新《食品召回管理办法》视角下企业合规风险与治理研究

2026-08-28

国家市场监督管理总局统计数据显示，2022年全国食品相关相关产品召回105次、2023年74次，但这里的食品召回包含全部与食品接触相关产品，并没有预包装食品的统计数据。观察2026年6月的统计数据，国内并无一例预包装食品召回案例。就全球范围来看，国家市场监督管理总局发布的“2026年6月国内外产品召回信息”显示，国内外食品相关产品召回仅有10次。说明最严监督的食品行业，产品召回在世界范围内仍然是较少数案例。

一、国内外食品召回制度的沿革

早期美国食品召回属于企业自愿召回，一般为FDA（美国食品和药物管理局）施压、协商企业自愿实施。美国正式通过立法形式确定食品强制召回制度源自2002年《公共卫生安全和生物恐怖主义应对法案》，该法案授予FDA强制要求食品企业实施召回的法定权力。

同年，欧盟颁布178/2002条例（通用食品法），这是欧盟食品召回制度的基石。条例确立的核心规则包括：食品经营者首要责任；不安全食品必须从市场撤回（withdrawal）、从消费者手中召回（recall）；建立欧洲食品管理局EFSA；快速预警系统RASFF。

我国在这食品召回方面学习欧美国家比较迅速，在2004年就做出了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（该规定已于2015年11月27日废止），首次提出“严格实行不合格食品的退市、召回、销毁、公布制度”；2007年实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》制订了食品生产经营企业主动召回和行政机关责令召回两项制度。同年实施的《食品召回管理规定》（2020年7月13日废止）以部门规章的形式规定了食品召回办法及监督管理制度。2009年实施的《食品安全法》则以法律形式规定了食品召回制度。将于2026年12月1日实施的《食品召回管理办法》则是对2015年、2020年两个版本的进一步修订。

二、食品召回的范围

《食品召回管理办法》规定，食品生产经营者发现其生产经营的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止生产经营，依法实施召回。与《食品安全法》对需要召回的食品范围规定一致，主要有两类：

（一）不符合食品安全标准

从“食品安全标准”而言，食品标准包括具有强制性的食品安全标准，也包括被企业标准、团体标准、推荐性国家标准等。食品应当符合其标注的标准，若不符合，也可能被认定为不符合食品安全标准。实践中，一般需通过检验报告、医学鉴定等证据确认食品不符合国家标准，如GB 2762污染物限量、GB 2763农药残留标准等。

从法律法规而言，不符合食品安全标准在《食品安全法》与《食品召回管理办法》中本身没有定义，但是在《食品安全法》第150条对“食品安全”的定义中，是“指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。结合《食品召回管理办法》规定的一级召回与二级召回来看，至少包括“可能导致急性中毒、亚急性中毒、严重健康损害或者死亡、可能导致慢性中毒、一般健康损害”这几种情形。

常见不符合食品安全标准的情形

（二）有证据证明可能危害人体健康的

现行法律法规没有详细解释哪些情形属于该类需要召回的食品，结合食品方面法律法规和现有司法判例，“有证据证明”通常通过以下途径或材料进行认定：

1.检验检测报告：通过科学评估、检验检测，发现食品中可能含有有害物质、微生物超标、营养成分不符合要求等，存在潜在健康风险。

2.风险研判与专家评估：通过医学、毒理学、化学、食品等相关领域专家进行食品安全调查分析和风险研判，评估出食品的潜在危害。

3.消费者投诉与反馈：通过消费者投诉、举报等途径，发现食品存在可能危害人体健康的问题线索，并经核实。

4.自查与排查发现：食品生产经营者通过自检自查，发现食品因原料污染、生产过程控制不当、储存运输条件不当等原因，导致存在潜在健康风险。

5.相关生产经营者通知：食品相关生产经营者发现食品存在潜在健康风险。

6.监督管理部门告知：监督管理部门在执法过程中发现的需要召回的情形。

这里的有证据证明，从司法实践而言，也包括食品生产经营者明知不符合食品安全标准，即可认定为“有证据证明可能危害人体健康”。如在（2021）鲁02民终4838号案件中，法官认为食品经营者对于走私酒类在没有经过国内食品检测的情形下，应当属于明知不符合食品安全标准。

三、是否存在豁免召回的情形

2020年修订的《食品召回管理办法》第十三条规定“标签、标识存在瑕疵，食用后不会造成健康损害的食品，食品生产者应当改正，可以自愿召回”，即是豁免召回的情形。

但是2026的《食品召回管理办法》第九条规定，“食品存在其他不符合食品安全标准的情形，需要控制食品安全风险的，应当启动三级召回”。不再有企业自愿召回的规定。但是对于“不符合食品安全标准”、“需要控制食品安全风险”的判定，目前还没有出台详细的解释。笔者认为，审慎稳妥的处理方式是可以根据《食品召回管理办法》第二十二条的规定，“食品生产经营者不能确定召回食品处理方式的，可以组织相关专家或委托相关技术机构进行评估，确定处理方式”，由食品生产经营者委托第三方进行评判，以作为决定是否召回的依据。

