保险法修订系列之风险处置机制的系统化与实践路径

2026-11-06

2026年9月4日，国家金融监督管理总局公布《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“修订草案”），面向社会公开征求意见。起草说明将主要修改内容概括为五项：加强股东穿透监管、完善审慎监管制度、健全风险处置机制、加强保险消费者保护、提高违法违规成本。其中，风险处置制度的系统化是本次修订的重要内容。相较于现行《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》），修订草案将分散于少数原则性条款中的风险处置内容整理为具体规则，为监管机构依法稳妥化解保险公司风险、防范风险外溢提供了明确的制度指引。

一、修订草案关于风险处置的主要制度变化

现行《保险法》中的风险处置规范，分散于接管、整顿、重整、清算等少数原则性条款之中，未为处置行为提供独立的制度结构和操作框架，处置实践因此长期依赖个案方案与行政惯例来填补空白。修订草案将风险处置从分散的原则性授权中具体化：

（一）处置起点前移：从强制接管到早期纠正

现行《保险法》规定的接管事由主要包括偿付能力严重不足，以及违反法律规定、损害社会公共利益并可能或者已经严重危及偿付能力等情形。保险公司尤其是寿险公司负债期限较长，风险积累和风险暴露可能存在时间差；等到满足接管条件时，处置往往已涉及大量保单持有人和较大规模资产负债。为此，修订草案第166条新增早期纠正规则：保险公司存在风险隐患的，监管机构可以设定整改期限和具体要求；整改期间，可以选派专业人员组成工作组，监督保险公司的日常业务，并对资金划拨、资产处置、人员调配、用印、合同订立与履行进行直接管控，公司负责人及有关管理人员在工作组监督下行使职权。该条将干预时点前移至风险隐患阶段，有助于尽早控制风险、减少损失扩大，降低处置成本。

（二）限额救助入法：明确保险保障基金的制度边界

修订草案第97条明确，保险保障基金是非政府性行业风险救助基金，实行限额救助；超出救助限额的部分，由投保人、被保险人、受益人从被撤销或者被宣告破产的保险公司清算财产中受偿；保险保障基金管理机构在救助额度内取得上述主体对保险公司相同清偿顺序的债权。该条将2022年《保险保障基金管理办法》中基金性质、限额救助与债权承接规则从部门规章层面提升至法律层面，其制度意义在于，以法律形式明确保险保障基金的行业救助属性及责任边界，在保护保单持有人合法权益的同时，兼顾基金安全和风险成本分担。需要注意的是，限额救助不等于对全部保单利益提供无条件、全额保障；具体救助范围和标准仍需结合配套规则及个案处置方案确定。

（三）接管制度细化：权责配置与处置工具更加清晰

修订草案第168—172条从接管事由、职权配置、处置工具和期限等方面细化了接管制度：

其一，接管事由扩张。除现有情形外，新增“违法经营，严重损害投保人、被保险人和受益人合法权益”作为接管事由，使接管制度不仅回应偿付能力危机，也能够覆盖严重侵害保险消费者合法权益的行为性风险。

其二，接管职权进一步明确。第169条规定，自接管开始之日起，由接管组行使被接管保险公司的经营管理权，接管组负责人行使法定代表人职权，被接管公司的股东会、董事会、监事会停止履行职责；第170条列明接管财产和资料、负责内部管理、代表公司参加法律程序、清查及保全追收资产、提出风险处置方案等职责，并规定经同意可以采取托管措施。上述规则有助于明确接管期间的决策主体和责任边界。

其三，处置工具扩容。第171条规定，接管期间可以停止发放、提前收回对股东、实际控制人等关联方提供的资金，处置部分或全部资产、负债和业务；撤销分支机构、停止部分或全部业务；按照有关规定实施股权、债权减记或债转股并促成第三方机构或设立临时过渡机构承接资产、负债和业务。该条同时规定了股权全额减记的特定情形，以及债权人及其他利益主体在风险处置中的所得不得低于直接破产清算时所得的保障要求。减记、债转股等工具有助于在接管阶段确认和分配损失，第三方或过渡机构承接则有助于维持关键业务和保单服务的连续性。

（四）央地协同：明确省级政府参与风险处置的职责

在旧法框架下，保险公司风险处置在规范层面基本是中央监管机构的事权。地方政府虽然在安邦、华夏人寿、恒大人寿等处置中事实上介入，但始终缺乏《保险法》层面的直接依据，参与的正当性主要来自个案安排，而非法律授权。草案中规定保险监督管理机构与省级人民政府按照职责分工负责保险公司风险处置工作的条款，在法律层面为地方参与提供了依据。

