2025年中国税务行政诉讼大数据分析报告
2026-07-23
前言
随着经济、社会和现代科技的快速发展，税务争议和税务行政诉讼案件数量不断创出新高，争议事由和焦点越来越多元，其中的税收法律问题日益突出并广受关注。税务行政诉讼反映了纳税人、税务机关、司法机关、税法律师和学界在税收法律问题中的冲突、矛盾、思考和探索，是了解当前税法体系、税收管理、纳税遵从，以及经济社会现象的窗口，更是管窥当前税收法治发展的宝贵样本。
为了提供从整体上认识和理解中国税务行政诉讼的素材，促进税务行政诉讼的研究和交流，进一步推动我国依法治税的不断发展和成熟，德恒律师事务所税法服务与研究中心自2018年起连续8年按年搜集全国公开税务行政诉讼文书，加以精心整理和详尽分析，发布中国税务行政诉讼的年度大数据分析报告。
2025年度数据分析报告的研究对象主要是裁判于2025年的公开税务行政诉讼裁定书和判决书，同时参考了各级税务机关发布的公开数据、司法部《行政复议工作白皮书（2025）》、最高人民法院《实质化解行政争议 合力推进依法行政》新闻发布会实录等。2025 年是行政复议主渠道建设深化之年，行政争议总量大幅攀升，税收领域作为行政执法核心板块，相关复议、诉讼同步扩容，本报告基于2025年度376个税务行政诉讼案例，结合全国、地方官方复议应诉公开数据，系统梳理年度税收争议状况。
囿于作者知识和能力所限，本报告不尽完善和疏忽之处在所难免，欢迎读者予以指正，并与我们深入交流（yiming@dehenglaw.com）。
德恒律师事务所税法服务与研究中心
撰稿人：易明（德恒律师事务所税法服务与研究中心负责人）
许峻实（德恒律师事务所税法服务与研究中心秘书）
数据检索条件
数据来源：中国裁判文书网、北大法宝案例库、威科先行案例库、“胡晓锋律师”微信公众号
检索口径：“行政案件”+“裁判时间20250101-20251231”+当事人关键词“税务”
检索时间：2025年03月30日
文书数量：381篇
从上述公开渠道，德恒税法获取一审被告为税务机关（包括国家税务总局、税务局、税务分局、稽查局和税务所），且裁判时间为2025年的全国税务行政诉讼裁判文书381篇，获得案例376个，其中1个案例来自于“胡晓锋律师”微信公众号。
2025年公开的裁判文书与前一年相比略有增长，但公开裁判文书在全部税务行政诉讼裁判文书中所占比例仍然较低。为了更全面地反映报告主题，本报告引入了国家税务总局、省级税务局、计划单列市税务局发布的《2025年度法治政府建设情况报告》[1]中的数据，并参考了其他渠道收集的税务行政诉讼案例等。
本报告合计分析了376个案例。
一、税务行政复议和行政诉讼案件数量
（一）税务行政复议案件数量及增长比例
历年报告中引入了税务行政复议案件量和税务行政诉讼案件量数据，相关数据均来自国家税务总局历年发布的法治政府建设情况报告或政府信息公开。但《国家税务总局2025年法治政府建设情况报告》[2]未披露这两项数据。
德恒税法统计了包括各省、自治区、直辖市在内的31个省级行政区（不含香港、澳门、台湾）和厦门、青岛、大连、宁波、深圳5个计划单列市在内的共36个地方的2025年税务行政复议和行政诉讼案件数量，并将其与2024年各地方的数据进行对比。
如表1-1所示，德恒税法将2024、2025两年均披露税务行政复议案件数量的9个省级行政区数据进行统计对比，计算增长比例。由于各地披露口径不一，为便于统计，德恒税法将其分为“收到税务行政复议案件数量”和“受理或办理税务行政复议案件数量”两种口径。按照“受理或办理税务行政复议案件数量”口径披露的地方较多，因此以该口径为准计算增长比例[3]。其中，上海市和湖南省未采用“2024年受理或办理税务行政复议案件数量”口径，在计算时，上海市2024年数据以收到数替代，湖南省2024、2025年数据均以收到数替代。相关测算数据可用于估计2025年税务行政复议相对于2024年的整体变化趋势。
