建设工程案件中工程量漏项相关问题成因及对策

2026-09-29

一、问题的提出

多年来，建设工程行业有句流行语叫“清单漏项，十案九争”。在工程量清单计价模式全面推行后，招标人（发包人）依据施工图纸编制招标清单，承包人据此报价并签约，目的在于实现“量价分离、风险分担”。但在实践中，招标清单编制质量参差不齐，再加上发包人刻意压价、承包人低价中标后“以漏项补差价”等情况叠加，导致漏项纠纷高发。这类纠纷还常涉及固定总价（单价）合同中是否属清单漏项、清单漏项能否调价、是否重新组价，以及约定调整限制是否有效等复杂法律问题，亟待司法实务界予以回应，给出解决问题的路径和方法。

（一）有关清单漏项争议的三种典型形态

1．清单项目缺项。即“图纸有、清单无”。如某综合楼工程中楼梯间设计图纸中防滑条、屋面排气孔等零星项目，在清单项目中整体遗漏。

2．工程量偏差漏项。即清单虽有对应列项，但所载工程量远低于图纸标注量，实践中常出现钢筋、混凝土等主材工程量的量级偏差。

3．项目特征不符漏项。清单描述的工作内容及项目特征，与图纸施工要求不一致。

（二）争议焦点的实质

有关漏项的实质争议通常表现为：

一是“风险该由谁承担”。发包人通常的主张为，施工合同系固定总价或固定单价，承包人在投标时负有核对清单与图纸的注意义务，漏项风险已包含在投标报价中，不应另行计价。而承包人则通常抗辩，招标清单准确性、完整性依法由招标人负责，漏项非承包人过错，依据公平原则与司法解释、计价规范等规定，应据实调整或参考清单相同或类似项目单价确定。从司法实践来看，最高法（2021）最高法民终1112号生效裁判文书明确，根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB-50500-2008）规定，若施工中出现施工图纸（含设计变更）与工程量清单项目特征描述不符的，发、承包双方应按新的项目特征确定相应的工程量清单项目的综合单价。同时也有法院观点指出，即便采用工程量清单方式招标，作为发包人，也应当保证工程量清单的准确性和完整性。

二是是否属于漏项以及是否重新组价。对此发承包双方均以有利于己的角度，选择价高者提出结算主张。若清单已有项目价格高于重新组价结果，发包人便会主张案涉内容属于清单漏项，要求重新组价；而承包人则会主张该内容不属于漏项，要求参照清单相同或类似项目价格结算。

（三）新规带来的裁判变量

《建工解释（二）》已于2026年6月30日施行。需要说明的是，实践中常常出现混淆第九条关于固定价不因材料、人工涨价调价规则与漏项争议的情形。实际上该条解决的是价格波动风险由谁承担的问题，而漏项则解决的是清单编制缺陷由谁负责的问题。当然，第九条对漏项争议也有间接影响，即便漏项被认定，承包人主张漏项部分的计价也不能以“材料涨价”为由要求超出合同约定的计价方式，漏项部分的计价仍需回归合同约定或计价规范本身。

与此同时，《2024清单规范》自2025年9月1日起实施，同时废止2013版，其第3.1.8条对单价合同与总价合同下清单准确性责任的分配作出与旧规截然不同的规定——单价合同下清单准确性仍由发包人负责，总价合同下已标价分部分项清单则转由承包人自担。这一变化遵循“谁的责任、由谁承担”“谁风险可控、由谁承担”原则，不仅让总价合同争议空间变小，还带来了新的裁判变量。

（四）证据层面的困境

漏项的认定高度依赖招标文件、施工图纸、投标文件、签证洽商等书面材料的逐一比对，然而实践中大量项目存在“重干轻签”、过程资料缺失等问题，进而陷入“已完成工程无法举证、举证后单价难以确定”的争议困境。

