农业设施产权转让与登记法律问题研究
2025-05-08
依据《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）等法规政策对设施农业用地范围的阐释，农业设施作为附着于设施农用地的不动产，涵盖农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的生产设施，以及与农业生产紧密相连的附属或配套设施。长期以来，我国农业设施产权转让与登记制度面临法律定位模糊、制度供给不足的困境。本文对农业设施转让和产权登记相关的法律法规以及政策进行研究，以供参考。
一、农业设施与设施农用地转让：不必然遵循“房地一体”要求
在我国，土地及其附着物的产权管理长期遵循“房地一体”原则，即“房随地走”“地随房走”，要求房屋与土地的物权归属同一主体，并进行统一处分。例如，《民法典》第三百五十六条规定，建设用地使用权转让、互换、出资或赠予的，其附着物一并处分；第三百五十七条也明确，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或赠予的，其占用范围内的建设用地使用权也应一并处分。
《土地管理法》将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地三类，设施农用地在性质上归类为农用地。然而，现行法律法规并未明确规定农用地以及农用地上的附着物的转让适用“房地一体”原则。因此，对于设施农用地及其上的农业设施的产权，房地分离处分存在可能性。
在辽宁辉山乳业集团丰源牧业有限公司等与海通恒信国际租赁有限公司融资租赁合同纠纷上诉案中，法院指出，尽管农业设施定着于农用地之上，具有建筑物、构筑物特性或附着、嵌入于相关结构中，但农业设施的所有权归建设方被告辉山丰源公司，而其所占农用地的承包经营权归农户，两者权利主体分离，不适用“房地一体”原则予以确权。这表明农业设施与设施农用地的权属可以独立处理，不必然遵循房地一体的要求。
二、农业设施产权登记的试点：为农户抵押贷款破除法律障碍
因设施农用地的农用地性质，在我国过去的实践中，农户农业设施无法办理产权登记。同时，我国不动产抵押也实行登记生效主义原则，即不动产抵押权自抵押登记之时起设立。正因农业设施无法办理不动产产权登记，农户也就无法将农业设施用于抵押以申请贷款。
近年来，为实现乡村振兴，缓解三农领域“融资难”的问题，我国开始逐步推进农业设施抵押贷款，并发布了相关政策。
2019年，中国人民银行、农业农村部等部委发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，明确要引导金融机构做好农村产权制度改革金融服务，积极稳妥开展农村承包土地经营权抵押贷款、林权抵押贷款，推动厂房和大型农机具抵押、圈舍和活体畜禽抵押、动产质押、仓单和应收账款质押、农业保单融资等信贷业务。
2020年，农业农村部在《对十三届全国人大三次会议第8346号建议的答复》中表示，将会进一步完善农业设施物权抵押融资相关政策措施，依法合规推动形成全方位、多元化的农村资产抵质押融资模式，更好满足涉农主体融资需求，助力乡村振兴发展。
2023年，《农业农村部关于发展现代设施农业的指导意见》（农计财发〔2023〕10号）进一步要求，鼓励各类金融机构根据设施农业特点设立专属金融产品,因地制宜给予设施农业信贷支持，强化政府投资与金融信贷投放联动，合理提升融资效能。发挥全国农业信贷担保体系作用,扩大温室大棚、畜禽活体、养殖圈舍(工厂)大型农机、水产养殖装备依法合规抵押融资业务，将设施农业经营主体纳入信贷直通车服务范围。
在过去，因为农业设施无法办理产权登记，而我国不动产抵押实行登记生效主义原则，导致农户无法通过农业设施办理抵押登记以获得贷款。因此，以农业设施抵押破解农户“融资难”的首要任务在于开展农业设施产权登记，以破除以农业设施办理抵押贷款的法律障碍。在此背景下，农业设施确权登记试点的相关工作开始开展，通过对农业设施颁证确权，以便农户通过抵押农业设施向金融机构获得金融贷款。
《江苏省现代设施农业建设引领示范行动实施方案（2023—2030年）》（苏农计〔2023〕34号）明确指出，在全省推行农业设施确权登记颁证，加快拓展农业设施产权融资权能。2024年发布的《关于印发江苏省农业设施设备更新提升实施方案的通知》进一步要求深入推进农业设施确权颁证试点，鼓励银行机构推出定制化“现代设施农业贷”等专属金融产品。
在政策推动下，对农业设施确权和抵押贷款的具体规则进行更为细致的规定的政策也陆续出台。如宿迁市发布《宿迁市农业设施确权登记和抵押贷款管理办法（试行）》，泰州市发布《泰州市农业设施确权登记颁证实施办法》，其他省市也就农业设施确权登记制定了相应的配套政策。这些政策一般规定农业设施产权登记遵循自愿原则，且同步制定农业设施抵押贷款配套规则。