2024年至2025年间，披露数据的12地中有11地税务行政复议案件数量呈现显著增长态势。其中，新疆维吾尔自治区（236.96%）、重庆市（198.55%）、青海省（155.56%）和江西省（本级）（125.00%）增幅均超过一倍，位列第一梯队。湖南省（93.30%）、山东省（73.88%）和北京市（49.68%）增幅在40%-100%之间，位列第二梯队。上海市（18.01%）增幅较缓，但需考虑数据口径差异，实际增长率应更高，目前位列第三梯队。西藏自治区两年案件数量均为4件，增幅为0，位列第四梯队。
9地2025年受理或办理税务行政复议案件数量合计达到1971件，2024年合计706件，但缺失上海市和湖南省的数据，因此在计算合计数的增长率时，为保持口径一致，2025年的合计数中减掉上海市（367）和湖南省（270）的数据，即合计1334件，合计数增长比例为88.95%[4]，增长势头十分迅猛。而2024年全国税务系统受理行政复议申请数量为5243件，目前仅9省案件量合计已达到1971件，占去年全国数的37.59%，德恒税法推测2025年全国税务系统受理行政复议申请数量可能会接近或超过7000件。
表1-1
从全国的各类型行政复议整体情况来看，根据司法部《行政复议工作白皮书（2025）》披露[5]，2025年全国各级行政复议机关办理行政复议案件111.5万件（其中新收98.5万件，结转13.0万件），在2024年相比2023年翻一番基础上，2025年再增长38.1%。
结合上述全国范围全类型行政复议案件增长趋势，本报告测算 2025年全国税务行政复议总量接近或超过7000件具备合理性（2024年中国税务行政复议案件数量为5243件，按照38.1%的增长率计算，数据为7241件）。
图1-1
（二）税务行政诉讼案件数量及增长比例
如表1-2、1-3所示，德恒税法将2024、2025两年均披露税务行政诉讼案件数量的9个省级行政区数据进行统计对比，计算增长比例。由于各地披露口径不一，为便于统计，德恒税法按照“新发生税务行政诉讼案件数量”和“办理税务行政应诉案件数量”两种口径分别列示。
从表1-2可以看出，湖南省、黑龙江省、新疆维吾尔自治区3地两年均披露了新发生税务行政诉讼案件数量。新疆维吾尔自治区增长比例最高，达481.82%；黑龙江省和湖南省增幅接近，分别为68.09%和56.45%；3地合计增长比例为100%，即3地2025年新发生税务行政诉讼案件数量合计是2024年的2倍。
从表1-3可以看出，山东省、上海市等[6]地两年均披露了办理税务行政应诉案件数量。重庆市（86.67%）和青海省（75.00%）增幅最大，山东省（46.88%）次之，上海市（4.13%）增幅较小，江西省（本级）（-25%）和北京市（-43.24%）为负增长，且降幅不小。6地合计增幅为1.02%，即2025年办理税务行政应诉案件数量合计与2024年相差无几。
表1-2
表1-3
（三）数据分析
2025年税务行政复议案件数量虽缺失全国数据，但从现有9地数据可以推测，复议案件量延续了近年来的强劲增长态势，案件数量普遍大幅增长。这反映出纳税人权利意识持续增强、税务执法复杂性不断提升，行政复议作为解决税务争议主渠道的作用得到了更为充分的发挥。在总量增长的同时，案件量的地域分布高度不均衡，北京、山东、上海三地合计占9地总量的六成以上，经济发达地区与欠发达地区之间的差距依然悬殊。
2025年税务行政诉讼案件数量同样呈现增长态势，但因统计口径不同而增幅各异。从新发生一审案件来看，3地合计案件量较上年翻了一番，增长势头强劲；但从办理应诉案件来看，6地合计与上年基本持平。两类增速差异显著，一方面源于统计口径不同，另一方面也源于样本量少、且不同地域样本差异大。6地中重庆、青海、山东增幅较大，而北京、江西出现明显下降。
司法部《行政复议工作白皮书（2025）》6显示，全国范围内经行政复议后93.6% 的案件未再进入诉讼或信访程序，复议过滤作用显著，复议诉讼比达到2.9。《2025年北京市行政复议和行政应诉工作白皮书》[7]显示，经过行政复议后，93%的案件没有再进入行政诉讼或信访渠道处理，行政争议实质化解效能显著。北京市2025年办理税务行政应诉案件数量的负增长亦可能与税务行政复议的过滤作用相关。同时，上述数据也能够解释为何税务行政复议增速显著高于税务行政诉讼增速。
