保险法修订系列之审慎监管问题——从“行为合规”到“机构稳健”：保险公司审慎监管制度的体系化重构
2026-10-22
2026年9月4日，国家金融监督管理总局就《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“修订草案”）公开征求意见。修订草案共8章214条，以全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管为主线，对现行保险法进行了系统性修改。其中，“完善审慎监管制度”是本次修法的枢纽内容：向前承接股东穿透监管所解决的“谁在控制保险公司”问题，向后衔接风险处置机制所回答的“出了问题怎么办”问题，其核心命题在于——保险公司作为经营长期负债的金融机构，自身是否稳健，是否具备在十年乃至三十年后的长期履约能力。
现行保险法在规范上偏重“业务法”逻辑，以经营行为的合规性为监管重心。但保险业的风险实践反复表明，真正危及保单持有人利益的，往往不是某张保单是否卖得合规，而是机构层面的资本是否真实、偿付能力是否充足、资产负债是否匹配、资金运用是否被股东意志绑架，以及监管能否在风险尚可逆转的早期阶段及时介入。本文结合修订草案文本、起草说明及近年风险处置实践，对本次修法中的审慎监管制度作一梳理，并与其他金融领域的审慎监管规则加以比较，进而提出完善建议与合规提示，供业界同仁参考。
一、修订草案审慎监管制度的主要内容
（一）监管范式转型：审慎经营规则获得明确法律授权
修订草案第一百四十一条将“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”写入法律正文，第一百四十二条进一步授权国务院保险监督管理机构制定并发布保险业审慎经营规则，范围涵盖公司治理、内部控制、关联交易、信息披露、偿付能力、资金运用、资产负债管理、产品营销、消费者保护、网络和数据安全等内容。这意味着，过去主要依赖监管规章推动的审慎监管要求，首次在上位法层面获得体系化的授权依据，监管的评价对象也从“某笔业务是否合规”扩展为“该机构整体是否安全稳健”，行为监管与审慎监管的双支柱格局在法律层面正式确立。
（二）资本监管：提高准入门槛，夯实损失吸收基础
资本是金融机构吸收损失的第一道防线。修订草案第七十二条将设立保险公司的注册资本最低限额由现行法的人民币2亿元提高至10亿元，并重申注册资本应当为实缴货币资本；同条还要求股东使用自有资金出资，授权监管机构对主要股东、实际控制人的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。第八十五条将“发行资本工具”列为须经批准的变更事项，为保险公司通过资本补充债券等工具补充资本提供了明确的法律依据。其制度逻辑在于：保险是长期负债业务，2亿元的准入门槛几无风险过滤意义。提高门槛并以自有资金、实缴货币资本约束出资，意在从源头筛除牌照投机型投资者，防止保险公司沦为产业资本的融资平台。
（三）偿付能力监管：从监管规则上升为法律制度
以“偿二代”为代表的偿付能力监管体系，过去主要依靠监管规则运行。修订草案第一百零八条明确规定，保险公司应当建立健全偿付能力管理体系，具有与其风险程度相适应的偿付能力，并加强资本管理、建立健全资本补充机制；第一百四十七条相应要求监管机构建立健全偿付能力监管体系并实施监控。由此，偿付能力监管完成了从部门规则到法律制度的位阶跃升。与之配套，第一百五十二条规定了保险公司违反审慎经营规则时可采取的十五项监管措施，除责令增加资本金、限制业务范围、限制分红等传统工具外，还新增责令对资本工具转股或者减记、责令主要股东限期补充资本或者提供流动性支持、责令负有责任的股东限期转让股权或转移实际控制权、责令退回一定期限内的薪酬和红利等措施，监管工具的穿透性和刚性显著增强。
（四）资产负债管理：防范长期负债的错配风险