三、农业设施登记的法律效力：行政登记
综合各地出台的登记办法，通常会将拥有土地权利作为办理农业设施确权登记的必要条件。如《宿迁市农业设施确权登记和抵押贷款管理办法（试行）》规定农业设施所有权登记实行“自愿申请、严格审查、据实登记、设施与用地一致”的原则。
虽然农业设施产权登记相关政策将取得土地承包权或经营权作为办理前提，目的是避免办证错误和法律纠纷，但需明确的是，设施农用地及农业设施本身并不适用“房地一体”原则，农业设施和设施农用地的权利分属不同主体并不违反法律法规。
在农业设施和设施农用地的权利主体不一致的情况下，可能会出现土地权利人将他人的农业设施登记到自己名下的情形。此时，农业设施产权登记是否会产生物权变动的法律效力，即土地权利人是否可以因办理产权登记而取得农业设施所有权？
农业设施产权登记属于行政登记行为。从性质和功能上看，不动产登记是行政机关基于行政管理需要所做的行政行为，只是对客观事实或既存的权利状态进行单纯的认知，并不对申请人在民事实体法上的法律关系和享有权利作出判断，没有设定或剥夺权利或义务。
最高人民法院在泰和县冠朝镇坎头村5组诉泰和县人民政府案的裁判中指出：“行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为；行政确权则系对权属纠纷予以裁决的行政行为，属于行政裁决之列。两者之间具有实质性不同，前者起着官方证明和赋予公信的作用，后者具有授予权利、确定归属的法律效果。对此，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《不动产登记暂行条例》第二条，以及《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条、第十八条均有相关规定。因此，颁发林权证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具行政确权功能。”
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉物权编的解释（一）》第二条规定，当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。也就是说，农业设施确权登记作为行政登记行为，不具有行政确权的效力，并不具有设定或者剥夺权利义务的功能，即使农业设施确权登记错误，也不会产生物权变动的法律效果。如果农业设施和设施农用地的权利主体不一致，即便土地权利人将他人的农业设施登记到自己名下，也不会因农业设施确权这一行政登记行为而取得农业设施的所有权，农业设施所有权仍由原权利主体享有。
农业设施确权的相关规则的起草过程中，行政机关也注意到了在农业设施和土地权利主体不一致的情形下，土地权利人可能会将农业设施权利登记到自己名下的情况发生，因此也作出了相应的规定。如《宿迁市农业设施确权登记和抵押贷款管理办法（试行）》第十四条规定，以虚报、伪造等非法手段取得《农业设施所有权登记证》，给第三人造成损失的，由当事人承担相应法律责任。
四川省《关于在不动产登记证书附记栏记载畜禽养殖设施基本信息的通知》中明确，畜禽养殖设施基本信息仅作为现状客观描述，在不动产权证书附记栏中进行记载，随不动产登记证失效自动作废。自然资源主管部门及农业农村部门不对记载信息作价值判断、不承担担保责任。
实践中也已出现法院的相关判例，在(2023)辽0681民初5247号判决书中，法院指出：“所以，本院认为不能以案涉大棚是否已办理产权登记作为原告是否合法拥有案涉大棚所有权的必要因素，应当结合案涉转让协议是否有效、原告是否履行了转让协议约定的主要义务及原告占有使用案涉大棚等情节整体进行判断。”
需要注意的是，如果土地权利人在办理农业设施登记之后，利用农业设施向金融机构办理抵押贷款并办理了相应的抵押权登记，尽管其不是农业设施的有权处分人，但根据民法典第三百一十一条有关善意取得的规定，抵押权仍然有效设立，在土地权利人未能及时归还借款的情况下，金融机构可以就农业设施实现其抵押权。此时，农业设施所有权人若想弥补其损失，只能向土地权利人进行主张损害赔偿。
四、结语
因设施农用地的农用地性质，农业设施和设施农用地的转让不必然遵守“房地一体”原则。而农业设施产权登记政策经历了显著变化，从最初的农业设施难以办理不动产产权登记，到近年来为助力乡村振兴、缓解三农领域“融资难”问题，农业设施产权登记开始逐渐铺开，各地陆续出台相关法规政策，明确农业设施确权登记及抵押贷款的要求，为农户通过农业设施抵押办理贷款提供了便利。对于拥有农业设施所有权人，应及时了解当地农业设施产权登记的有关政策，及时办理农业设施产权登记，避免后续产生法律纠纷，保护自身权利。
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