现行税法，合伙企业不缴纳企业所得税，采取“先分后税”的方式将收益分给合伙人后，以合伙人为主体承担纳税义务。但实践中由合伙企业代为申报缴纳税款。合伙企业代为申报缴纳税款并不构成代扣代缴关系，但是否属于代理关系，在现行税法中规定不明确。合伙企业的个人所得税申报、缴纳及退税中享有什么权利、承担什么义务和法律责任，尚不清晰。从2024年的案例来看，税务机关和办案法院都认为合伙企业不具有申请个人所得税退税的主体资格。
个体户、个人独资和其他组织作为原告的比例相对较低，原因是其本身数量少或纳税额较少，因此争议也较少。
国家税务总局近期发布了国家税务总局公告2025年第15号《关于互联网平台企业报送涉税信息有关事项的公告》，互联网平台企业因涉税信息报送产生的争议提起复议或诉讼，将成为最新的争议类型。
2.被告类型分析
历年数据来看，省级以下税务局或分局都是最主要的被告类型，2024年的占比略有回落，但依然过半。根据国家税务总局发布的《中国税务年度报告》（2024），省以下税务系统设省（自治区、直辖市和计划单列市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）三级税务局，县税务局下设税务分局、税务所。省（自治区、直辖市和计划单列市）税务局36个，副省级城市税务局10个，市级税务局522个，县级税务局3166个。由此可见，全国省级以下税务局或分局共有3698个，是除税务所之外数量最多的税务机关，因此其被告占比也最大。
除2022年之外，稽查局为被告的占比相对稳定，也是重要的被告类型之一。这与其特殊的工作职能有关。根据《税收征收管理法实施细则》第九条，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。因此稽查局处理的是最严重、最复杂的税收违法案件，尤其是对少缴税款、虚开发票、偷税等的处理是稽查局的核心职能，必然导致其成为主要的被告类型之一。
2024年税务所为被告的占比较2023年有所上升。税务所是数量占比最大的税务机关，也是最基层的税务机关之一，其工作内容主要是直接面向纳税人的日常性税务管理，提供纳税服务等。近年来，税务所的主动征收和管理功能日益强化，尤其在金税三期以数控税的加持下，税务所的执法力度和执法能力都有了长足的进步，也必然给税务所带来了更多的税务争议。排除2022年公开裁判文书数量极低造成的异常数据后，税务所执法风险近五年来稳步快速升高。这一趋势十分明显，值得关注。从2024年以税务所为被告的案件来看，排除撤诉案件，主要涉及其他退税（不含出口退税）和日常征税争议。
省级税务局和国家税务局作为被告的情况较少。省级税务局主要负责省内税务政策的制定和对下级税务机关的指导监督,直接面向纳税人执法的情形极少，因此执法风险不大。
历年国家税务总局在被告中占比最低，稳定在2%左右。但考虑到省级税务机关有三十余个，而国家税务总局只有一个，国家税务总局成为被告的概率大大高于省级税务机关。从争议原因来看，国家税务总局为被告的案件主要是政府信息公开、举报、信访等。
3.聘请律师情况分析
相较2023年[4]，2024年原告和税务机关聘请律师的比例都有所下降，且从2024年数据来看，双方聘请律师的比例均低于未聘请律师的比例。
从原告角度来看，聘请律师比例相对较低可能与缺乏对税务行政诉讼专业性和复杂性的认识，对经济成本的考量等因素有关。在原告聘请律师的案件中，公司原告显著多于个人原告，在原告未聘请律师的案件中，情况恰好相反。一般来说，涉及公司的涉税争议较为复杂，税款金额较大，尤其经济下行阶段公司对于税务风险更为重视，更倾向于聘请律师解决问题。