二、现行保险公司风险处置规则体系

（一）法律层面

《保险法》是保险机构风险处置最直接的现行法依据。第139条至第150条等条款，形成了以重点监管、监管措施、整顿、接管、重整或者破产清算、撤销清算为主要内容的规则体系，第146条规定接管期限最长不得超过二年。接管的目的在于通过经营管理权的临时转移，清查风险、维持必要经营并推动公司恢复正常经营能力；不能恢复正常经营的，还可能转入重整、破产清算等程序。现行法的不足主要体现为处置工具和程序规则较为概括，接管组职责、资产负债承接、损失分担以及央地职责分工等缺乏具体规定。

《企业破产法》第134条已经为保险公司等金融机构的重整和破产清算提供基本依据，并规定国务院可以制定金融机构破产实施办法。但保险公司涉及大量保单持有人、长期保险合同和责任准备金，其破产程序不能直接等同于普通企业破产。易安财险重整、安邦相关主体破产清算等实践表明，保险公司进入司法破产程序并非法律上不可行，真正需要完善的是行政处置与司法程序的转换条件、已采取处置措施的效力、保险合同转让、保单债权申报及清偿保障等衔接规则。

（二）部门规章

目前，保险公司风险处置尚无统一的专门行政法规，相关规则主要分布在《保险法》以及偿付能力、保险保障基金等部门规章和规范性文件中。其中，《保险公司偿付能力管理规定》与《保险保障基金管理办法》分别构成风险识别干预和处置资金支持的重要制度基础。

《保险公司偿付能力管理规定》确定了定量资本要求、定性监管要求与市场约束机制相结合的监管框架，并将核心偿付能力充足率、综合偿付能力充足率与风险综合评级列为偿付能力监管指标。第22条规定，监管机构通过评估操作风险、战略风险、声誉风险和流动性风险，结合两项充足率指标确定A、B、C、D四类风险综合评级，并实施差别化监管。第26条进一步区分“必须采取”与“根据风险成因选择采取”的措施：对于核心偿付能力充足率低于50%或者综合偿付能力充足率低于100%的公司，监管机构应当采取监管谈话、要求提交改善计划、限制董监高薪酬和限制向股东分红四项措施，并可以视情况采取责令增加资本金、停止部分或者全部新业务、限制业务范围、责令转让保险业务、限制投资形式或者比例、追回负有责任的董事和高级管理人员薪酬等措施。这为偿付能力不达标后的监管干预提供了较为具体的规范基础。

《保险保障基金管理办法》围绕基金筹集、管理和使用形成了较为完整的规则。该办法第3条界定基金的非政府性行业风险救助属性，第8条规定保险保障基金公司的风险监测、处置建议、救助、清算参与和受偿资产管理等职责，第14条规定基准费率和风险差别费率，第16条规定可以动用基金的情形。在救助标准方面，第20条规定财产保险、短期健康保险和短期意外伤害保险的保单利益在5万元以内全额救助，超过部分对个人和机构分别按90%、80%救助；第21条、第22条规定人寿保险合同转让及向保单受让公司提供救助的限额；第25条规定基金救助后在偿付金范围内取得等同于赔偿或者给付保险金清偿顺序的债权；第27条规定不属于救助范围以及不予救助的相关情形。上述规则为处置资金来源、救助边界和后续受偿提供了具体依据。

但是，部门规章主要解决监管操作和基金管理问题，难以完全替代法律层面对处置权限和当事人权利义务的配置。特别是在股权、债权减记，资产负债转让和债权人程序权利等方面，仍需更加充分的上位法授权和程序保障。同时，偿付能力监管与保险保障基金使用分属不同规范脉络：前者侧重风险识别和干预，后者侧重救助和处置资金安排，二者在处置启动、工具选择和基金使用条件之间仍有系统衔接的空间。

（三）其他规范性文件

除上述部门规章外，以下规范性文件与保险公司的处置准备、早期干预和分类监管直接相关：

《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》引入了恢复计划与处置计划：恢复计划以机构自救和股东救助为重心，处置计划则在恢复计划失效或可能引发区域性、系统性风险时启动，并明确“自救为本”原则。适用门槛方面，保险公司需达到并表口径上一年末表内总资产2000亿元人民币以上方为强制适用的对象。