对于标签不合格，实务观点认为应当严格区分“标签瑕疵”与“实质食品安全问题”。对于仅涉及格式、文字等不影响食品本身安全性的标签不规范行为，应优先适用针对《食品标识监督管理办法》规定的罚则，而非直接适用《食品安全法》第124条进行处罚。因此，仅因食品标签瑕疵，是需要进行食品召回，笔者认为只要没有达到“需要控制食品安全风险的”程度，就不属于《食品召回管理办法》规定范围。

四、食品召回的主体

1. 食品生产者

2. 食品经营者

3. 食品的委托方

4. 进出品食品经营者（见《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》）

五、食品召回的流程和要求

（一）第一步  立即停止生产经营

（1）食品生产者：应当立即停止生产，主动实施召回。

（2）食品经营者

a.是食品生产者的原因：应当立即停止经营（具体指停止销售，封存库存），通知相关生产经营者和消费者（包括通知下游经营者停止销售，封存库存），并记录停止经营和通知情况。

b.是食品经营者自身原因：由食品经营者应当主动实施召回。

（3）食品委托生产方：委托方应当依法召回已经上市销售的食品，通知相关经营者和消费者，并记录召回和通知情况。受托方应当配合委托方实施召回。（《食品委托生产监督管理办法》）

（二）第二步  食品召回等级、报告时限、处理时间

1.一级召回：食品可能导致急性中毒、亚急性中毒、严重健康损害或者死亡，需要控制食品安全风险的。在发现食品安全风险后24小时内完成召回启动。

2.二级召回：食品可能导致慢性中毒、一般健康损害，需要控制食品安全风险的。在发现食品安全风险后36小时内完成召回启动。

3.三级召回：食品存在其他不符合食品安全标准的情形，需要控制食品安全风险的。在发现食品安全风险后48小时内完成召回启动。

违规责任：被责令召回的食品生产经营者实施召回时，未按规定时限启动召回，未按要求制定召回计划、发布召回通知或者召回公告，未按要求制作并保存召回记录，未按要求履行相关报告义务的，由设区的市级以上地方市场监督管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处五千元以上五万元以下罚款。

（三）第三步  制定召回计划、发出通知、发布公告

（1）召回计划应当包括的内容

召回计划应当包括下列内容：

a.实施召回的食品生产经营者的名称、地址、生产经营许可证编号或者仅销售预包装食品备案编号、召回工作负责人、有效联系方式等信息；

b.召回食品的名称、商标、规格、生产日期、保质期到期日、生产批号等信息；

c.召回食品的生产销售情况及拟召回的数量；

d.召回原因及召回食品的危害后果；

e.召回等级、时限、区域范围及措施；

f.召回通知、公告的内容及发布的方式、范围；

g.召回食品的处理措施、费用支付方式；

h.需要向市场监督管理部门报告的其他情况。

食品经营者实施召回的，召回计划还应当包括召回食品的生产者名称、地址、生产许可证编号、有效联系方式等信息，并注明系因其自身原因造成其经营的食品有本办法第三条规定情形。

委托生产的，召回计划还应当包括受托方的名称、地址、生产许可证编号、有效联系方式等信息。

（2）发出召回通知

召回通知应当包括下列内容：

a.实施召回的食品生产经营者的名称、地址、召回工作负责人、有效联系方式等信息；

b.召回食品的名称、商标、规格、生产日期、保质期到期日、生产批号、数量等信息；

c.召回原因、等级、流程及时限；

d.对召回食品应当采取的停止生产经营、下架、封存、销毁等控制措施；

e.退货等处理方式及费用支付方式。

食品经营者实施召回的，召回通知还应包括召回食品的生产者名称、地址、有效联系方式等信息，并注明系因其自身原因造成其经营的食品有本办法第三条规定情形。

委托生产的，召回通知还应当包括受托方的名称、地址等信息。

（3）发布召回公告

召回公告应当包括下列内容：

a.实施召回的食品生产经营者的名称、地址、召回工作负责人、有效联系方式等信息；

b.召回食品的名称、商标、规格、生产日期、保质期到期日、生产批号、数量等信息；

c.召回原因、等级、时限、区域范围；

d.相关生产经营者对召回食品应当采取的停止生产经营、下架、封存、销毁等控制措施；

e.退货等处理方式及费用支付方式。

食品经营者实施召回的，召回公告还应当包括召回食品的生产者名称、地址等信息，并注明系因其自身原因造成其经营的食品有本办法第三条规定情形。

委托生产的，召回公告还应当包括受托方的名称、地址等信息。

（4）召回信息的公告方式

a.市场监督管理部门：官方网站公示召回信息。

b.食品经营者：立即向其他相关经营者转发召回通知或者召回公告信息，在经营场所醒目位置、网站首页或者从事网络交易经营活动的主页面显著位置张贴（刊载）召回公告，配合开展召回。