从税务机关角度看，2024年聘请律师的比例从49.48%下降至33.8%，一方面可能由于其在税法领域的专业性以及内部公职律师的可用性；另一方面，可能因为财政支出控制更加严格。而复议机关聘请律师的比例又更低，更倾向于由作出争议行政行为的税务机关聘请律师代为应诉。
在德恒税法搜集到的361个案例中，以判决书结案的有99件，其中原告聘请律师有63件（占比63.64%），税务机关聘请律师有53件（占比53.54%）；以裁定书结案的有262件，其中原告聘请律师有81件（30.92%），税务机关聘请律师有70件（占比26.72%）。由此可见，双方聘请律师的比例均在以判决书结案的案件中更高，且原告聘请律师的比例均略高于税务机关。这表明对原告来说，聘请律师更有助于案件进入实质性审理，减少程序性障碍。
（三）结论
历年税务行政诉讼的原告均以自然人和公司为主体，从2023年之前的情况来看，自然人占比越来越大，甚至大幅超过公司。自然人原告占比超过一半，这与个人所得税税制的发展、税务机关的对自然人征收管理能力的提升、自然人纳税人权益保护意识的增强等因素密切相关。但2024年以来，以公司为原告的争议案件有了较大的增加，自然人原告的占比相比之前有所下降。
税务行政诉讼的被告的分布情况反映了不同类型税务机关的执法风险。其中近年来税务所执法风险的稳步快速提升值得关注。稽查局仍然是历年来执法风险最高的税务机关。国家税务总局成为被告的风险也相对较大，每年都有2%左右的税务行政诉讼案件以国家税务总局为被告。如何进一步规范直接面向纳税人执法的稽查局、税务所的执法行为，提升一线税务干部依法行政能力，降低他们的执法风险，是当前税务争议快速增长背景下的重大挑战。
从过去的实践来看，对行政法的理解和践行方面存在的问题是税务机关执法风险的重要原因，因此把行政法的理念、原则和规则充分融入税务执法，是降低税务机关执法风险的关键点。
近年来，税务行政诉讼中聘请律师的比例有所下降，但税务机关聘请律师代理税务行政诉讼案件的比例始终高于相对人一方。在税务行政诉讼中，原告律师的工作有助于案件进入实质性审理。
四、税务行政诉讼的争议事由分析
（一）争议事由的分布
1.数据特点
在德恒税法搜集到的361个案件中，如图4-1数据可知，案件数量最多的争议事由是“其他退税（不含出口退税）”，有64件（占比17.73%），其次是“举报”，有57件（占比15.79%），“无法确定（撤诉）”有49件（占比13.57%），“政府信息公开”有41件（占比11.36%），上述四类为第一梯队。
“应缴未缴补税（税务处理决定书）”有25件（占比6.93%）， “行政处罚（偷税）”均为20件（分别占比5.54%），上述两类为第二梯队。
日常征税（不含税务处理决定书）和社会保险费均为13件（分别占比3.60%），税收保全或强制执行有12件（占比3.32%），驳回/不予受理复议申请有10件（占比2.77%），上述四类为第三梯队。其他事由的案件数量相对较少，占比均为个位数字，为第四梯队。
第四梯队中，每一类数量虽少，但种类繁多。可以看出，2024年度税务行政诉讼出现了一些新的争议事由，比如民事执行程序中的税收争议、纳税信用复评结果争议等。整体而言，2024年税务行政诉讼的争议事由呈现出新形式、多样化的特点。
图4-1
（二）数据分析
从上图数据可以看出，税务行政诉讼的争议事由广泛涉及税务管理的各个方面，反映了税务行政行为的复杂性、争议的日益多元化和纳税人权利意识的增强。