修订草案第一百一十二条规定，保险公司应当建立健全资产负债管理体系，确保资产与负债在期限结构、成本收益、流动性等方面合理匹配，防范资产负债错配风险。这一规定对寿险业意义尤为重大：寿险负债久期可达二三十年，若资产端大量配置非标债权、低流动性不动产和长期限股权资产，短期内账面收益可观，但一旦退保率上升、满期给付与再投资压力叠加，极易出现“账面盈利、现金断流”的流动性危机。将资产负债管理写入法律，正是要把这类“慢变量”风险纳入常态化监测框架，从法律层面确认长期资金不得短期化运用的经营纪律。
（五）资金运用：拓宽运用形式与划清行为边界并举
修订草案第一百一十四条在现行法基础上扩充了保险资金运用的列举形式，明确可投资股权、资产管理产品和资产证券化产品、黄金等大宗商品，并可参与期货和衍生品交易，同时要求具备相应的投资管理能力，遵循稳健性、安全性原则，重大股权投资和境外投资资格须经批准。第一百一十五条则以负面清单划清边界：不得挪用、截留、侵占保险资金及其运用形成的资产，不得违规利用保险资金为他人提供担保或者发放贷款，不得违规利用保险资金进行关联交易或者牟取不正当利益。这一“放宽形式、强化边界”的结构并非放松监管，而是承认保险资金多元化配置的现实需要，同时把穿透审查、估值管理、关联交易隔离等要求前置为法定义务，防止财务性投资异化为股东自融通道。
（六）早期纠正与风险处置：监管介入时点系统性前移
早期纠正是本次修法最具制度创新意义的审慎监管机制。修订草案第一百六十六条规定，保险公司存在风险隐患的，监管机构即可采取法定措施进行早期纠正，设定整改期限和具体整改要求；整改期间还可以选派专业人员组成工作组，监督公司日常业务，对划拨资金、处置资产、调配人员、使用印章、订立和履行合同等经营管理活动进行管控。若整改不到位，或者公司违法经营、治理混乱、管理失控、出现重大风险，已经或者可能危及持续经营、危害金融秩序的，监管机构则可采取督促公司重组、接管公司等风险处置措施。过去风险机构往往沿“违规经营—偿付能力下降—流动性紧张—接管”的路径被动演进，监管介入严重滞后；修订草案将介入时点前移至“存在风险隐患”阶段，使监管得以在风险尚可逆转时及时纠正。此外，修订草案还明确接管期间可以实施股权、债权减记或者债转股，并可以对负有责任的董事、监事、高级管理人员以及股东、实际控制人采取限制出境、申请禁止处分财产等措施，压实了风险承担的责任顺位。
（七）保险保障基金：限额救助规则的法律确认
修订草案第九十七条在完善保险保障基金统筹使用情形的同时，明确保险保障基金实行限额救助，超出救助限额的部分由投保人、被保险人、受益人从被撤销或者被宣告破产的保险公司清算财产中受偿；第一百七十六条进一步规定，保险保障基金参与风险处置的，基金管理机构可以代表保单债权人行使债权申报、参加债权人会议、投票表决等权利。限额救助的明确化，有助于打破“机构出问题、基金全兜底”的道德风险预期，倒逼股东和债权人承担应有的风险成本，也与存款保险等金融安全网制度的国际通行做法相衔接。
二、其他金融领域审慎监管规则的比较分析
审慎监管并非保险业独有，各金融子行业均已形成与自身风险结构相匹配的审慎规则体系，其中商业银行的框架最为成熟。《商业银行资本管理办法》以“三支柱”为基本架构：第一支柱设定核心一级资本充足率、一级资本充足率、资本充足率的最低要求，并叠加储备资本、逆周期资本及系统重要性银行附加资本要求，对信用风险、市场风险、操作风险分别计量风险加权资产；第二支柱以内部资本充足评估程序和监管监督检查为抓手，确保资本水平与风险状况相适应；第三支柱则以信息披露强化市场约束。在此之外，杠杆率约束表内外资产的无序扩张，拨备覆盖率与贷款拨备率约束减值计提的充分性，流动性覆盖率与净稳定资金比例分别管住短期和中长期流动性缺口，大额风险暴露制度将单一客户及集团客户敞口限定于一级资本净额的一定比例之内。这一整套指标的逻辑立足点，是商业银行负债短期化、资产信贷化、风险集中于信用违约且易发生挤兑传染的业务特征。