二、相关规定及有关漏项的常规形态

（一）法律与司法解释依据

1. 《民法典》的基础性规范。在《民法典》中，第六条确立公平原则，第七条确立诚信原则，第五百零九条确立全面履行与附随义务，第五百三十三条确立情势变更原则。在工程漏项争议中，若合同约定与清单法定责任、行业惯例严重背离，致使当事人利益显著失衡，公平原则与诚信原则即为司法调整的根本法源。《民法典》第五百七十七条关于违约责任的条款也为发包人未能提供准确清单时的违约认定提供了依据。

2. 《建工解释（二）》的核心规则。“解释”第九条明确：“建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但是当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条关于情势变更规定的除外。”该条确立了固定价合同的价格稳定性规则，但与工程漏项争议分属不同层面的法律问题：漏项争议的核心在于清单准确性的责任分配，而非价格波动的风险分担。“解释”第十条明确固定总价合同解除后适用“比例法”确定已完工程价款的规则，也为固定总价合同项下漏项与中途退场的结算提供了参考方法，这同时也间接要求法院在比例计算时厘清“清单外漏项”与“合同内工程量”的边界。

3. 《建工解释（一）》的计价规则。该解释第二十条明确了以签证等书面文件确认工程量、其他证据可作为补强的证据规则，同时为因设计变更导致工程量或质量标准变化时的据实结算提供了依据；第二十八条则明确规定，按固定价结算工程价款的，一方请求对工程造价进行鉴定的不予支持。

4. 《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）。该《管理办法》第十五条明确了建设单位需承担的五项主要风险，为总承包模式下“不可预见”型漏项的风险分配提供了清晰明确的规范指引。

5. 《中华人民共和国招标投标法》。该法第十九条明确要求，招标文件应当载明招标项目的技术要求等实质性内容，工程量清单作为招标文件的组成部分需由招标人编制提供，这为漏项争议的处理提供了基础性规则支撑。

（二）国家标准与计价规范

1. 2013清单规范虽已废止，但大量存量项目仍需适用。其中第4.1.2条为强制性条文：“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。”该条是承包人主张漏项调价的较为有力的规范依据。第9.5节“工程量清单缺项”规定缺项项目应调整合同价款。第9.6.2条规定了工程量偏差超过15%时可调整综合单价。

2.《2024清单规范》于2025年9月1日起实施，为现行有效规范。其中第3.1.8条对清单准确性责任作出区分：采用单价合同的，分部分项工程项目清单的准确性、完整性由发包人负责；采用总价合同的，已标价清单的准确性、完整性由承包人负责。新标准将“项目特征不符”“漏项”统一纳入“工程量清单缺陷”概念，并对单价/总价合同实行差异化风险分配。这一变化意味着：2025年9月1日后新签项目，总价合同下的漏项原则上由承包人自担，承包人投标时的清单复核义务显著加重。在承办此类涉工程价款漏项的案件时，需首先明确合同签订时间与所适用的计价标准版本，并以此作为厘定责任分配的核心逻辑起点。

（三）造价鉴定规范

《建设工程造价鉴定规范》（GB/T 51262-2017）为工程价款漏项争议的司法鉴定提供了明确的操作规则与专业指引。其中第5.4.1条规定了图纸缺失、图纸矛盾情形下的鉴定处理方法；第5.9.1至5.9.3条就签证争议的鉴定作出规定：鉴定人应区分“有签证”“无签证但有其他证据证明发包人同意施工”“无签证且无其他证据”三种情形分别给出鉴定意见。上述规则与《建工解释（一）》第二十条的证据逻辑高度契合，构成了漏项认定场景下“证据缺失时的鉴定路径”核心规则。