因此德恒税法认为，考虑到样本量少、地域差异、行政复议和调节和解结案的过滤作用等因素，全年诉讼案件总量的增幅可能不及行政复议显著，但仍较大可能维持较大的增幅。
根据司法部《行政复议工作白皮书（2025）》[8]披露，全国范围内全类型行政复议与一审行政诉讼收案数量比为2.9。按照该比例测算，如按照全类型2025年行政复议案件的增长率38.1%计算，全国税务行政复议案件数量7241件，则2025年全国税务行政诉讼案件数量约2497起。
考虑到税务领域内有特殊的纳税争议复议前置制度，税务行政复议与行政诉讼案件比与全类型复议诉讼比数据应有显著差异。根据《2024年中国税务行政诉讼大数据分析报告》[9]中的实际数据计算，2020年到2024年中国税务行政复议案件合计数与税务行政诉讼案件合计数的比例为2.35[10]。因此，如2025年全国税务行政复议案件数量在7241件，则2025年全国税务行政诉讼案件数量可能在3081起。无论是2497起还是3081起，均自2020年起继续连年增长，并再次到达历史高位。
图1-2
（四）结论
从现有数据来看，2025年税务行政复议与行政诉讼案件延续了近年来的增长态势。行政复议方面，7地受理/办理案件合计较上年增长88.95%，据此推算2025年全国税务行政复议受理总量预计接近或超过7000件，较2024年的5243件有显著提升。行政诉讼方面，新发生一审案件在3地合计翻番，增长势头强劲。但德恒税法推测，诉讼案件全国总量的增幅不及行政复议显著，但仍有较大增幅，估计在2300件到2700件之间，达到历史新高。
一方面，行政复议作为争议解决主渠道的功能进一步凸显，加之司法部推动行政复议调解工作的政策导向，大量争议在复议阶段即告终结，未能传导至诉讼程序。另一方面，纳税争议的清税前置和复议前置双重门槛，使得相当数量的争议即便经过复议，也未必能够进入诉讼程序，进一步限制了复议案件向诉讼案件的传导效率。此外，由于现有数据的可比性和完整性不足，各地在披露口径上亦存在收到、受理、办理、办结、新发生等多种标准，导致本报告中对全国案件总量推测的精确度受到影响，具体数据仍应以国家税务总局、司法部公开的官方数据为准。
二、税务行政复议、诉讼案件和裁判文书公开的分区域情况
（一）各地方税务行政复议、诉讼案件数量和裁判文书公开数量
1.各地方税务行政复议、诉讼案件数量
根据各省（含自治区及直辖市）及计划单列市税务局公布的数据[11]，2025年度税务行政复议及诉讼案件数量地域差异明显。
表2-1统计了包括各省、自治区、直辖市在内的31个省级行政区（不含香港、澳门、台湾）和厦门、青岛、大连、宁波、深圳5个计划单列市在内的共36个地方的税务行政复议和行政诉讼案件数量。
可以看出，各省披露案件数量的口径存在差异，税务行政复议案件数量的披露存在收到申请、受理或办理、办结三种口径；税务行政诉讼案件数量的披露存在新发生和办理两种口径。
湖南省披露了四种口径的数据，最全面详实，同时其在年度报告中还进一步提到“审结行政复议案件263件，其中和解调解49件，和解调解率近2成”，可见其实质性化解争议工作取得较好成效。
山东省、深圳市、安徽省、湖南省、吉林省披露了收到税务行政复议申请的数量，其中吉林省披露的是本级而非全省范围；北京市、山东省、上海市等16个地方披露了受理/办理税务行政复议案件数量，其中广西壮族自治区和江西省披露的是本级而非全省范围数据，其余14地除西藏外均较上年[12]有大幅增加。
湖南省、黑龙江省、厦门市、辽宁省披露了税务行政复议案件办结数量，但该口径无法完全准确反映当年税务行政复议案件数量情况。
税务行政诉讼案件数量方面，10地披露了办理数量，6地披露新发生数量（新发生一审案件数量），其中广西壮族自治区披露的是本级而非全省范围数据，其余5地除西藏外均较上年[13]有大幅增加。
有16地对税务行政复议和行政诉讼案件数量均未予披露，相比2024年有18地未披露，信息披露整体状况有一定改善。其中，辽宁省、贵州省、吉林省、云南省从去年完全未披露到今年均公开了部分数据，值得肯定。
表2-1
2.各地方裁判文书公开数量