其他子行业各有侧重。证券公司的审慎监管是以净资本和流动性为核心的多指标风控体系，《证券公司风险控制指标管理办法》设定风险覆盖率、资本杠杆率、流动性覆盖率、净稳定资金率等持续性达标要求，并将指标达标情况与分类监管评级、新业务准入直接挂钩，着重覆盖自营投资的市场风险和信用类业务的对手方敞口。信托公司的审慎监管以《信托公司净资本管理办法》为中心，按各项业务风险特征计提风险资本，要求净资本持续高于风险资本总额并与净资产保持法定比例，监管实践则重点关注股东资质与受益所有人穿透，严查资金池滚动运作、明股实债和自融行为。金融控股公司监管立足并表视角，《金融控股公司监督管理试行办法》着力解决集团层面资本重复计算、内部交易循环和风险跨机构、跨行业传染问题，并通过股权结构管控、大额风险暴露限额与关联交易规制、风险隔离要求压实股东责任。
与上述领域相比，保险审慎监管呈现出鲜明的行业特殊性。其一，保险负债长期化且具有精算不确定性，保险公司罕见挤兑式危机，监管重心不主要在于防范挤兑式流动性冲击和不良资产隐藏，而在防范资产负债的久期与成本收益错配以及偿付能力的粉饰性达标。其二，保险公司同时是负债经营主体和大型机构投资者，资金运用端的风险可以直接反噬负债端的履约能力，故资本监管必须与资金运用行为监管、关联交易规制一体运行，这与银行“资本约束资产端、流动性指标约束负债端”的分治结构明显不同。其三，保单持有人兼具消费者与债权人双重身份且保护顺位优先，这决定了责任准备金足额计提、保单强制转移等保险业特有制度，以及保险保障基金限额救助机制在保险审慎框架中的独特地位。就此而言，本次修法并非另起炉灶，而是将银行式资本监管、信托式股东穿透、金控式集团思维与保险业“长负债、慢风险”的经营特征相结合，构建具有行业适配性的审慎监管体系。
三、近期风险处置案例的警示意义
近年保险业风险处置实践，为本次修法提供了直接的支持素材。2026年8月，金融监管总局对某大人寿保险有限公司作出吊销业务许可证的行政处罚，公示认定的主要违法违规行为包括保险资金运用严重不合规、向关联方输送利益、投后管理不合规以及报送的报告报表存在虚假记载等。[1]在此之前，某港人寿已获批整体受让该公司的保险业务及相应的资产、负债。该案是产业资本控制保险公司风险的最新样本：保险资金运用异化为股东关联方的融资通道，投后管理形同虚设，报送信息失真则使监管机构与市场对机构真实风险状况丧失判断基础。从处置路径看，“新设主体承接保单负债——原主体吊销许可证退出市场”的安排，既保障了保单持有人利益与履约连续，又使违规股东及关联方承担最终损失，与修订草案确立的早期纠正、接管、保单转移与股东责任压实机制一脉相承，印证了对保险资金运用和关联交易实施穿透式审慎监管的现实必要性。
2025年8月，某人寿保险股份有限公司亦被吊销业务许可证，其违法违规行为包括报送的报告中存在虚假记载和重大遗漏、违规大幅虚增偿付能力、违规运用资金造成重大损失等，多名责任人被采取终身禁业措施。[2]虚增偿付能力是审慎监管框架下危害最深的失效形态：偿付能力充足率本是监管判断机构风险状况、触发分级分类监管措施的核心指标，一旦被系统性粉饰，资本监管与早期纠正机制便失去启动依据，风险处置时机被严重延误。实践中常见的粉饰手法包括资产估值宽松、减值计提不足、借助再保险安排暂时转移风险、通过资管产品隐藏不良资产等，隐蔽性强且跨科目联动，单靠事后检查难以识别。这正是修订草案将偿付能力管理上升为保险公司法定义务，并授权监管机构对违反审慎经营规则的公司采取责令资本工具转股或者减记、责令股东补充资本、责令退回薪酬和红利等刚性措施的现实背景——唯有将偿付能力的真实性置于法律强制之下，并与资金运用、关联交易一体规制，方能封堵“报表达标、实质掏空”的监管套利空间。
审慎监管的约束对象并非仅限于尾部风险机构。2026年2月，金融监管总局公示对某保险集团股份有限公司的行政处罚：因关联交易管理不到位、偿付能力报告数据不准确等违法违规行为，对公司罚款140万元，对两名责任人员警告并罚款共计18万元。[3]该保险集团系大型上市保险集团，该案表明，偿付能力报告的真实性与关联交易管理的有效性已成为常态化监管执法的重点，即便是资本充足、经营正常的头部机构，报送数据失真与关联交易失范同样触发监管问责。这与修订草案将偿付能力、关联交易纳入审慎经营规则法定范围并要求保险公司建立偿付能力管理体系的制度方向完全契合，也预示着审慎经营规则入法后，类似执法将拥有更充分的上位法依据。
