低空与法（四）：无人驾驶航空器法律规制

2025-05-20

本篇为“低空与法”系列第四篇文章，聚焦作为低空经济核心要素的无人驾驶航空器相关法律规制问题，重点是无人驾驶航空器相关行政许可和证照要求。

低空经济作为大航空产业生态的一个新兴分支，可服务公共安全，但本身也会衍生公共安全问题，从技术和产业本质看需要强监管，这集中表现在对无人驾驶航空器从研发生产制造运营维修乃至注销看似繁琐的全链条监管层面。本文分八节，分别涉及无人驾驶航空器主要相关法规规范、首要三证（TC/PC/AC）、唯一产品识别码及其他通信规制、登记、操控员管理、运行管理与运营合格证、空中交通管理及出口管制等方面，总计8300多字，虽基本覆盖无人驾驶航空器法律规制框架主要方面，但魔鬼在细节中，恐只能看其大概，一篇文章，无法尽纳囊中。

为保障文章聚焦，本文只讨论“无人驾驶航空器”的相关法律规制，有人驾驶eVTOL等暂不涉及，后续有需要可根据具体问题和场景另文讨论。一般理解，有人驾驶eVTOL等与无人驾驶航空器基因亲近的飞行器，因有人驾驶，其在管理上与其他有人驾驶航空器并无本质区别，应统一和优先适用《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》等法律法规；而不是像无人驾驶航空器那样优先适用《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等特别法规、例外适用《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》等法律法规。

一、主要法规规章及规范性文件

根据国内低空经济相关法律法规，整理近年发布、无人驾驶航空器主要相关适用法规规章及规范性文件要点如下表：

以上表为线索，对所列四部较重要的核心法规规章简要概括如下：

——《暂行条例》：2024年1月1日生效的《暂行条例》，共63条，可以说是无人驾驶航空器规制领域的根本大法，无人驾驶航空器法律规制方面的基本法律规定、行政许可及罚则，可溯源至此；

——CCAR-92部：颁布晚于《暂行条例》、但几乎同步在2024年1月3日生效的CCAR-92部，共八章、近200条、约4万字，从篇幅和效力位阶上，可以理解其为《暂行条例》的下位法和具体操作指南，并由此规章明晰和明确了中国民航局在无人驾驶航空器管理中的核心监管和主管角色；

——CCAR-21-R4：这部交通运输部2024年2月修正公布、2024年4月1日生效的部门规章，是关于民用航空产品和零部件合格审定的细化规定，篇幅与CCAR-92部类似，全文也有4万多字。在无人驾驶航空器及其零部件审定领域，可以简单理解优先适用CCAR-92部、其次适用CCAR-21-R4；

——工信部66号令：这部依据《暂行条例》在2023年12月发布、同步在2024年1月1日生效的部门规章，虽然只有17条规定，但凸显了作为信息产业主管部门的工信部，在无人驾驶航空器通信领域监管的主管机关地位。

二、首要三证：型号、生产及适航

根据《暂行条例》第八条之规定：“从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动，应当依法向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可。从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，无需取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定以及有关强制性国家标准。”由此可以理解，对中大型民用无人驾驶航空器，国家层面强监管，监管延伸至设计、生产、飞行、维修等环节，而微型、轻型及小型无人驾驶航空器，国家层面相对弱监管，没有事先的强制行政适航许可要求。

本节主要聚焦中大型民用无人驾驶航空器最重要和常用的型号合格证（TC）、生产许可证（PC）和适航证（AC）三证。而根据CCAR-92部第92.301条之规定，其D章“适航管理”规定“适用于国产中型、大型民用无人驾驶航空器系统（无人驾驶航空器及其遥控台（站）等）的设计批准、生产批准和适航批准，包括下列证件的申请、颁发和管理：（a）型号合格证、补充型号合格证；（b）生产许可证；（c）适航证、出口适航证、特许飞行证。” 可以理解，CCAR-92部，是上述三证申领最重要的具体适用和操作依据。

型号合格证（TC）、生产许可证（PC）和适航证（AC）并非独立的三证，而是有前后因果和时间逻辑的递延式适航阶梯许可。型号合格证在前，生产许可证在中，适航证在后。从时间和费用两个维度（见下表），可以理解型号许可证是适航证中最耗时、最费钱、最重要和基础的前置许可。