第一梯队中，其他退税（不含出口退税）争议占比最高，说明出口退税以外的其他退税争议频发。早在2018年中国法学会财税法学研究会组织评选的第一届“年度影响力税务司法审判案例”中，“刘玉秀退税案”就成为了广受关注的热点。与该案同期审理的“沈某诉北京市西城区税务局、北京市税务局不履行退税职责及行政复议案”案于2023年被选入“人民法院案例库”，作为法院裁判的参考案例。案件核心争议涉及《税收征收管理法》第51条的适用，第51条也是当时乃至现在唯一一条关于退税的法律规定。正是由于法律规定的粗陋不足，导致近年来退税争议日益增多。2024年，其他退税争议案件共64件，自然人原告数量较多，为35件；合伙企业原告有24件，但均因原告要求退回其合伙人的个人所得税；公司原告仅5件。可见其他退税（不含出口退税）争议大多集中在个人所得税领域。
举报和政府信息公开类案件历年来都是最常见的争议事由。2023年举报类案件占比22.83%，政府信息公开类案件占比11.02%。2024年的比例变化不大。此两类案件案情通常简单，不涉及税收实体法的应用，与税收执法行为并不直接相关。此两类案件共98件，其中90件原告类型均为自然人，4件为公司，4件为其他组织。这些案件一方面反映出自然人纳税人维权意识不断增强，另一方面反映了公众知情权意识的提升，对税务透明度的要求增加。同时，《政府信息公开条例》等相关法律法规的完善以及互联网的发展都使得公众对信息公开提出了更高的要求。
第二、三梯队中的争议事由历年来也较为常见，涉及到税收征管过程中实体和程序多方面问题。需要说明的是，驳回/不予受理复议申请案件有10件（占比2.77%），这类案件是针对复议机关驳回或不予受理复议申请的行为提起诉讼，由于裁判文书中并未体现引起争议的行政行为内容，故只能以此为争议事由。
第四梯队中出现了很多新的争议事由，反映出随着经济不断发展，税务行政诉讼领域的争议类型层出不穷，未来或将出现更多新情况。
（二）争议事由的变化
1.数据特点
2024年与2023年相同的13个的争议事由中，如图4-2，其他退税（不含出口退税）占比显著上升，从2023年的3.15%上升到2024年的17.73%。社会保险费和日常征税（不含税务处理决定书）占比显著下降，社会保险费占比从2023年的20.47%下降到2024年的3.60%，日常征税（不含税务处理决定书）占比也从16.54%下降到3.60%。举报、行政处罚（偷税）、发票争议（不含行政处罚或举报）、行政赔偿占比有小幅下降，举报占比从22.83%下降到15.24%，行政处罚（偷税）占比从6.30%下降到5.54%，发票争议（不含行政处罚或举报）占比从3.15%下降到1.39%，行政赔偿占比从2.36%下降到0.28%。政府信息公开、应缴未缴补税（税务处理决定书）、税务登记、应缴未缴补税（税务事项通知书）、应缴未缴补税（责令限期改正通知书）、纳税担保等占比相对保持稳定，比如政府信息公开占比从11.02%上升到11.36%，变化不大。应缴未缴补税（税务处理决定书）占比从4.72%上升到6.93%，略有提高。
图4-2
2.数据分析
上述图表中列出了多种争议事由，如行政赔偿、发票争议、纳税担保等，显示出2024年税务行政诉讼争议事由相比2023年呈现出更多的多样化、复杂化，反映了税务行政诉讼中涉及的问题范围越来越广泛，需要税务机关和纳税人共同关注和解决。同时，2024年公开的裁判文书数量是2023年的两倍多，这也是争议事由增多原因之一。
由于2024年的样本总数多于2023年，其他退税（不含出口退税）占比的显著上升，反映出此类争议数量急剧增多，表明纳税人对税务机关的退税执法存在较大异议。社会保险费和日常征税（不含税务处理决定书）占比的显著下降，可能表明2024年与社会保险费和日常征税相关的争议减少或相对整体而言较少，应与社会保险费的征收以及税务所日常征税逐渐规范化有关。举报和行政处罚（偷税）占比的小幅下降，或与纳税人合规意识的提高、税务机关的处理更加得当有关。政府信息公开争议的比例保持稳定，但由于总数大且比例有些许提升，表明税务机关仍有必要对信息公开给予持续关注和改进。随着争议事由种类逐渐多样，税务机关和纳税人需共同关注和解决，以提高税务行政诉讼的效率和效果。