《保险公司监管评级办法》将评级结果与处置措施直接挂钩，评级要素包括公司治理、偿付能力、负债质量、资产质量（含资产负债匹配）、信息科技、风险管理、经营状况、消费者权益保护及其他九项；评级结果为1至5级及S级，数字越大风险越大，其中2级细分为A、B、C三档，3级与4级细分为A、B两档；对正处于重组、被接管、实施市场退出等情况的公司直接列为S级；同时设置一票否决机制。评级结果原则上仅供监管机构内部使用，保险公司不得向无关人员提供，也不得用于广告、宣传或者营销。

总体而言，现行规则已经覆盖风险识别、分类监管、恢复与处置准备、基金救助和市场退出等环节，但处置触发条件、处置措施的法律效果以及行政程序与司法程序的转换规则，仍较多依赖部门规章、规范性文件和个案安排。修订草案吸收了既有制度经验：早期纠正与分级分类监管相衔接，重组和接管工具与恢复、处置计划机制相呼应，限额救助则将保险保障基金规章中的损失分担原则提升至法律层面。其重点并非简单增加措施数量，而是将实践中已经运行的规则整合为更具可预期性和体系性的法律框架。

三、保险机构风险处置类案分析

（一）典型案例梳理

（二）案例分析

上述案例与修订草案存在较为清晰的制度呼应。安邦集团案中，接管组实际行使的经营管理、资产清查、风险处置方案拟定等职权，现行《保险法》对此仅作原则性授权，修订草案第169条、第170条则进一步明确了接管组的职权和职责。接管后通过保险保障基金支持、新设机构承接核心业务、原相关主体进入破产清算等安排形成组合处置路径，与草案关于保险保障基金、第三方承接和破产衔接的规定在功能上相呼应。易安财险案中，保险保障基金统一代理7641家保单债权人申报债权、参加债权人会议并行使表决权的做法，与草案中关于债权申报与处置程序衔接的规则相对应。华夏人寿、天安人寿和恒大人寿等案例采用新设主体承接保险业务及相应资产负债的路径，与草案关于重组、第三方承接以及将特定保险合同转让范围扩展至年金保险和长期健康保险的规定相呼应。由此可见，修订草案第166—178条所构建的风险处置链条，在相当程度上是对既有监管与司法实践经验的制度化总结。

从处置路径看，上述案例大致可以归纳为三类：第一类是新设主体承接型，以华夏人寿、天安人寿、天安财险和恒大人寿为代表，由新设主体承接保险业务及相应资产负债，以维持保单服务连续性并实现风险隔离，原主体的后续退出则根据个案安排推进。第二类是司法重整型，以易安财险为代表，公司法人主体存续，通过调整原股东权益、引入重整投资人实现控制权转移。从公开信息看，易安财险业务规模相对较小、产品结构相对简单，且不具有长期寿险负债和庞大分支网络，为引入产业投资人提供了条件。第三类是组合处置型，以安邦相关主体为代表，综合运用接管、保险保障基金支持、新设大家保险承接核心业务和原相关主体实质合并破产清算等工具。安邦案例还涉及集团及成员公司法人人格混同，7家公司被裁定实质合并破产清算，因而具有其特殊性。路径选择通常取决于机构规模、业务与负债结构、风险隔离需要、可处置性以及能否引入合适投资人等因素。修订草案提供了更丰富的工具清单和程序衔接框架，但并未设定统一的工具选择标准或固定优先顺序，具体方案仍需依法结合个案确定。

对保单持有人而言，保险公司被接管、重组或者进入破产程序，并不当然意味着保险合同失效，仍需结合保险合同转让、重整计划或者清算方案判断权利实现方式；同时，保险保障基金的限额救助也不等同于对所有保单利益提供全额刚性兑付。对保险公司而言，案例所体现的共同要求则是尽早识别风险、保持数据和资产负债清晰，并为可能的业务承接或者司法程序预留可执行条件。

四、对修订草案的完善意见与保险公司应对建议

（一）对修订草案的完善建议

其一，为早期纠正设定可操作的触发标准和程序约束。第166条所称“存在风险隐患”具有较强概括性，建议通过配套规则明确主要考量因素、整改期限、措施调整与退出机制，减少不同个案之间的尺度差异。工作组对资金划拨、资产处置、合同订立与履行等活动进行管控时，还应明确其与公司股东会、董事会和经理层职权的关系：公司已经履行内部决策程序的事项是否仍需工作组另行同意，工作组管控是否影响法定治理程序的履行，以及存量合同的后续履行和对外交易效力如何处理，均有进一步细化空间。建议以书面决定明确管控事项、权限边界和期限，并建立决策留痕、异议处理及必要的权利救济机制。