从中国裁判文书网公开的税务行政诉讼文书量来看，截至2025年3月30日，总计公开345篇文书[14]（本报告分析的376篇裁判文书中345篇来自中国裁判文书网）。其中，上海市以59篇领先，北京市以48篇次之，裁判文书公开处于第一梯队，但较2024年上海81篇、北京65篇数量均有下降。四川省、河南省均为21篇、湖南省19篇、陕西省17篇、海南省16篇、辽宁省和广东省均为15篇，此为第二梯队。其余地区如湖北省12篇、云南省、山东省、江苏省均为11篇等，数量依次递减，至内蒙古自治区1篇，排在第三梯队。西藏、江西省和甘肃省公开数量为0，排在第四梯队，2024年西藏自治区和江西省公开数量亦为0。
图2-2
注：图2-2数据来源于中国裁判文书网。查询条件：行政案件+裁判时间20250101-20251231+当事人关键词“税务”，去掉行政非诉审查文书、删除乱码、重复、笔误更正、税务局为第三人而非被告的文书后的数量。查询时间：2025年3月30日。
表2-3为《2025年度法治政府/税务建设情况报告》中披露2025年度办理税务行政应诉案件数量的省份实际案件数与中国裁判文书网公开文书数量对比表，图2-4是以表2-3为基础计算出的裁判文书公开率柱状图。
表2-3
图2-4
注：
数据口径：计算文书公开率时，由于德恒税法统计的是裁判时间为2025年度的一审、二审、再审等裁判文书公开数量，故采用国家税务总局、各省级税务局公布的《2025年度法治政府/税务建设情况报告》中披露的2025年度办理的税务行政应诉案件数量作为对比基数，保证口径基本一致。
②图2-4中公开率计算公式为：中国裁判文书网公开税务行政诉讼文书量/报告披露办理税务行政应诉案件数量*100%。
③吉林省由于报告中仅披露了省一级案件数量，而裁判文书网公开的是全省文书，口径不一，故无法计算公开率，图2-4未予显示。
在披露数据的8个省级行政区中，仅北京市的裁判文书网文书公开率超过50%，上海市为46.83%，为第一梯队。重庆市和青海省公开率超过20%，为第二梯队。云南省12.09%、山东省7.80%、安徽省3.39%、江西省公开率为0，公开率依次大幅下降至0，为第三梯队。
（二）数据分析
1.行政复议案件数量分析：总量增长，各地披露口径不一，地域差异显著。
（1）案件数量头部集中效应明显。在披露受理/办理数量的16地中，北京（461件）、山东（426件）、上海（367件）、云南（309件）、深圳（292件）位列前五，合计1855件，占披露受理总数的相当比重。这些地区均为经济发达或区域性中心城市，税收征管体量大、纳税人法律意识强，行政复议作为解决税务争议主渠道的作用得到充分发挥。此外，在披露收到申请数量的地方中，山东（607件）、深圳（430件）、安徽（425件）、湖南（375件）也均超过300件，进一步印证了头部地区的案件集中趋势。
（2）披露口径不一影响横向可比性。各地在行政复议案件数量上存在三种不同统计口径：一是“收到申请数量”，二是“受理/办理数量”，三是“办结数量”，三种口径之间存在“收到＞受理＞办结”的递减关系。不同口径虽差异不大，但对比较结果的精确性有一定影响。
（3）部分省份税务行政复议化解争议成效值得关注。据最高人民法院《实质化解行政争议 合力推进依法行政》新闻发布会实录显示[15]，2025年，全国各地所有行政复议案件中通过调解和解方式结案20.5万件，调撤率达到29.8%，13个省的复议调撤率高于30%，上海、江西、新疆等地调撤率达到40%以上。《2025年北京市行政复议和行政应诉工作白皮书》显示，北京市全年所有行政复议案件以案前调解方式办结6600件，以案中调解、和解等方式办结4482件，调撤结案率为28.5%。经过行政复议后，93%的案件没有再进入行政诉讼或信访渠道处理，行政争议实质化解效能显著。
湖南省税务局在年度报告中特别提到“审结行政复议案件263件，其中和解调解49件，和解调解率近2成”。上述数据均表明行政复议在实质性化解税务争议、实现“定分止争”“案结事了”方面发挥了积极作用。建议其他地方税务局在年度报告中增加类似和解调解率指标，以更全面反映税务行政复议工作质效。
（4）超四成地方未披露行政复议数据。36地中有16地（含福建、广东、浙江、江苏等经济大省）对行政复议案件数量完全未予披露，难以对其税务行政复议状况做出判断。