（三）不同争议事由的案件结果
1.数据特点
图4-3、4-4、4-5、4-6显示了占比较高的三类争议事由案件的结果情况。
由图4-3可知，其他退税（不含出口退税）的64个案件中，个人所得税相关案件占主要部分（53件）。53件中被告省级以下税务局或分局有28件，税务所有25件；原告为合伙企业有24件，但均因主体错误被驳回起诉，其余29件均为自然人原告。53个案件中，原告均无胜诉或撤诉情况。
图4-3
注：由于部分案件涉及多个税种，故图4-3数据总和多于其他退税（不含出口退税）的案件总量64件。
由图4-4可知，结果为一审-驳回起诉有25件，占比最高，一审-驳回诉讼请求有18件，一审-准许原告撤诉有2件，即在样本案例中，一审阶段税务局无败诉；二审阶段，全部被驳回上诉、维持原判决或裁定；再审阶段全部被驳回再审申请。
图4-4
注：案件结果以生效文书的结论为准。即一案件若为再审结案，则只统计再审结果，不统计一审、二审结果。
由图4-5可知，举报类案件共55件，一审-准许原告撤诉有18件，占比最高，按撤诉处理有3件，一审-驳回起诉有15件，显示出举报类案件绝大部分在一审阶段经沟通后可能撤诉，或不符合起诉条件被驳回；二审和再审阶段均被驳回。
图4-5
注：案件结果以生效文书的结论为准。即案件若为再审结案，则只统计再审结果，不统计一审、二审结果。
由图4-6可知，政府信息公开类案件共41件，一审-按撤诉处理有10件，占比最高，准许原告撤诉有4件；一审-驳回起诉有8件、驳回诉讼请求有6件，仅有1件为确认违法；二审阶段，除有2件为准许撤回上诉，其余均被驳回上诉，维持原判决或裁定：再审阶段，有1件被驳回再审申请。
图4-6
注：案件结果以生效文书的结论为准。即案件若为再审结案，则只统计再审结果，不统计一审、二审结果。
由于举报和政府信息公开类案件一审撤诉或被驳回起诉和诉讼请求情况较普遍，故德恒税法研究了这两类案件原告聘请律师情况，由图4-7可知，两类案件共96件，原告聘请律师仅6件，占比6.25%，绝大多数情况原告未聘请律师。
图4-7
在德恒税法搜集到的361个案例中，有202个案例通过裁判文书无法确定涉及的税种或者争议与具体税种无关，在余下的159个案例中，增值税、个人所得税、土地增值税、企业所得税均属于争议较多的税种。土地增值税虽体量不大，但争议纷繁复杂，个人所得税征收面广，故本报告选取这两个税种的案例进行详细分析。
由图4-8可知，在德恒税法搜集到的361个案例中，争议税种涉及到土地增值税的相关案件共24件，其中涉及10类争议事由。各类争议事由数量呈阶梯式分布。政府信息公开有7件，数量最多，为第一梯队。日常征税（不含税务处理决定书）有5件，表明日常征税过程中出现争议也较为常见，为第二梯队。应缴未缴补税（税务事项通知书）、应缴未缴补税（税务事处理决定书）、税收保全或强制执行、其他退税（不含出口退税）各有2件，为第三梯队。应缴未缴补税（责令限期改正通知书）、行政处罚（偷税）、其他（不作为）和民事执行程序中的税收争议各有1件，为第四梯队。
图4-8
注：德恒税法在搜集到的361个案例中，筛选争议税种“土地增值税”后，得到24个案例，再按照不同争议事由进行二次筛选，得到图中数据。
由图4-9可知，土地增值税相关案件结果为一审-驳回起诉有9件，数量最多，一审被驳回诉讼请求和准许原告撤诉各2件。二审阶段的10件全部被驳回上诉、维持原判决或裁定。再审阶段的1件被驳回再审申请。
图4-9