保险资金运用环节的执法力度亦在同步强化，且问责沿机构与个人双罚路径穿透。2025年10月，金融监管总局公示对某资产管理股份有限公司未按照规定运用保险公司资金的行为罚款300万元，同批对另一家资产管理有限公司同类行为罚款70万元并对责任人员处五年禁业；[4]2026年7月，后者又因保险资金运用不规范被处以60万元罚款，[5]同年9月再次因未按照规定运用保险公司资金被罚款30万元，责任人员被禁止进入保险业十五年。[6]保险资管机构承担着保险业绝大部分资金的受托管理职责，上述处罚表明，受托管理机构的投资行为已被置于与保险公司同等的审慎监管视野之下，资金运用的合规边界不因专业化分工而弱化，个人禁业措施则将责任直接落实到具体投资决策人员，与修订草案第一百一十四条、第一百一十五条划定的资金运用形式与行为边界，以及第一百五十二条的责任追究工具相呼应。
与受托端处罚相对应，委托人的监督职责同样被严格追责。根据金罚决字〔2026〕40号行政处罚决定书，某华人寿保险股份有限公司因对受托人投资行为监督不到位、费用分摊不准确等问题，被警告并罚款327万元，六名责任人员被警告并罚款共计49万元。[7]委托投资是保险资金运用的主流模式，该案明确传递了监管立场：保险公司将资金委托保险资管机构管理，并不转移其作为委托人的审慎管理责任，委托人对受托人的投资行为负有持续、有效的监督义务。这一立场与修订草案第一百一十四条关于保险公司资金运用应当具备相应投资管理能力、遵循稳健性和安全性原则的规定一脉相承，也为保险公司完善委托投资治理、划清母子公司之间的监督责任边界提供了明确的合规指引。
综观上述案例，可以观察到审慎监管实践的两条清晰主线：在风险处置端，前面两案沿“新设主体承接保险业务及资产、负债——原主体吊销许可证退出市场”的路径收尾，保单持有人利益未因机构退出而中断，为修订草案的早期纠正、接管、保单转移与股东责任压实机制提供了可验证的运行样本；在日常监管端，从大型上市保险集团到专业保险资管机构，偿付能力报告真实性、关联交易管理、资金运用合规与委托投资监督已成为处罚高发领域，机构罚款与个人禁业并行的双罚机制将责任穿透至决策链条。两类实践共同表明，修订草案将偿付能力、资金运用、关联交易等审慎要求上升为法定义务，既是对既有执法经验的法律确认，也为更刚性、更透明的审慎监管提供了制度依据。
四、对修订草案的完善建议与保险公司的合规应对
（一）对修订草案的完善建议
本次修法将审慎经营规则写入保险法、把偿付能力监管上升为法律制度、以早期纠正重塑风险干预时点，方向值得充分肯定。在此基础上，仍有若干问题值得在征求意见阶段进一步打磨：
第一，审慎经营规则宜坚持“法律定原则、规则定指标”的立法技术。资产负债匹配、偿付能力充足性等要求的具体指标，需要随“偿二代”规则迭代、利率周期变化和会计准则调整而动态更新，法律正文宜保持原则性和授权性表述，避免将具体比例和阈值法定化后出现制度刚性。与此同时，对于寿险利差损、长尾责任准备金、巨灾和气候变化等新兴风险，可以在法律层面授权监管机构设置专门的压力测试要求，使监管规则的更新既有弹性又有抓手。
第二，资产负债管理宜在监管规则层面完善可操作的量化阈值。修订草案第一百一十二条确立了期限结构、成本收益、流动性相匹配的匹配原则，但若缺乏量化标准，监管自由裁量空间过大，机构亦难以形成稳定的合规预期。需要说明的是，现行保险资金运用比例监管已就大类资产投资比例和投资集中度设定部分硬性约束，立法的增量空间在于资产负债联动管理层面：一是资产久期与负债久期偏差的管理要求；二是高流动性资产对退保和赔付压力的覆盖测试；三是再保险回收能力的压力测试，与偿二代二期强化再保险交易对手信用风险管理的方向相衔接。上述阈值宜由监管规则设定并动态调整，与第一点所述立法技术形成合理分工。