（5）多地案件数量较上年大幅增加。在披露受理/办理数量的16地中，多数均较上年有大幅增加，反映出全国范围内税务行政复议案件整体呈增长态势，纳税人权利意识不断增强，行政复议渠道的知晓度和利用率有所提升。
2.税务行政诉讼案件数量分析
新发生一审案件数量是反映当年税务行政诉讼“增量”的核心指标，目前披露该口径信息的地方较少。但宁夏从去年有披露转为今年完全未披露，而辽宁、贵州、吉林、云南从去年完全未披露到今年均公开了部分数据，表明部分地区的法制和政务公开工作进步显著，应予以肯定。
3.裁判文书公开率普遍偏低，与案件实际数量脱节
2024年度与2025年度裁判文书网公开文书数量均为345篇，但2025年度实际案件数量大幅提升，因此全国的裁判文书公开率实际大幅下降。在披露应诉案件数量的8个省级行政区中，仅北京的文书公开率超过50%，多数地方文书公开量远低于其办理的应诉案件量。西藏、江西、甘肃三地公开数量为0，其中西藏和江西已连续两年无公开文书。
（三）结论
第一，税务争议整体呈增长态势，但各地差异悬殊。多地行政复议和行政诉讼案件量较上年有大幅提升，反映了纳税人权利意识增强、税务执法复杂性提高等趋势。案件数量高度集中于北京、上海、山东、深圳、湖南等经济文化发达地区，区域不均衡特征明显。
第二，数据披露口径亟待统一。目前各地税务行政复议及诉讼案件数量的披露口径不一，导致横向比较困难。建议国家税务总局出台统一的披露指引，明确统计口径和报告格式，并鼓励各地在年度报告中增加和解调解率、复议后诉讼率等质效指标，以更全面、客观地反映税务争议化解工作的实际成效，提升数据的可比性和公信力。
第三，裁判文书公开力度仍需加强。尽管中国裁判文书网已公开345篇相关文书，但相较于各地实际发生的应诉案件数量，公开比例仍然偏低，部分地区为零公开。司法公开原则在税务行政诉讼领域的落实尚不充分，建议进一步提高文书上网率，增强司法透明度。
第四，部分省份在公开透明方面作出了表率。湖南、山东、北京、上海、深圳等地不仅在案件数量披露上较为全面，部分还进一步说明了和解调解率等实质性化解争议的成效。北京、上海、重庆、青海等地的文书公开率位居前列，为其他地区提供了可借鉴的经验。
三、税务行政诉讼的主体分析
（一）原被告类型及聘请律师情况分析
1.原告类型分析
2025年度税务行政诉讼案例中，原告类型更加多样。如图3-1，经德恒税法细化整理，376个案例中：自然人原告占52.66%（198起）；公司原告占39.89%（150起）；业主委员会原告占3.72%（14起）；个人独资企业和个体工商户作为原告的占比分别为1.06%（4起）和0.80%（3起）；检察院为原告占0.53%（2起）；其余合伙企业、监狱、幼儿园以及通过文书信息无法确定原告类型的占比均为0.27%，各有1起案例。另外，还有一起自然人和公司共同作为原告的案件。
图3-1
2.被告（作出被诉行政行为的主体）类型分析
本报告中，被告类型的“被告”仅指作出被诉行政行为的主体。如图3-2，省以下税务局或分局依然是最主要的被告类型，占64.10%（241起）；稽查局作为被告占19.15%（72起）；税务所作为被告占10.37%（39起）；省级税务局和国家税务总局作为被告均占比3.19%（各12起）。
图3-2
注：本报告中被告类型仅统计税务局类型，即部分案件一审被告除税务局外还有医保局、社保局等，则仅统计税务局的类型。
如不考虑2022年裁判文书公开量极低造成的异常波动，如图3-3，连续七年数据来看，省以下税务局或分局都是最主要的被诉行政行为主体，历年占比均在57%到75%之间；稽查局的占比基本都维持在20%左右；税务所为被告的占比2025年有所回落，从2024年13.77%下降至10.37%；省级税务局为被告的占比也有所下降，从2024年6.34%下降至3.19%；国家税务总局为被告的占比2025年有小幅提升，突破3%。
图3-3
3.律师参与情况分析