型号合格证（TC）是无人驾驶飞行器设计阶段需取得的许可证书，证明无人驾驶飞行器的型号设计符合民航安全标准与适航要求，涵盖结构强度、系统安全性等关键技术指标；有了型号合格证（TC），无人驾驶飞行器就相当于获得了 “出生许可”，是其商业化的基础。

CCAR-92部D章“适航管理”第二节“设计批准”，一共17条，核心是作为无人驾驶航空器设计批准证明的型号合格证及补充型号合格证取得的相关规定。在该“设计批准”章节中，有如下要点值得一般和特别关注：

（1） 第92.323条“申请人资格”规定：申请人需建立或者正在建立符合要求的“设计保证系统”，并应当制定符合局方要求的“设计保证手册”；

（2） 第92.329条“适用要求的确定”规定：“型号合格证、补充型号合格证的申请书有效期为3年”，由此可以理解官方理解的型号许可证取得的正常周期即为3年；

（3） 第92.335条“检查和试验”规定：申请人应当“对民用无人驾驶航空器系统或者其零部件进行检查和试验”，并接受局方“进行必需的检查及飞行试验和地面试验”；

（4） 第92.337条“飞行试验”进一步规定：不仅申请人和局方需安排进行各类飞行试验，而且局方会“考虑无人驾驶航空器系统的复杂程度及其对安全的风险，确定必要的飞行时间”；

（5） 第92.343条“型号合格证的颁发”规定：型号合格证颁发可分为“正常类、运输类民用无人驾驶航空器系统、限用类民用无人驾驶航空器系统；遥控台（站）”；

（6） 第92.361条“转让性”规定：型号合格证可产生法律权益和衍生财产权益，持证人可以“可以将其设计资料根据权益转让协议供他人使用”。

生产许可证（PC）是型号许可证证实申请人和持证人设计能力和产品符合基础要求后，验证申请人工业量产能力的证书。

CCAR-92部D章“适航管理”第三节“生产批准”，一共10条，核心是作为无人驾驶航空器生产许可证取得的相关规定。在该“生产批准”章节中，有如下要点值得一般和特别关注：

（1） 通过第92.385条“机构”、第92.387条“质量系统”、第92.389条“质量手册”，对生产许可证申请人提出了需建立完善组织架构、生产系统和质量系统的要求；

（2） 第92.395条“持证人的权益”规定：“生产许可证持有人生产的民用无人驾驶航空器系统和零部件无需进一步证明即可获得适航批准”。同时，应该注意到，生产许可证项下权益没提具有可转让性；可以理解，依托于持证人生产管理体系的生产许可证，与型号合格证不同，没有可转让性；

（3） 第92.403条“依据型号合格证的生产管理”规定：“……（一般应）在型号合格证颁发6个月之内应当按照本节其他内容的要求取得生产许可证”。

适航证（AC），亦可简单理解为单机适航证，是无人驾驶航空器适航三证最后一步，也是用时最短、最简单的一步。

CCAR-92部D章“适航管理”第四节“适航批准”，一共15条，核心是作为无人驾驶航空器适航证取得的相关规定。在该“适航批准”章节中，有如下要点值得一般和特别关注：

（1） 第92.451条“适用范围”和第92.453条“适航证件”规定：适航证件可进一步细分为适航证（标准适航证和特殊适航证）、特许飞行证及出口适航证；

（2） 关于适航证的申请主体，根据第92.455条“适航证的申请书和申请文件”规定，系“完成实名登记的民用无人驾驶航空器系统的所有人或者占有人”，由此可以理解，适航证申请人可为无人驾驶航空器购买方或使用方，与生产许可证可非同一主体；

（3） 第92.463条“民用无人驾驶航空器系统适航证的有效期”规定，一般而言，适航证长期有效；

（4） 第92.465条“民用无人驾驶航空器系统适航证的转让性”规定：“……适航证可以随航空器一起转让”。

三、唯一产品识别码及其他通信规制

如前所述，无人驾驶航空器及飞行管理主要行业监管机构是中国民用航空局，但低空经济的复杂性，涉及其他相关政府机构，而该等其他政府机构因自身职能所在也成为低空经济相关监管机构之一。无人驾驶航空器，望名思义，通信、网络、远程监控和操控无疑是其正常运行的一部分，无论是硬件还是软件均会涉及；信息和通信主管部委工信部，自然也需要对无人驾驶航空器进行特别监管。这既表现在《暂行条例》“国务院民用航空、公安、工业和信息化、市场监督管理等部门按照职责分工负责全国无人驾驶航空器有关管理工作”、“民用无人驾驶航空器系统生产者应当按照国务院工业和信息化主管部门的规定为其生产的无人驾驶航空器设置唯一产品识别码”等相关表述，更具体表现在工信部2024年1月1日正式生效的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》（“工信部66号令”）中。