第三，审慎监管措施的法律属性与实施程序有待明确。修订草案第一百四十二条授权国务院保险监督管理机构围绕公司治理、内部控制、关联交易、信息披露、偿付能力、资金运用、资产负债管理、产品营销、消费者保护、网络和数据安全等十个方面制定审慎经营规则，第一百五十二条则规定了保险公司违反审慎经营规则时，保险监督管理机构可以根据具体情况采取的相应监管措施。由此产生的实务问题是：此类监管措施是否属于行政处罚，实施时是否应当履行行政处罚的法定程序。从修订草案的体系安排看，审慎监管措施定位为早期风险防范手段，原则上不属于行政处罚范畴，不直接适用《行政处罚法》有关处罚程序的规定；但在保险监管实践中，部分措施——如责令对资本工具转股或者减记、责令负有责任的股东限期转让股权或者转移实际控制权、责令退回一定期限内的薪酬和红利等——会对保险机构的经营活动、公司治理乃至股东和高级管理人员的切身利益产生重大影响，其法律后果与行政处罚基本相当，个别措施的影响程度甚至更为严重。据此，建议通过后续立法完善或者配套监管规则，进一步细化重大审慎监管措施的适用条件、实施流程等程序规范，明确相应的告知、陈述申辩和复核救济安排，使监管措施的刚性与程序的正当性相互匹配。
第四，早期纠正的适用标准有待细化。第一百六十六条以“存在风险隐患”为启动条件，授权较为宽泛，建议通过配套规则明确触发指标、整改期限的确定规则、工作组进驻后与公司董事会的职权边界，以及公司的陈述申辩和救济渠道；同时厘清管理层、股东、监管机构和保险保障基金在早期纠正中的权责边界，防止早期纠正在实践中异化为监管接管的前置程序。在赋予监管及时干预权的同时，应稳定合规经营机构的市场预期，避免正常机构因监管预期不明而面临融资和估值压力。
第五，保险保障基金限额救助的具体规则需与保单类型相衔接。人寿保险、年金保险、健康保险与投资连结保险、万能保险、分红保险中客户自担风险的部分，如投连险的账户价值波动、万能险和分红险的非保证收益，其风险属性和保护必要性存在实质差异，建议在国务院制定的具体办法中明确分类救助标准，并落实股东及实际控制人责任优先追偿、股东及关联方债权劣后受偿的责任顺位，先追究股东和实际控制人的责任、再动用保障基金实施救助，避免保障基金异化为股东风险的社会化承担机制。
第六，差异化监管原则宜进一步明确。大型保险集团与中小公司、寿险与财险、传统险企与互联网险企、专业农险公司与再保险公司的风险结构差异显著，建议法律层面为监管机构按照资产规模、业务复杂度、负债久期、资本充足水平、关联交易强度和公司治理质量实施分类分级监管预留明确授权，避免以同一套报表和指标无差别约束所有机构。
（二）对保险公司的合规应对建议
对保险公司而言，审慎监管入法意味着合规工作的重心须由被动应对监管检查转向主动管理经营风险，资本约束、资产负债匹配与关联交易规制将日常化、刚性化地作用于经营决策。结合修订草案的制度安排与近年监管实践，建议从以下六个方面完善合规体系：
其一，将偿付能力管理嵌入经营决策全流程。董事会和高级管理层应当对公司偿付能力管理负责，建立与业务规划、预算考核相衔接的滚动资本规划机制，产品定价充分反映资本占用成本，资产配置接受久期、成本收益与流动性的刚性约束，并审慎运用内部模型和经济资本工具计量真实风险水平。偿付能力充足率应当反映常态化经营结果，不得以季度末资产腾挪、临时分出再保险、调整风险暴露申报口径等方式维持报表时点达标。
其二，完善董事会领导下的风险管理架构。在董事会风险管理委员会和首席风险官的统辖下，保持风险管理、合规、精算等职能的独立性和畅通的报告路径，重大投资、重大再保险安排、重大关联交易应当取得上述职能出具的书面专业意见，作为董事会及管理层决策的前置依据并完整存档。重大关联交易还应履行关联交易控制委员会审查、独立董事发表意见、关联董事回避表决的程序，确保决策过程可追溯、可问责。
其三，建立资金运用的穿透审查与投后管理机制。对大额及非常规投资，应当穿透识别底层资产和最终交易对手，逐项核查投资是否服务于负债匹配目标、是否涉及关联方、是否具备独立估值依据，以及违约情形下流动性的补充安排。采用委托投资方式的，应当切实履行对受托机构投资行为的持续监督职责，不得以委托关系转移自身风险管理责任；投后跟踪、减值计提和风险处置的各个环节均应当留存完整记录。