注：案件结果以生效文书的结论为准。即案件若为再审结案，则只统计再审结果，不统计一审、二审结果。
由图4-10可知，在德恒税法搜集到的361个案例中，争议税种涉及到个人所得税的相关案件共67件，涉及10类争议事由。其中，其他退税（不含出口退税）占据绝大多数，共有53件。行政处罚（偷税）有4件，应缴未缴补税（税务处理决定书）和举报各有2件，其他事由包括行政处罚（未代扣代缴）、信访、税收保全或强制执行、日常征税（不含税务处理决定书）、其他（个人所得税认定）和驳回/不予受理复议申请，各有1件。
图4-10
注：德恒税法在搜集到的361个案例中，筛选争议税种“个人所得税”后，得到67个案例，再按照不同争议事由进行二次筛选，得到图中数据。
由图4-11可知，一审-驳回起诉有25件，数量最多，驳回诉讼请求有19件；二审阶段共16件，有15件被驳回上诉、维持原判决或裁定，仅有1件撤销了原判及处罚决定，为“张某诉被上诉人国家税务总局辽阳市税务局稽查局罚款案”，稽查局因未查清事实而被撤销处罚决定。再审阶段的7件均被驳回再审申请。
图4-11
注：案件结果以生效文书的结论为准。即一案件若为再审结案，则只统计再审结果，不统计一审、二审结果。
2.数据分析
首先，在其他退税（不含出口退税）类案件中，一审驳回起诉的占比最高，主要原因为起诉主体不适格；一审驳回诉讼请求的案件中，举报和驳回/不予受理复议申请各有1件、行政处罚（偷税）2件、其他退税（不含出口退税）15件，其中，其他退税（不含出口退税）案件驳回原因均为“通过签订股权转让补充协议的形式约定减少股权转让尾款，并不发生改变股权变更登记时确定的股权转让价格的效果，不存在多缴纳税款的情形。”在举报和政府信息公开类案件中，一审准许撤诉或按撤诉处理的情况均较多，可能是纳税人在沟通过程中发现理解有误、请求不成立或证据不足等，主动撤诉；即便未撤诉，不符合起诉条件被驳回的情况也较多，可见此两类案件纳税人可能对行政诉讼专业知识较为欠缺，且极少情况会聘请律师，鲜有胜诉。到二审和再审阶段，同样很难改变先前的判决结果。
其次，土地增值税相关案件中，争议事由为政府信息公开的案件数量最多，德恒税法发现，7件中有5件是关于向税务局申请公开“某房地产开发项目的土地增值税清算中，是否将人防车位建设成本列入房地产开发成本”的问题。由于该成本是否分摊至房价会影响人防车位使用权和收益权的认定，故引起了较多争议。日常征税过程中出现争议也较为常见，与土地增值税相关规定非常粗陋，执法口径弹性很大，极易引发争议有关，亦与近年来房地产行业下行，房地产企业效益不佳，对于土地增值税税负更加重视有关。从案件结果来看，一审驳回起诉的情况较多，法院认为案件不符合起诉条件。二审阶段维持原判决和裁定的占比高，表明一审判决和裁定在二审阶段改变的概率很低。
最后，个人所得税相关案件中，争议事由为其他退税（不含出口退税）的案件数量最多，如前所述，由于退税规定的不完善导致争议频发，现行法律规定适用困难也导致了纳税人的诉讼请求难以成立。有1起因个人所得税偷税争议，该自然人不服起诉。个人所得税相关案件争议事由多种多样，从实体到程序均有可能发生争议。从结果来看，一审结果只有驳回起诉和驳回诉讼请求，二审仅有1案为撤销原判及处罚决定，纳税人败诉的情况比较普遍。这也与个人所得税纳税人均为自然人，对税收实体法、税收程序法等缺乏深入了解有一定关系。
（四）结论
2024年税务行政诉讼的争议事由呈现出多样化和复杂化的特点。一方面，随着经济不断发展，新的经济形态出现会伴随新的争议点，税收法律法规总是滞后于经济发展，出现各类争议在所难免；另一方面，税务机关随着以数管税的不断发展，也采取了新的更加有力度的管理方式，尤其是借助以数管税的科技手段来加强管理和执法，必然也带来更多类型的争议，税务机关和纳税人需要共同适应和应对新业态和新管理模式下的新挑战。