c.食品集中交易市场开办者、食品经营柜台出租者、食品展销会举办者：应当在经营场所醒目位置张贴召回公告。

d.网络食品交易第三方平台提供者：应当采取必要措施停止相关食品继续在平台销售，督促入网食品经营者在经营活动主页面显著位置刊载召回公告。

e.鼓励入网食品经营者、网络食品交易第三方平台提供者利用信息化手段将召回信息直接通知相关消费者。

六、召回食品的处理

1.对食品进行无害化处理能够实现资源循环利用的，食品生产经营者可以按照国家有关规定进行无害化处理。

律师提示：“实现资源循环利用”多是指不安全食品无害化处理后能作为生产饲料、有机肥料、生物质能等再利用。比如，召回的面包、饼干颗粒在经无害化处理和合格加工后可用作生产饲料添加剂，召回的奶制品在经无害化处理后可加工发酵为有机肥料、沼气，召回的食用油经无害化处理后可用于生产生物柴油等。

2.因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售，销售时应当向消费者明示补救措施。

律师提示：“补救措施”不得有任何欺瞒消费者的行为，比如涂改生产日期、保质期等重要的标识信息等方式。

3.需要对召回食品进行无害化处理或者销毁的，食品生产经营者应当提前向所在地县级市场监督管理部门报告。市场监督管理部门认为必要的，可实施现场监督。

律师提示：“销毁”不安全食品，常见的方式包括压路机破碎、垃圾场填埋、焚烧炉焚烧等。无论具体使用哪种销毁方式，应当使不安全食品丧失流通价值、避免各种形式的“回流”，杜绝不安全食品当做食品生产原料加工后再次出售。

原则上召回企业应立即就地销毁或委托当地相关生产经营者销毁不安全食品，可以聘请公证处对销毁环节进行公证。

七、食品召回的制度建立与记录留痕

1. 食品生产经营者应当建立食品召回记录制度。

2. 如实记录召回通知、召回公告发布情况，详细记录召回食品的名称、规格、数量、生产批号、生产日期、生产者名称、退货时间以及退货者名称、地址、联系方式等信息。

3.食品生产经营者采取补救、无害化处理、销毁等处理措施时，应当详细记录食品的名称、规格、数量、生产批号、生产日期、生产者名称以及采取的处理措施、时间和地点等信息，留存现场图像、视频资料。

4.记录保存期限不得少于食品保质期到期日后6个月，且不得少于2年。

八、相关法律责任及主动召回的合规作用

（一）《食品召回管理规定》相关法律责任

（二）主动召回的合规作用

1.减轻行政处罚责任

食品生产企业主动召回，避免被市场监督部门责令召回，避免按照《食品安全法》第124条进行高达货值20倍的罚款甚至吊销许可证。

2.避免刑事责任风险

新修订的《行政处罚法》明确当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。刑法规定构成生产、销售不符合安全标准的食品罪、生产、销售有毒、有害食品罪、生产、销售伪劣产品罪必须要有主观故意。因此，如果食品生产企业主动履行召回义务，则有可能将企业责任限定在行政处罚环节，避免滑向更为严重的刑事责任。

在笔者检索的余姚市市场监督管理局的“余市监处罚〔2023〕33号案件”，扬中市市场监督管理局的“扬市监处字〔2021〕104号案件”中，涉案企业因为积极履行了召回义务，行政机关在处罚时也相应地减轻了罚款。

3.减少民事赔偿经济损失

食品不符合食品安全标准，消费者除要求食品生产经营者赔偿损失外，还可以根据《食品安全法》第一百四十八条要求十倍支付价款或者三倍损失的赔偿金。但企业提前召回不安全食品或能避免超额赔偿。

九、食品召回的合规建议

（一）建立召回制度

建立召回制度既是《食品召回管理办法》第32条规定要求，否则可能面临行政处罚。食品生产经营企业建立完善的食品安全追溯体系、食品召回管理制度，收集、分析食品安全信息，依法实施食品召回和处理，既能够落实食品安全主体责任，也能够实现食品召回管理合规。

（二）建立召回制度

企业应当按照《食品召回管理办法》规定的流程和要求，制定食品召回预案，确定相关岗位责任人员，进行初步演练，以满足食品召回的时限要求。

（三）全过程留痕，配合行政机关检查

食品召回从确定召回范围，到发出召回通知、公告，保存处理记录、现场图像视频，并按照《食品召回管理办法》要求时限保存（保质期到期日后6个月且不少于2年）。

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