在德恒税法搜集到的376个税务行政诉讼案例中，如图3-4，128个案件（34.04%）原告聘请了律师，248个案件（65.96%）原告未聘请律师。128个聘请律师参与的案件中，如图3-5，公司占比67.97%，自然人占比21.88%，个人独资企业和业主委员占比会均为3.13%，其余个体工商户、监狱、幼儿园、自然人与公司共同原告均占比低于2%；248个未聘请律师的案件中，如图3-6，恰好相反，自然人占比68.55%，公司占比25.40%，业主委员会占比4.03%，其他检察院、个体工商户、合伙企业、其他组织均占比低于1%。
图3-4
图3-5
图3-6
在原告聘请律师的128个案件中，如图3-7，有近七成（67.19%）案件被告税务机关亦聘请了律师。在原告未聘请律师的248个案件中，如图3-8，亦有近七成（66.94%）案件被告税务机关也未聘请律师。
图3-7
图3-8
在德恒税法搜集到的376个税务行政诉讼案例中，如图3-9，有203个案件（53.99%）所有被告税务机关（包括复议机关成为共同被告情形）均未聘请律师，有173个案件（46.01%）被告之一或两被告均聘请了律师；如图3-10，经过复议的案件共163个，其中，57个案件（34.97%）复议机关聘请了律师，106个案件（65.03%）复议机关未聘请律师。可见，相比复议机关，直接做出行政行为的税务机关聘请律师的动力更大。
图3-9
图3-10
从胜诉率来看，如表3-1，原告聘请律师的128个案件中，有10件原告胜诉，胜诉率7.81%；原告未聘请律师的248个案件中，有5件原告胜诉，胜诉率2.02%，但其中2件为检察院提起的针对税务机关未履行法定职责的公益诉讼，考虑到检察官具备专业法律知识，其诉讼能力与普通未聘请律师的原告存在显著差异，因此剔除这2件案件后，原告的实际胜诉率仅为1.21%。
表3-1
（二）数据分析
1.原告类型分析
2025年税务行政诉讼的原告类型主要包括：自然人、公司、业主委员会、个人独资企业、个体工商户、检察院、合伙企业、监狱、幼儿园、其他组织。自然人原告占比依旧过半（52.66%）且趋于稳定[16]，与此同时，公司原告占比从2024年的37.12%上升至39.89%，这一趋势印证了德恒税法去年的判断：随着税务机关依托信息化手段加强税收征管，针对企业的税款追征和稽查力度加大，企业通过诉讼维权的案例正在增多。
2024年报告中将“业主委员会”归类于“其他组织”，2025年将其细分出来，占比达到3.72%（14起），成为第三大原告类型。在业主委员会提起的14起诉讼中，13起争议事由均为政府信息公开，其中至少7起申请公开的内容为“某房地产开发项目的土地增值税清算中，是否将人防车位建设成本列入房地产开发成本”，比2024年数量（5起）更多。业主委员会提起税务行政诉讼的根本目的，并非解决涉税问题，而是意图通过政府信息公开程序，获取开发商土地增值税清算中的关键成本认定信息，进而可作为后续与开发商就人防车位产权归属、共有部位经营收益分配、小区公共维修资金等民事法律纠纷中进行权利主张或协商谈判的依据。换言之，税务相关的政府信息公开申请，已成为业主委员会为相关民事维权活动收集证据材料、查明事实情况的重要法律途径。
2025年合伙企业为原告的案件仅有1起（0.27%），与2024年的25起（6.93%）形成鲜明对比。主要原因在于2024年的24起同类退税案件均由同一合伙企业提起，具有集中爆发的特征。2025年数据回归低位，反映了此类特殊争议的阶段性特征，但执法实践中合伙企业作为申报主体在个人所得税中的主体资格问题依然存在诸多争议，并引发难题。合伙企业在个人所得税申报和缴纳中的法律地位，仍有待进一步厘清。
此外，还出现了检察院提起的税务行政诉讼（2起），以及监狱、幼儿园等特殊主体作为原告的案例。这标志着税务行政诉讼的参与主体正在突破传统的自然人与公司二元结构，变得更加多元复杂。
2.被告类型分析
省以下税务局或分局仍是主要的被告类型，2025年占比64.10%，较2024年的57.58%有所回升，这与其作为一线执法主体的巨大基数相匹配。
稽查局作为被告的占比为19.15%，与2024年的20.11%基本持平，延续了其作为高风险执法主体的稳定地位。稽查局处理的偷税、骗税等案件因其高对抗性和复杂性，历来是税务诉讼的高发领域。