根据工信部66号令，无人驾驶航空器需要在生产管理和适航取证过程中，做到如下几点核心要求：

（1） 民用无人驾驶航空器生产者应当为其生产的民用无人驾驶航空器设置唯一产品识别码；

（2） 民用无人驾驶航空器生产者应当在民用无人驾驶航空器投放市场前，将唯一产品识别码信息报工业和信息化部备案；

（3） 民用无人驾驶航空器无线电发射设备应当依法取得无线电发射设备型号核准；

（4） 民用无人驾驶航空器装载的接入公用电信网的电信设备应当依法取得电信设备进网许可。

如下是唯一产品识别码图示。根据工信部66号令第四条：如下生产者名称代码、产品型号代码，由民用无人驾驶航空器生产者拟制，报工业和信息化部审核确认；而序列号由民用无人驾驶航空器生产者自行编制。

四、登记

CCAR-92部C章“登记管理”分三节共18条，主要规范“实名登记”和“国籍登记”。对于国籍登记，该规章第92.201条“一般要求”规定：从事境外飞行的民用无人驾驶航空器，应当完成国籍登记、具有国籍标志和登记标志。这有点类似公民出国需要办护照；这同时意味着，仅从事境内飞行的民用无人驾驶航空器，无需进行国籍登记。

根据CCAR-92部第92.203条规定：2024年1月1日后，民用无人驾驶航空器的生产者应当确保其生产的无人驾驶航空器具备实名登记后方可激活使用的功能。这条规定，很明显将从机制和技术手段角度，保证了新投入使用的无人驾驶航空器在激活时必须实名登记，从而杜绝“黑飞”。

无人驾驶航空器实名登记，从主体角度，可分所有人和生产者两大类。

对无人驾驶航空器所有人，其实名登记需要关注和履行以下动作（若需）：

（1） 按92.205条要求，进行实名登记；

（2） 在其所有的无人驾驶航空器上粘贴或喷涂实名登记标志；

（3） 按92.209条的要求，在UOM平台进行实名登记信息更新；

（4） 按照92.207条的要求，及时注销实名登记；

（5） 按照92.215至233条的要求，进行国籍登记。

对无人驾驶航空器生产者，其实名登记需要关注和履行以下动作（若需）：

（1） 按有关实名登记的具体办法，在UOM平台登记其生产产品的型号信息；

（2） 按92.203条的要求，确保其生产的无人驾驶航空器具备实名登记后方可激活使用的功能；

（3） 按照《民用无人驾驶航空器实名登记数据交换接口规范》（MH/T 3030-2023）的要求，通过数据接口与“UOM平台”进行对接，实现实名登记激活验证。

五、操控员管理

无人驾驶航空器，只是在航空器上“无人”驾驶，而其实际飞行管控过程中，有在地面的飞手或操控员操控。

“操控员管理”，是CCAR-92部非常重要的一章，是列在总则之后的第二章/B章，共计26条，对操控员证照申请、颁证、训练、考试、检查等方方面面，进行了严密的规定。可以理解，除了无人驾驶航空器本身性能好、空中管理服务体系好，大批合格甚至优秀的操控员，也是低空经济良好运行的重要构成要素。

根据CCAR-92部B章相关规定，无人驾驶航空器操控员执照和等级申请基本流程如下：

（1） 申请人应当满足申请条件，在UOM平台进行申请；

（2） 提交申请材料；

（3） 由局方对申请受理、审查和批准。

而对民用无人驾驶航空器操控员的实质要求层面，可重点关注要点如下：

（1） 操控员执照有效期为6年，教员等级为36个日历月；

（2） 担任大型民用无人驾驶航空器的机长，或者按照仪表飞行规则（IFR）实施国际运行的民用无人驾驶航空器机长，应满足飞行经历记录和机长近期飞行经历要求；

（3） 操控员执照持有人在行使权利前24个日历月内进行定期检查；对于大型民用无人驾驶航空器的操控员，以及按照仪表飞行规则（IFR）实施国际运行的民用无人驾驶航空器操控员，在行使权利前12个日历月内进行熟练检查；

