《对外投资管理办法(修订征求意见稿)》新规解读

2026-09-07

前言：继2026年5月5日国务院公布《国务院关于对外投资的规定》(国务院令第837号，“对外投资新规”，自2026年7月1日起施行)后，国家发展和改革委员会(“发改委”)于2026年8月21日发布《对外投资管理办法(修订征求意见稿)》(“征求意见稿”)，并面向社会公开征求意见。本次修订以2017年12月发改委发布的《企业境外投资管理办法》(发改委令第11号，“2017年办法”)为基础，衔接对外投资新规，是我国对外投资管理制度自2017年以来最系统的一次调整。

本次修订总体延续了以核准与备案为核心，以敏感与非敏感分类为基础的管理框架，但在投资者范围、信息报告制度、对外投资保护、法律责任等方面作了实质性扩展，与对外投资新规相衔接。虽然目前仍在征求意见阶段，但征求意见稿已基本反映本次修订的整体思路。因此，本文拟比较本次征求意见稿在2017年办法基础上的修订内容，整理分析本次修订所反映的整体监管趋势，以供读者参考和探讨。

一、修订背景与整体思路

根据发改委对征求意见稿的说明，本次修订旨在延续2017年办法确立的核准与备案框架，并衔接对外投资新规的相关规定。结合征求意见稿内容，本次修订主要可归类为以下五个方面：

其一，扩大投资者范围以覆盖境内的居民个人和其他组织，落实对外投资新规关于投资者的界定；

其二，延续和完善核准与备案制度，明确纳入其他组织和居民个人的备案安排，以及境外金融市场投资的例外规则；

其三，完善对外投资信息报告与监督制度，新增前期工作情况报告、对外投资信息年度报告与对外投资安全审查制度，并调整境外再投资报告等相关规则；

其四，构建对外投资保护机制，对境外主体合规体系建设提出要求，并建立对歧视性措施的反制机制以及针对外方要求转让技术、数据等情形的重大不利情况报告机制；

其五，法律责任的升级与强化，将2017年办法以警告为主的行政处罚升级为阶梯式罚款、直接责任人罚款、行业禁入与拒受申请的复合处罚结构，并将金融企业与专业服务机构纳入合规义务范围。

下文将结合具体修订内容展开分析。

二、条款分析

（一）投资者范围的扩大

征求意见稿中有关投资者范围的主要修订如下：

综合前述条款修订，可见以下监管趋势：

(1)监管范围进一步拓宽。其他组织、居民个人的对外投资进入发改委备案范围，境外再投资也明确纳入监管范畴。此前境内自然人的对外投资主要由外汇管理层面通过《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》(汇发[2014]37号，“37号文”)备案覆盖，发改委层面未直接纳入监管。衔接对外投资新规，征求意见稿规定居民个人为投资者之一，并明确居民个人的对外投资由户籍所在地或经常居住地的省级政府发展改革部门备案。

(2)穿透式监管的规则基础得到明确。征求意见稿明确发改委对对外投资活动的监管采取实质重于形式的原则，尤其是对投资者、对外投资、控制、中方投资额等核心概念的认定，这为发改委穿透多层境外架构以及协议控制等安排进行监管提供规则依据。我们理解未来境外主体层面的投资活动将更难通过技术性拆分规避发改委的报告和监管义务。

(3)对数据资产出境加以重视。中方投资额新增“数据”作为可计入项。但目前未对数据作为投入资产的作价方法、评估口径进行细化，后续可关注发改委配套文件和问题解答是否对相关问题予以明确。在明确规则出台前，对以数据出资或出境的对外投资项目，投资者可考虑提前与主管部门沟通，避免在核准、备案或境外再投资报告环节因数据估值不清而产生不利影响。

（二）核准与备案制度的延续与完善

征求意见稿中有关核准与备案制度的主要修订如下：

结合新旧制度比较，可见征求意见稿针对核准与备案制度秉持延续和完善原则进行修订：

(1)核准与备案基本框架完整保留。2017年办法确立的核准与备案管理框架以及核准机关的分工均未发生实质变化，与征求意见稿“总体延续”的整体思路相一致。但从修订表述来看，敏感因素新增“其他敏感因素”兜底后，纳入核准管理的对外投资活动可能存在更大的解释空间，整体呈现监管范围扩大、监管力度收紧的趋势。

(2)备案主体全面对齐投资者范围扩围。为衔接对外投资新规，征求意见稿明确其他组织参照企业执行，居民个人的对外投资由户籍所在地或经常居住地的省级政府发展改革部门备案。未来相关主体的资金落地路径将需要在外汇备案之外，还需同步履行发改委备案手续。

(3)境外金融市场投资的例外规则明确化。征求意见稿明确合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通等不适用本办法关于核准、备案、报告的规定，此条明确了金融市场投资与对外直接投资的边界，减轻了常规资本市场跨境投资的合规负担，但同时通过保留一定监管接口，规模化投资活动仍需注意满足触发事件时的合规义务。