排除2022年的异常波动，税务所为被告的占比在经历了连续多年的快速攀升后，2025年首次出现回落，从2024年的13.77%下降至10.37%。德恒税法认为这可能反映出两方面积极变化：一是各级税务机关可能已注意到税务所执法风险快速上升的趋势，并有针对性地加强了对基层税务所执法的规范化指导和监督；二是随着金税工程的深入应用，税务所的日常征管行为更加标准化、线上化，减少了因人为主观因素导致的程序或实体争议。
省级税务局和国家税务总局为被告的占比分别均为3.19%，其中国家税务总局为被告占比首次突破3%，创下近年新高，反映出纳税人对更高层级税务机关的监督意愿和维权意识有所提升。
3.聘请律师情况分析
2025年，原告聘请律师的比例为34.04%，较2024年39.61%有所下降。相反，税务机关在诉讼或复议中聘请律师的比例呈显著上升态势。其中，被告税务机关聘请律师的比例从2024年33.80%提升至2025年46.01%，上升12.21个百分点；经过复议的案件复议机关聘请律师的比例从2024年14.45%大幅提升至2025年34.97%，上升20.52个百分点。
复议机关聘请律师比例的显著提升，一方面可能反映了维持原行政行为的复议案件数量有所增加，另一方面也表明复议机关在共同应诉过程中，对专业法律支持的重视程度和投入力度有所增强。这一变化亦与2024年报告中“建议税务机关给予法制部门更多资源倾斜”的呼吁相呼应，表明相关建议在一定程度上得到了实践回应，也回应了税务行政复议和行政诉讼数量不断增长、难度不断攀升的现实需求。
从诉讼环节看，在原告已聘请律师的案件中，有86件（67.19%）被告税务机关（不含复议机关）亦聘请了律师参与诉讼；而在原告未聘请律师的248件案件中，仅有82件（占比33.06%）被告税务机关（不含复议机关）聘请了律师。两组数据对比显示，被告税务机关聘请律师的比例与原告是否聘请律师之间存在显著关联。
从原告的角度看，在公司为原告的案件中，有58.28%聘请了律师[17]，而自然人为原告的案件中，该比例仅为14.57%[18]。这与2024年的分析结论一致：公司涉税争议金额大、影响广，更倾向于依靠专业力量；而自然人原告可能因经济成本或对诉讼难度认识不足，更多选择自行诉讼。
从胜诉率来看，原告聘请律师的胜诉率是未聘请律师的6.45倍[19]，聘请律师对胜诉率有显著正面影响，充分说明法律专业能力在税务行政诉讼中的重要价值。
（三）结论
第一，诉讼主体多元化趋势显著，自然人及公司仍为最主要的原告类型，同时非传统主体的诉讼活跃度得以显现。
第二，业主委员会对于人防车位建设成本的政府信息公开问题表明，政府信息公开相关的税务行政诉讼亦成为收集证据材料、查明事实情况的重要法律途径，承载着超越知情权保障的复合功能。
第三，基层税务所执法风险在连续多年上升后首次回落，但须持续观察。
第四，税务机关在诉讼中投入专业法律力量的力度显著增强，以应对日益增长和复杂的税务争议。
第五，公司与自然人原告在聘请律师方面的差距持续存在，而是否聘请律师对胜诉率具有显著影响。律师在证据组织、法律适用、程序应对等方面的专业能力，可能成为影响案件结果的关键因素。税务部门或行业协会可探索为中小纳税人提供低成本的法律咨询或代理服务，缓解因经济原因无法聘请律师的不利影响。
四、税务行政诉讼的争议事由分析
（一）争议事由的分布
1.数据特点
在德恒税法搜集到的376个案件中，如图4-1数据可知，案件数量最多的争议事由是“政府信息公开”，有66件（17.55%）；其次是“举报”59件（15.69%）；“社会保险费”43件（11.44%）；上述三类为第一梯队。
由于撤诉或移送导致文书信息较少而“无法确定”争议事由有32件（8.51%），由于复议机关“不予受理复议申请”且无法从裁判文书中获取根本争议原因的案件有24件（6.38%），这两类为第二梯队。
起诉税务机关“不作为”和“日常征税（不含税务处理决定书）”各有20件（各占5.32%），“行政处罚但无法确定处罚原因”和“因偷税而行政处罚”各有16件（各占4.26%），上述五类为第三梯队。
“应缴未缴补税（税务处理决定书）”有14件（3.72%），发票争议（不含行政处罚或举报）有13件（3.46%），“税收保全或强制执行”有12件（3.19%），出口退税之外的“其他退税”争议有11件（2.93%），应缴未缴补税（税务事项通知书）和行政协议分别占比1.86%和1.06%，以上为第四梯队。