（4） 在中国境内实施融合飞行，或者按照仪表飞行规则（IFR）实施国际运行的民用无人驾驶航空器操控员，应当满足局方规定的语言能力要求和无线电通信资格要求；

（5） 在要求型别等级的民用无人驾驶航空器飞行机组成员中担任副驾驶的操控员，应满足副驾驶资格要求。

而根据CCAR-92部第92.51条要求，操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员，无需取得操控员执照，但应当符合安全操控要求。实施民用无人驾驶航空器系统分布式操作的运行人，应当按照局方规定取得相应操控员执照。

六、运行管理与运营合格证

CCAR-92部F章“运行管理”，分一般规定、一般运行要求、运营许可管理、经营要求和审定类运行要求五节，共55条！从篇幅上，即可简单感受到“运行管理”章的重要性。

根据CCAR-92部，民用无人驾驶航空器运行按照风险大小分为风险较小的开放类、风险中等的特定类和风险较大的审定类三类。其中风险较小的开放类运行指：

（1） 使用微型民用无人驾驶航空器实施运行；

（2） 使用轻型民用无人驾驶航空器在适飞空域内运行；

（3） 常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动。

对开放类运行，仅需符合“运行管理”章第二节的一般运行要求。

风险较大的审定类运行是指：

（1） 使用大型民用无人驾驶航空器在人口密集区域上空运行；

（2） 载运人员；

（3） 载运危险品；

（4） 国际仪表飞行规则（IFR）运行。

对审定类运行，不仅需要符合“运行管理”章第二节的“一般运行要求”，还要符合“运行管理”章第五节的“审定类运行要求”。

“运行管理”章第二节“一般运行要求”共18条、“运行管理”章第五节“审定类运行要求”共19条，内容较多，不展开，仅谈有趣的两点：

（1） 该规章第92.611条“涉及酒精及药物等的限制”，一般运行要求的第一条，是针对操控员的酒精和药物限制要求，由此可以理解无人驾驶航空器飞行也需要防“酒驾”；

（2） 该规章第92.613条，一般运行要求的第二条，是关于“电子围栏应用”的规定，理解这也是世界各国无人驾驶航空器管理的类似要求。而有趣的是，有报道称，今年1月份，被美国禁售和打压多年的大疆无人机，取消其无人机在美国的电子围栏！而美国似乎对大疆此动作并未做出反应。这其中可以思考的事情比较多，法律层面，以及其他层面。

CCAR-92部“运行管理”章，业界的核心关注、主管机关的核心或重要监管抓手，是运营合格证（OC）。运营合格证（OC）是民航局向无人驾驶航空器运营商颁发的资质证明，标志着运营商具备安全、合规开展商业飞行无人驾驶航空器的能力。不同于适航三证（TC\PC\AC）是对"物"的认证，运营合格证（OC）是对"人+系统+流程"三位一体能力的认证。

从该规章第92.645条“颁发条件”规定的如下实质条件看，要取得运营合格证（OC），需要在人、机、系统和流程方面全部准备到位：

（1） 有实施安全运营所需的管理机构、管理人员和符合本规则B章安全操控要求的操控员；

（2） 有符合安全运营要求的无人驾驶航空器及有关设施、设备；

（3） 有实施安全运营所需的管理制度和操作规程，保证持续具备按照制度和规程实施安全运营的能力；

（4） 申请从事经营活动的，应当为营利法人。

七、空中交通管理与航行服务提供方

在介绍CCAR-92部“空中交通管理”具体规定前，我们先了解一下民用无人驾驶航空器综合管理平台（UOM）。根据CCAR-92部总则部分第92.9条“民用无人驾驶航空器综合管理平台”规定：民用无人驾驶航空器综合管理平台是国家无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台的组成部分，是局方实现操控员管理、登记管理、适航管理、空中交通管理、运营管理等功能并提供相应服务的统一平台。

如上图所示，UOM是一个综合管理平台，监管机构和市场机构在其上进行各类信息数据汇集与互动。可以理解， UOM是中国民用航空局等主管机关对无人驾驶航空器进行综合管理的总平台和总抓手。

CCAR-92部E章“空中交通管理”，分“一般规定”、“空域管理”与“空中交通服务”三节，共22条。

从业界运行需求来看，首要关注是飞行活动申请。而根据该规章E章相关规定：

（1） 境内的无人驾驶航空器飞行活动可通过UOM平台申请；

（2） 组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或者个人应当在拟飞行前1日12时前通过UOM平台提出飞行活动申请；