其四，寿险公司应当针对低利率环境强化负债成本与资产收益的联动管理。结合预定利率与市场利率挂钩并动态调整的监管机制，及时评估存量业务的利差水平，审慎设定再投资收益率假设，并定期开展利差损与退保叠加、权益市场大幅波动等极端情景下的压力测试，测试结果应当与分红政策、万能险结算利率和产品策略形成联动，防止负债端收益承诺与资产端实际收益长期倒挂。
其五，具有互联网平台等股东背景的公司应当建立生态隔离机制。与股东及其生态内企业之间的流量采购、技术服务、数据合作等交易，应当参照独立第三方市场价格确定对价基准，纳入关联交易的识别、审查与专项审计范围，并严格遵守个人信息保护和数据安全的相关规定，防止客户资源、经营数据和利润在股东体系内不当转移。
其六，监管指标接近临界值的公司应当尽早启动自我纠正。建立偿付能力、资产负债匹配等关键指标的动态监测预警机制，指标趋近监管标准时，主动收缩高风险业务、置换高流动性资产，并通过增加注册资本或者依法发行资本工具补充资本，同时按照恢复与处置计划相关规则与监管机构预先沟通恢复安排。在早期纠正制度下，主动整改的成本远低于被动接管乃至市场退出的代价，早暴露、早处置是维护股东、保单持有人和管理层共同利益的最优选择。
综上，本次保险法修订中的审慎监管制度，其意义不在于简单增设若干监管条文，而在于完成了对保险公司法律属性的重新确认：保险公司收取的是长期资金，承担的是跨越数十年的履约承诺，管理的是利率、长寿、疾病与巨灾等慢变量风险。与之相应，监管亦须超越“这张保单卖得对不对”的行为审查，回答“这家机构是否值得长期信任”的稳健性质疑。修订草案构建的审慎监管链条，将推动保险业进入“好公司更稳、乱公司更难”的新阶段。对保险公司而言，未来的核心竞争力不仅在于渠道、产品和投资能力，更在于资本是否干净充足、治理是否独立有效、资产负债是否真实匹配，以及在监管敲门之前，能否先照好镜子、管住风险。
参考文献：
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https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1268890&itemId=4113
[2]国家金融监督管理总局行政处罚信息公示列表，2025年8月1日，
https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1219958
[3]国家金融监督管理总局行政处罚信息公示列表，2026年2月27日，
https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1250417&itemId=4113
[4]国家金融监督管理总局行政处罚信息公示列表，2025年10月11日，
https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1228899&itemId=4113
[5]国家金融监督管理总局行政处罚信息公示列表，2026年7月17日，
https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1264901&itemId=4113
[6]国家金融监督管理总局行政处罚信息公示列表，2026年9月24日，
https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1273344&itemId=4113
[7]国家金融监督管理总局行政处罚信息公示列表，2026年8月21日，
https://www.nfra.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1268890&itemId=4113
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