（四）建设工程施工合同有关漏项的常规形态

司法实践中，建设工程施工合同关于漏项的约定形态各异，大致可归纳为以下几种典型形式：

1. “固定总价、风险包干”型：即在合同中约定：“合同总价包干，承包人已充分踏勘现场并核对图纸，任何漏项、工程量偏差均含在总价中，不予调整”。

2. “固定单价、量变价不变”型：即在合同中约定单价固定、工程量按实结算，但明确“清单缺项风险由承包人承担”。

3. “据实结算”型：即在合同中约定漏项、变更按实际完成工程量及约定单价据实调整。

4. “审计为准”型：即在合同中约定以财政/第三方审计结论作为结算依据，审计中漏项不补。

上述不同约定类型直接决定漏项争议的攻防逻辑与举证方向，亦进一步明确了《建工解释（二）》第九条及第十条相关规则的适用边界。

三、审判实务中的裁判倾向梳理

（一）最高人民法院的相关典型案例及裁判规则

1. 最高人民法院发布的六个建设工程施工合同纠纷典型案例。该批案例覆盖资质借用、农民工工资支付、固定总价结算、审计僵局、质量保证金、合同僵局六大纠纷类型。其中案例三“某建设集团公司与某置业公司建设工程施工合同纠纷案”，涉及固定总价合同解除后的结算，明确采用“比例法”确定已完工工程价款——法院在认定已完工范围时，须先行剔除清单外漏项与合同外增量，再按约定总价对应的合同内工程量比例计算，防止将漏项工程不当计入固定总价基数。

2. （2019）最高法民终379号案。根据鉴定结果，案涉工程发包方提供的招标清单与施工图纸之间的工程量差额为54800877.12元，已完成部分差额为35885509.09元，其中钢筋、混凝土等主材存在数量级偏差。需要特别说明的是，该案的特殊背景是发包人在招标时未发放与清单配套的工程图纸，导致承包人客观上无法充分核对。最高人民法院认为，在承包人已按图施工、招标清单编制错误非承包人原因的情形下，单纯依据固定总价合同不予调差将导致双方利益严重失衡，基于公平原则，酌定由发包人承担80%的清单差额价款。

3. （2021）最高法民终1112号案。法院以备案（中标）合同约定为准，确认招标清单漏项部分应据实调整工程价款，明确“备案合同优先、漏项据实”的结算原则，对于合同背离情形下漏项处理的合同依据选择具有重要指导意义。

4. 江苏高院（2016）苏民终1151号案。合同约定“清单错误由承包人自行承担”，法院认定该条款因违反2013清单规范第4.1.2条强制性条文的精神且属发包人单方转移法定义务、加重对方责任的格式条款而无效，体现了部分法院对“清单责任不可约定排除”的立场。

5. （2021）最高法民申1998号案。在固定价合同且合同明确约定“施工图工程量与报价清单工程量差异不予调整”的情形下，最高人民法院认定该约定有效，承包人依约不得就工程量差异主张调增。该案与379号案形成对照，当合同已就工程量差异作出明确且有效的风险分配，且承包人作为专业主体应当知晓该风险时，法院尊重合同自治原则，不再以公平原则予以介入。

（二）责任分配的裁判逻辑梳理

综合梳理上述司法判例，最高人民法院针对此类案件的裁判逻辑可以归纳为三层递进规则：

1. 首要审查合同约定是否就漏项或工程量差异作出明确且有效的风险分配：若存在明确有效的约定，则严格依约裁判，如（2021）最高法民申1998号案。

2. 若约定不明、约定排除清单法定责任（如1151号案），或约定本身因违反强制性规范而无效的，则回归清单法定责任范畴，由清单编制责任方（通常为招标人）承担相应责任。

3. 即便存在风险包干约定，若漏项差额巨大、明显超出承包人作为专业主体的商业风险预见范围且导致双方利益显著失衡，人民法院可基于公平原则介入予以调整。如（2019）最高法民终379号案中，法院综合考虑承包人就工程量清单与图纸差额部分已实际付出成本与劳动，发包人作为工程实际使用者与受益方，依公平原则判定发包人支付已完工部分差额价款的80%，承包人承担20%。

总体来看，最高人民法院在漏项争议上呈现“合同自治为基、清单法定责任为底、公平原则为衡平”的裁判倾向，对承包人而言，举证重点在于证明“漏项源于招标人清单编制错误、非自身报价风险且已实际施工”；对发包人而言，抗辩重点在于证明“合同已有效分配风险或漏项属于承包人应预见的商业风险”。