（3） 空中交通管理机构应当在飞行前1日21时前作出批准或者不予批准的决定。

而适飞空域查询，也可以通过UOM平台查询。

很值得关注的一点，因为UOM平台的综合性和复杂性，其在综合管理上采取了政府监管和社会服务融合的模式。根据CCAR-92部第92.503条规定，民用无人驾驶航空器空中交通管理采用行业管理和社会化管理相结合的方式，以促进民用无人驾驶航空器运行融入国家空域体系。而为了做到这一点，在UOM平台上，除了政府监管部门外，很重要的，引入了社会化的第三方服务机构——民用无人驾驶航空器航行服务提供方。根据该规章第92.527条之规定，对民用无人驾驶航空器航行服务提供方核心要求如下：

（1） 局方按照相关规范对民用无人驾驶航空器航行服务提供方实施分类分级管理；

（2） 民用无人驾驶航空器航行服务提供方应当具备相应服务系统并按照局方相关要求提供民用无人驾驶航空器空中交通服务；

（3） 在同一空域内，同时只能由一个民用无人驾驶航空器航行服务提供方提供管制类服务；

（4） 民用无人驾驶航空器航行服务提供方不能同时作为运行人（不能既当裁判、又当运动员）；

（5） 跨越不同民用无人驾驶航空器航行服务提供方服务区域的飞行，运行人及相关民用无人驾驶航空器航行服务提供方应当建立相互间联系，保障全过程飞行安全且始终满足相关空域或者航线准入要求；

（6） 民用无人驾驶航空器航行服务提供方使用的服务系统应当与民用无人驾驶航空器综合管理平台交互空域及航线、飞行活动申请、起飞前确认、身份及飞行动态等基础信息。

而上述社会化的航行服务提供方，其服务权利、责任和职责，则很大程度上来自上下游两层重要协议安排。根据CCAR-92部第92.529条之规定：

（1） ……民用无人驾驶航空器航行服务提供方应当与相关空中交通管理机构建立有关运行的协议，明确委托服务内容、协调移交程序、通信联络、动态数据交换等；

（2） 民用无人驾驶航空器航行服务提供方在向机构类运行人或者相关管理机构提供空中交通服务以前，应当与其签订服务协议或者合同，明确其提供服务的类型、等级、范围、方式和内容。

八、出口管制

文章最后，简单提一下无人驾驶航空器的出口管制问题，这是无人驾驶航空器中国法律规制的重要组成部分。

2023年以来，商务部、海关总署、国家国防科工局、中央军委装备发展部曾发布多个管制无人机和相关物项的出口行为的公告，其中：

（1） 商务部、工业和信息化部、海关总署、国家密码局于2024年11月15日公布的《中华人民共和国两用物项出口管制清单》，对清单内受管制的“无人驾驶航空器”及相关物项的范围和技术标准进行了说明；

（2） 根据商务部、海关总署发布、自2025年1月1日起生效的《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，无人驾驶航空器及其相关设备及部件也包含在该管理目录内。

2024年12月1日起实施生效的《中华人民共和国两用物项出口管制条例》，为两用物项的进出口管理提供了明确规范。由于满足特定标准的无人驾驶航空器与反制系统和设备兼具民用与军用双重用途，无疑属于该《出口管制条例》及配套规定管制的对象。

根据上述规定，无人驾驶航空飞行器若需出口，在跨境交易过程中，出口商/市场参与者需严格遵守中国出口管制法规，评估其出口的无人驾驶航空器是否被《出口管制条例》归类为两用物项，或是否属于中国其他出口管制物项，以便进行相应的分类管理；同时，出口商则需检查进口方或最终用户是否被列入《出口管制条例》规定的“监控名单”或“控制名单”，以保障出口活动的合法性。

本文最后，需要特别说明的是，无人驾驶航空器法律规制相对严密而复杂，本文虽近万言，并不完全，仅概要介绍无人驾驶航空器的整体监管框架要求，不代表本律师或德恒所就无人驾驶航空器法律规制的正式法律意见。读者若有针对无人驾驶航空器中国法律项下的明确法律问题，可发邮件另约具体咨询和沟通。

（注：除特别说明外，本文所用图片源自网络，侵删）

参考文献：

[1]一文读懂低空飞行器适航三证，低空产业网，2025.4

[2]无人机综合管理平台（UOM）简介，孙立超，民航局信息中心

[3]中国民用无人驾驶航空器监管立法之完善，周友军、贺瑞，北京航空航天大学学报（社会科学版）

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