（三）对外投资信息报告与监督制度的完善

征求意见稿中有关信息报告与监督制度的主要修订如下：

综上，可见征求意见稿新增多项信息报告与监督制度，监督方式倾向于全流程化与常态化，具体体现如下：

(1)监管重心由事前审批延伸至事中报告与全过程监管。征求意见稿构建了覆盖对外投资全生命周期的信息报告体系，涵盖对外投资开展前的前期工作情况报告、境外再投资开展前的报告、对外投资完成或终止后的情况报告以及每年一次的年度报告，监管重心由事前审批向事中动态监测转移，企业对外投资合规工作的重点亦将由项目立项前的审批准备扩展至全周期的信息报送与配合监管。

(2)境外再投资报告由例外义务变为常态义务。取消3亿美元金额门槛后，境外再投资报告原则上将覆盖境内投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展的各类非敏感对外投资，并延伸至相关返程投资。对于境外持股层级较多的中资集团而言，此前依托境外子公司自主决策、无需向境内主管部门告知的操作空间显著收窄，境外主体的每一次投资活动均需在实施前告知境内主管部门，相应的合规工作量将随之有所调整。

(3)对外投资安全审查为发改委事中介入提供制度接口。征求意见稿承接对外投资新规引入对外投资安全审查制度，但启动标准、主管机关分工与审查程序仍有待专项规则明确。在配套规则出台前，投资者对涉及关键技术、关键基础设施与敏感行业的对外投资项目，建议提前评估是否可能触及安全审查启动情形，并在项目时间进度上留出沟通和审查窗口，避免因审查而导致项目延迟或方案调整。

此外，为便于整体了解更新后的制度，我们初步梳理了征求意见稿项下各类对外投资项目适用的核准、备案、报告手续以及相应主管机关，请见下表：

（四）对外投资保护制度的构建

征求意见稿中有关对外投资保护制度的主要修订如下：

征求意见稿针对对外投资保护制度以独立章节形式作出系统性规定，体现了对对外投资保护的重视，在当前外部环境不稳定性、不确定性明显上升的背景下具有积极意义。

在对外保护措施层面，征求意见稿实现对外投资保护制度的体系化，以独立章节规定海外利益安全、境外主体治理、风险提示、重大不利情况报告、年度报告与反制、对歧视性措施反制等制度。征求意见稿通过第53条重大不利情况报告和第54条年度报告制度，为中方投资者建立向发改委告知情况的常规通道，发改委据此可采取禁止或限制外方在境内投资、禁止或限制境内组织与其交易合作等反制措施。这对于投资者进行自我保护具有积极意义，例如中方投资者在跨境交易文件中约定以交易相对方受到制裁为触发事件的救济性条款，可更具备实际执行空间。

在提供保护的同时，征求意见稿对境外主体合规体系建设也作出要求，包括要求投资者及其控制的境外企业建立合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度。虽然法律责任层面并未明确规定具体罚则，但发改委仍可结合实际情况就不合规情形采取监管措施，反映监管对境外主体合规体系建设的关注度上升。对于控制境外主体的中资集团而言，境外主体的合规体系建设不再是选做题。

（五）法律责任的升级与强化

征求意见稿中有关法律责任的主要修订如下：

针对法律责任，征求意见稿承接对外投资新规将行政处罚力度整体升级，主要体现在两个层面，从违法成本角度推动对外投资领域合规化：

一方面，法律责任由警告为主升级为兼具金钱罚、资格罚与联合惩戒的复合结构。征求意见稿引入按中方投资额1‰至10‰计算的阶梯罚款、直接责任人2万至10万元罚款、1年至3年行业禁入以及3年内不受理申请等多层责任性处罚。对于大额对外投资项目，处罚金额可能占到项目预算的显著比例，违规成本具有可量化的经济震慑力。同时，违规成本从企业层面延伸至个人，直接责任人的合规义务加强，督促投资者依规进行对外投资并完成核准、备案手续。

另一方面，合规义务同步扩展至金融机构与专业服务机构。金融企业不予办理的业务范围扩展至资金结算、融资、担保等业务，未履行境外再投资报告义务的对外投资亦被列为禁办对象，银行等金融机构对客户对外投资合规的核查义务相应加重。咨询、法律、会计、评估等专业服务机构成为独立责任主体，可以预见，金融企业与中介机构在未来承接对外投资项目时会更审慎地评估项目的合规义务与风险。

三、结语

从征求意见稿修订所反映的整体趋势看，发改委对外投资管理呈现三个方向：其一，监管对象从企业主体扩展至企业、其他组织及居民个人全谱系，监管方式从事前审批转向事前审批、事中报告与全过程监管并重；其二，管理理念明显强化了国家利益与国家安全的考量，通过对外投资安全审查、重大不利情况报告、对歧视性措施反制等制度与《反外国制裁法》等上位法相衔接；其三，合规责任在企业、负责人、金融机构以及专业服务机构之间同步分布，形成多层次、可追责的合规义务体系。

截至本文发布之日，征求意见稿尚处于征求意见阶段，境内投资者及相关中介机构仍可结合自身情况向发改委反映意见和建议。征求意见稿的定稿情况以及后续配套文件值得持续关注，本办法与商务部、外汇局层面制度的衔接情况亦是后续观察的重点。我们将持续跟踪相关动态并适时更新分析。

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