四、如何确定工程量漏项的条件、标准及应具备的证据

（一）工程量漏项的构成要件与判断标准

结合《建设工程工程量清单计价规范》《招标投标法》等现行法律法规规范及最高法相关裁判倾向，判断是否构成清单漏项，一般可从以下维度予以判定：

一是看责任归属，参考最高法（2021）最高法民终1112号、（2020）最高法民终912号案件裁判要旨，若因发包人提供信息不全或错误导致清单与施工图纸不符，漏项责任由发包人承担；若投标时发包人已提供设计图，承包人未将相关项目列入清单，视为其自行考虑报价，漏项责任由承包人承担；

二是结合计价规范规定，依据《建设工程工程量清单计价规范》，工程量清单漏项属于需修正并调整合同价格的情形，可据此反向判定是否构成漏项。

1. 客观要件——“图纸有、清单无（或不足）”。漏项的客观认定须以施工图纸明确载明的工作内容为基准，与招标工程量清单逐一比对：

(1) 项目缺项：图纸要求的分部分项/措施项目在清单中完全无对应列项。

(2) 数量偏差：清单列项存在的工程量显著低于图纸，通常参照2013清单规范第9.6节，以偏差超过15%作为可调整的客观阈值。当工程量减少15%以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予调高，若该变化引起相关措施项目相应发生变化，如按系数或单一总价方式计价的，工程量减少的措施项目费调减。

(3) 项目特征不符：清单所描述的工序、材质、做法与图纸要求不一致，导致承包人需额外施工清单未涵盖的工作内容。

三者均须满足“实际施工内容超出合同清单所涵盖范围”这一客观特征。

2. 因果要件——“漏项源于招标人清单编制错误”。该情形下须举证证明漏项系招标人（或受其委托的造价咨询机构）编制清单时的遗漏或错误所致，而非承包人在投标报价时自主取舍、采取不平衡报价策略或实施施工组织优化行为的结果。这应当是区分“依法可调的漏项”与“承包人自担的报价风险”的关键。

3. 履行要件——“承包人已按图实际完成施工”。依据《民法典》第七百九十三条、第八百零七条的规定，漏项工程须是承包人实际完成且已使发包人受益的部分；仅有图纸要求而无实际施工行为，或施工内容与图纸不符的，不构成主张漏项价款的请求权基础。

4. 排除情形——“非承包人自身原因且非可预见商业风险”。若合同明确约定工程量差异不调，依据《民法典》第一百四十三条及第五百零九条相关规定，合同约定优先；或适用清单规范2024总价合同第3.1.8条规定，按项编制的措施项目清单的完整性及准确性均应由承包人负责，漏项属承包人应复核发现的常规偏差；或漏项金额在合理商业风险包干范围内，则原则上排除另行计价。

（二）判断标准的具体适用规则

1. 区分“漏项”与“工程变更”。漏项系签约时即已存在的清单编制缺陷，工程变更则是履约过程中依据发包人指令或设计调整所产生的工程量新增或增减情形。前者依清单法定责任或合同约定调整，后者则依《建工解释（一）》第十九条及清单规范2013第9.3节（工程变更）据实计价。

2. 区分“漏项”与“工程量偏差”。工程量偏差指同一项目的工程量存在数量增减，适用第9.6节超15%阈值规则；而漏项指清单项目整体缺失或项目特征描述与实际不符，适用第9.5节有关缺项的规定或新标准“清单缺陷”规则。实践中二者常交织出现，需针对不同情形分项予以认定。

3. 依据合同类型差异化判断。对于固定单价合同，漏项新增项目按第9.3.1条/第9.5.2条确定单价，计价层面所受阻力相对较小。而对于固定总价合同，尤其是适用2024规范的固定总价合同，承包人须先推翻“清单缺陷自担”的法定推定，证明漏项属不可预见的重大编制错误方可突破包干。