需要特别关注的是，数据显示2024年，土地增值税、个人所得税的征收管理方面出现了更多的争议。
五、税务行政诉讼的案件结果分析
（一）税务行政诉讼案件裁判结果情况
1.数据特点
图5-1显示了2024年税务行政诉讼案件的裁判结果情况，在德恒税法搜集到的361个案例中，税务机关胜诉案件最多，有218件（占比60.39%）；撤诉（包括按撤诉处理）有127件（占比35.18%）；相对人胜诉即税务机关败诉以及未决情况很少，分别仅有8件（分别占比2.22%）。
图5-1
图5-2反映的是2019-2024年税务行政诉讼撤诉案件的比例变化，可以看出六年间撤诉案件的比例波动较大。2019年为24%，处于中等水平；2020年下降至13%，2021年回升至19.30%，2022年进一步下降至10.87%，达到最低点（2022年公开裁判文书数量极低，相关数据可能不具有代表性）；然而2023年大幅上升至47.42%，达到最高点；2024年又回落至35.18%，但仍高于2019年至2022年的水平。2024年撤诉比例虽然有所下降，但仍保持在较高水平，反映出相对人和税务机关在诉讼过程中更倾向于通过和解或其他方式解决问题。
图5-2
注：撤诉案件包括主动申请撤诉案件和按照撤诉处理案件。
图5-3反映的是2019-2024年税务行政诉讼相对人胜诉和税务机关胜诉的比例变化，可以看出，税务机关胜诉的比例总体显著高于相对人胜诉比例，显示出税务机关在税务行政诉讼中的优势地位。税务机关胜诉比例仅在2023年低于60%，而相对人胜诉比例在2022年达到峰值，为17.39%，其余年份均较低。但由于2022年数据量过小，不具有代表性。2024年创新低，仅有2.22%。
图5-3
（二）数据分析
相对人胜诉比例始终大幅低于税务机关胜诉比例，且撤诉案件也占据不小比重，德恒税法认为这一现象背后有复杂且多层次的原因，主要原因可能有以下几方面。
一是税务机关的各方面优势。税务机关掌握强大的税收征管系统和信息资源，在获取信息、举证能力、处理专业复杂案件的能力上都具有天然优势。并且税收法律法规体系庞杂，政策更新频繁，部分规定存在模糊性或滞后性。税务机关作为税收法律的执行者，在具体适用和解释税收政策时，往往拥有一定的自由裁量权和话语权。
二是法院的倾向性。对于涉及高度复杂、专业化的问题，法院缺乏相应的专业能力和资源进行深入、全面的审查，往往只能进行形式审查，在税法的理解和适用方面通常法院会倾向于尊重税务机关的专业认定。并且，税收的核心功能是筹集财政收入，在法律规定存在模糊地带时，法院有时会倾向于作出有利于保障国家税收收入、维护税收秩序稳定的解释和判决。
三是纳税人自身原因。税务行政诉讼专业性强，纳税人或其代理人（非专业税务律师）可能对复杂的税收法律和证据规则理解不深，导致诉讼策略失误或举证不力。即使有胜诉可能，漫长的诉讼周期和高昂的律师费、时间成本等，也会让一些纳税人望而却步或在过程中寻求和解。
（二）税务机关败诉/相对人胜诉案件分析
1.数据特点
如图5-4，税务机关败诉/相对人胜诉的8个案件中涵盖五类争议事由，应缴未缴补税（税务处理决定书）有3件（占比37.5%）；行政处罚（偷税）有2件（占比25%）；政府信息公开、纳税担保、发票争议（不含行政处罚或举报）分别有1件（分别占比12.5%）。
图5-4
税务机关败诉案件中可能存在一种或多种原因，如图5-5，事实不清的情况最多，占比62.5%；证据不足次之，占比37.5%；适用法律错误占比25%；程序违法和不作为分别占比12.5%。
图5-5