其二，明确行政处置向破产程序转换的时限与义务。草案强化了接管期间的处置权限，但仅规定破产申请的主体与条件，未对从接管启动到申请破产之间的整体行政处置周期设定时限，也未课以监管机构在特定条件下及时申请或同意破产申请的法定义务。如果缺乏法定时限和转换义务，行政处置就可能因路径依赖而过度停留。建议在接管期限之外，进一步明确行政处置阶段转入破产程序的时限节点与申请义务。

其三，细化保险保障基金救助限额的配套规则与适用结构。第97条已明确由国务院制定基金筹集、管理和使用的具体办法，但救助限额的具体标准、调整机制和公开方式仍需配套规则予以落实。现行《保险保障基金管理办法》对保险合同中的投资成分等规定具体救助办法另行制定，相关规则与修订草案的衔接值得持续关注。同时，应进一步说明限额救助与长期人身保险合同转让制度的关系：合同转让主要解决保险责任和保单服务的连续性，基金救助则主要在法定条件下弥补清算资产不足，二者功能不同但需要在个案方案中协调适用。

其四，细化股权、债权减记和债转股的实施程序。第171条将减记和债转股纳入接管期间的处置工具，并规定股权全额减记及清算下限保障要求。后续规则宜进一步明确措施的适用条件、资产负债估值、利益相关方的知情和陈述机制、异议处理，以及与《公司法》《企业破产法》的衔接，尤其需要明确“不低于直接破产清算时所得”的测算基准和举证安排，以增强损失分担规则的正当性和可执行性。

（二）对保险公司的建议

其一，针对第152条的十五项监管措施建立“触发—响应—整改”清单。修订草案对违反审慎经营规则后的监管措施作了系统细化，覆盖资本补充、业务限制、资产处置、人员调整、薪酬退回、资本工具转股或者减记，以及股东和实际控制人责任等多个方面。建议保险公司逐项梳理触发依据、内部牵头部门、决策程序、对外沟通和整改证明材料，尤其关注补充资本、限制分红、停止新业务和转让保险业务等对经营及股东权利影响较大的措施。收到风险提示、监管意见、监管谈话或者责令改正要求后，应及时向董事会和高级管理层报告，制定可验证的整改计划并完整留痕，防止风险进一步累积。

其二，预先建立早期纠正情景下的协调机制。第166条允许工作组进驻并对日常经营管理活动进行管控。建议保险公司提前明确监管对接牵头人及备用人员，完善印章、账户、资金和对外授权的管理流程，形成存量合同履约排查清单和重要交易审查路径，确保工作组要求与公司治理程序、业务连续性安排相互衔接。

其三，加强董监高履职管理与责任风险防范。修订草案进一步细化了董事、监事、高级管理人员及其他直接责任人员的责任，并在风险处置期间设置配合义务和相关限制措施。建议将重大事项决策依据、风险提示、合规审查、专业机构意见、表决情况和异议记录完整纳入会议及履职档案；对发现的风险及时报告并跟踪整改，避免仅留存结论而缺乏决策过程。

其四，将恢复和处置计划转化为可执行的危机预案。属于《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》适用范围的机构，应按要求制定、更新恢复计划和处置计划建议，并由董事会履行相应审批职责；其他保险公司亦可结合自身风险状况参照建立简化预案。预案不应停留在文本层面，而应明确关键业务和重要实体、触发指标、资本与流动性来源、数据及系统支持、处置障碍、沟通策略和决策权限，并通过定期演练检验可执行性。

参考文献：

[1]https://finance.cnr.cn/gundong/20180223/t20180223_524141199.shtml

[2]https://m.huanqiu.com/article/4IrUIHCtnXp

[3]安邦保险集团股份有限公司等申请破产清算纠纷案-北大法宝V6官网

[4]中国银保监会依法对天安财产保险股份有限公司等六家机构实施接管

[5]国家金融监督管理总局北京监管局关于瑞众人寿保险有限责任公司受让华夏人寿保险股份有限公司保险业务的批复|保险消费者|债权人|负债_手机新浪网

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