4. 依据计价标准版本判断。2025年9月1日前签订且适用2013版的项目，清单准确性强制由招标人负责，此情形对承包人有利。此后签订且适用2024版总价合同的，风险分配反转，分部分项工程和措施项目的风险均由承包人承担，此情形下承包人须前置防范。

（三）关于确定工程量漏项的证据要求

漏项认定属于“比对型”事实认定范畴，证据的完整程度直接关乎相关诉讼的成败走向。一般来说，主张工程量漏项，应当达到以下证据要求：

1．招标文件及招标工程量清单。该证据须为发包人发出的正式清单，含编制说明、项目特征描述，目的在于锁定“清单起点”，证明漏项项目的清单原貌。

2．施工图纸（含图纸会审纪要、设计交底记录）。应以经双方签字确认的施工图为比对基准，目的在于锁定“图纸标准”，以证明漏项项目在图纸中有明确要求。

3．投标文件、商务报价书。目的在于证明承包人报价未包含漏项内容，并非报价失误，明确报价组成，以反驳“风险已含在总价”的抗辩。

4．中标通知书及施工合同、补充协议。通过约定的固定价、风险包干、据实结算等条款内容，确定合同类型（单价/总价）、计价标准版本及有关漏项的约定。

5．签证、工程洽商记录、技术核定单。该证据须有发包人或监理签字签章，根据最高法相关裁判案例，如（2021）最高法民申2016号案例明确：监理单位在施工过程中受建设单位委托，代表建设单位监督工程有关事宜，其所签字的文件对建设单位具有法律效力；（2014）民一终字第69号案例也指出，总监代表在工程签证单上的签字，是对建设工程现场施工情况的真实反映，其签署的工程签证单能够证明变更、签证项目的实际发生，变更、签证的工作量应当予以认定。此类文件的目的在于证明发包人认可漏项工程施工，也是后续主张相关工程价款或索赔的重要依据。

6．工程联系单、会议纪要、监理月报。可进一步补强“发包人同意施工”及漏项事实的相关证据链条。

7．施工组织设计、专项方案、隐蔽工程验收记录。可证明漏项工程已严格按照图纸要求施工完毕。

8．竣工验收资料、竣工图。可证明漏项工程已纳入整体验收范畴，且发包人已实际享有该工程成果。

9．造价鉴定报告。用以明确“有签证、无签证但有其他证据、无证据”分层意见。

10．审计资料及发包人控制资料清单。针对“审计漏项”，可依据资料控制方责任倒逼其补计对应项目，若对方拒不配合，可向法院申请责令其提交相关资料。

除以上证据类型外，为全面证明案件事实，还需结合案件具体情况，全面收集并提交双方来往函件、邮件、微信记录、会议纪要等可佐证案件事实的各类证据材料。

（四）证据收集与固定的实务建议

1. 投标阶段前置防范。承包人投标阶段应组织专业团队对工程量清单与施工图纸开展系统性复核，一旦发现漏项，需在答疑阶段以正式书面形式提出，将“清单缺陷”在签约前转化为可视化、书面化的明确依据；签约时力争约定“漏项据实结算”条款，避免概括性风险包干。

2. 履约阶段“边干边签”。一旦发现漏项，需第一时间发函予以确认，同步办理签证或技术核定单，严格遵循“无签证不施工增量”的实操原则。

3. 结算与诉讼阶段的比对方法。以“图纸—清单—实际施工”三段比对表为核心，逐项列明漏项项目、图纸依据、清单缺失状态、实际完成量及对应价款；针对审计环节出现的漏项，可依法向法院申请责令发包人提交其掌握的完整工程资料，以此将举证风险转移至资料控制方。

4. 鉴定策略。资料缺失或双方对图纸理解分歧时，依据《建设工程造价鉴定规范》（GB/T 51262-2017）第5.4.1条、第5.9节启动鉴定，明确要求鉴定人按争议事项的不同层级分层出具鉴定意见，避免作出“全有全无”式的绝对化鉴定结论，为法院的自由裁量预留合理梯度空间。

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