如图5-6、5-7，2024年税务行政诉讼税务机关败诉案件中，公司原告和自然人原告各有4个案件（各占50%）。被告类型中，稽查局占比最大（50%），其次是省级以下税务局或分局（25%），国家税务总局和税务所占比最小（各12.5%）。
图5-6
图5-7
2.数据分析
从税务机关败诉案件的争议事由来看，应缴未缴补税（税务处理决定书）和行政处罚（偷税）占据多数，这两类共5个案件中，有3件被告为稽查局，2件被告为省级以下税务局或分局；5个案件的败诉原因中，事实不清4件、证据不足2件、适用法律错误1件、程序违法1件[5]。这两类均为实体争议，由此可见，税务机关在核心执法领域存在风险。
从税务机关败诉的原因来看，税务机关也会存在调查能力不足以及政策执行僵化的问题；调查案件事实时可能存在证据收集不完整、证明力弱等问题；适用法律时可能存在针对复杂情况简单套用规则、缺乏个案合理性特殊性分析的问题。
从税务机关败诉案件的原被告类型来看，2024年自然人原告和公司原告的比例均衡，各占50%。被告类型中，稽查局是败诉高发区（占50%），同样与其职能定位有关。稽查局主导的案件具有高对抗性、高风险性、高专业性、高争议性，在其败诉的4个案件中，全部存在事实不清的问题，有3件存在证据不足的问题。这表明稽查局在查处此类案件时，事实认定、证据收集、法律适用、程序遵守等方面都面临着巨大挑战，任何环节的疏漏都可能成为诉讼中的败诉点（特别是事实不清和证据不足）。省级以下税务局或分局和税务所败诉的案件中，问题集中在程序违法和法律适用错误方面。国家税务总局败诉的一案争议事由是政府信息公开，败诉原因为不作为。
（三）结论
税务行政诉讼中纳税人胜诉率低，是权力结构、税法自身特点、司法审查能力和标准，以及纳税人自身条件等多重因素共同作用的结果。与全部行政诉讼案件的相对人方败诉率比较，税务行政诉讼的相对人方败诉率显著低于均值。推动税收立法更加明确清晰、提升司法审判的专业能力（如设立税务专业审判法庭）、取消或放宽纳税前置程序限制、提升税法律师的专业水平和规模等，可能会有助于改善这一状况。
从税务机关角度来看，如何降低执法风险，在税务行政诉讼中取得法院支持，可以从以下三个方面来考量：一是改变税务干部原有“师傅带徒弟”式的工作模式，更加重视依法行政和依法治税；二是最高税务行政管理机关更加重视税法与行政法的整合和协调，主动融入行政法和依法行政的大框架；三是大力加强行政复议工作，充分发挥行政复议解决涉税争议主渠道作用，加强监督和纠错，把问题解决在行政诉讼之前。篇幅所限不予展开，详情可参看《2020年至2022年行政诉讼中税务机关败诉案件分析报告》[6]。
注释：
[1]国家税务总局、各省及计划单列市税务局每年发布《XX年度法治政府建设情况报告》，个别省份税务局发布的报告名称为《XX年度法治税务建设情况报告》。
[2]国家税务总局、各省及计划单列市税务局发布的《2024年度法治政府建设情况报告》或《2024年度法治税务建设情况报告》。
[3]2019年（自然人56%，公司42%）、2020年（自然人56%，公司41%）、2021年（自然人61%，公司37%）、2022年（自然人73.81%，公司21.43%）、2023年（自然人66.49%，公司32.99%）
[4]2023年原告聘请律师比例40.72%，税务机关聘请律师49.48%。
[5]注：一案件可能涉及多个败诉原因。
[6]文章详情参见https://www.dehenglaw.com/CN/tansuocontent/0008/029632/7.aspx?MID=0902
本文作者：德恒税法服务与研究中心
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