其余争议事由的案件数量较少，占比均低于1%，归为第五梯队。该梯队每一类案件量虽少，但争议类型繁多，且出现诸如高新技术企业资格认定、纳税信息恢复、因公牺牲行政确认等新型争议或根本不属于行政诉讼受案范围的争议。
此外，图4-1的分类中将行政处罚的争议原因再次进行了细分，包括偷税16件、虚开发票1件、未代扣代缴1件、纳税申报1件、无法确定16件，还有一案争议事由为行政处罚（无法确定）或滞纳金。即，行政处罚大类共涉及36个案件，占比9.57%。
图4-1
2.数据分析
第一，政府信息公开、举报与社会保险费三类争议占据主导。从数据看，“政府信息公开”、“举报”、“社会保险费”三类合计占比达44.68%，这一分布特征表明，大量税务行政诉讼并非直接针对税款征收或处罚决定本身，而是通过信息公开申请、举报投诉等程序性权利行使的方式进入司法审查，其背后往往隐藏着对实体税收问题的异议。而社会保险费案件的显著增长，则与国税地税征管体制改革后税务部门逐步统一征收社会保险费直接相关。税务机关依托大数据比对发现缴费基数与工资数据差异并追缴，引发大量涉及劳动关系认定与工资总额确认的实体争议，兼具税法与劳动法的交叉属性。三类事由共同显示，税务行政诉讼的争议焦点从传统的税款征收领域，向信息透明、执法监督及社会保障等更广泛的行政职能延伸。
此外，司法部《行政复议工作白皮书（2025）》统计，全国行政复议高频事项为举报投诉处理、行政处罚、政府信息公开，三类合计占受理总量的69.8%，与本报告税务行政诉讼排名前三的政府信息公开、举报、社保争议形成呼应，反映当前群众监督、知情权诉求已延伸至税收征管全领域。
第二，非实体裁决类案件比例较高，争议被前置程序过滤显著。“无法确定（撤诉、移送）”、“不予受理复议申请”两类合计占比约14.89%，位列第二梯队。该类案件虽未进入实体审理，但其数量不容忽视。撤诉率较高的成因复杂，可能包括法院实质性化解争议导向下的庭前调解或是税务机关在诉讼中主动改变原行政行为，当事人实现救济目的后撤回起诉，还可能包括当事人诉讼策略调整而主动撤诉。不予受理复议申请则多涉及复议前置、复议范围等程序门槛。这表明，税务争议解决机制中的复议过滤功能正在发挥作用，但也可能导致部分实体争议因程序性障碍被阻隔在司法审查之外。
第三，传统税收争议类型多样，但单类案件量有限。“不作为”、“日常征税”“行政处罚（偷税）”、“应缴未缴补税（税务处理决定书）”、“发票争议（不含行政处罚或举报）”、“税收保全或强制执行”等传统核心税收争议类型，虽合计占比较高，但各自占比均未超5%，尚未形成高度集中的争议热点。
第四，行政处罚争议内部结构分化明显。行政处罚类案件合计36件，占比9.57%。其中，偷税认定在实务中仍是高争议领域；“虚开发票”、“未代扣代缴”、“纳税申报”各1件，数量虽少但涉及的行为类型具有典型意义：虚开发票涉及行为定性与刑事行政交叉问题，未代扣代缴涉及扣缴义务人责任边界，纳税申报则关乎申报义务履行与期限认定。这些零星案件的出现，反映出行政处罚引发行政诉讼的案件，其根本争议原因具有多样性，部分领域虽暂未形成规模，但潜在争议风险不容忽视。而“无法确定处罚原因”类案件占比较高，则由于裁判文书披露信息较少而无法精准识别争议事由所致。
第五，新型与非典型争议初现，反映税务行政边界的延展。案件中出现、“高新技术企业资格认定”、“纳税信息恢复”等新型争议。这些争议虽数量极少，但具有重要的趋势性意义。即税务行政诉讼的争议事由已逐渐突破传统的税款征收与处罚范畴，开始触及资格认定、信息管理、纳税信用等级评定、行政确认等更广泛领域。这一变化与税务机关职能拓展、纳税人权利意识的提升密切相关，亦对未来税务执法的专业性和规范性提出了更高要求。
（二）争议事由的变化
1.数据特点
2025年与2024年相同的21个的争议事由中，如图4-2，其他退税（不含出口退税）占比显著下降，从2024年的17.73%下降到2025年的2.93%。政府信息公开、社会保险费、不予受理复议申请和不作为占比均有大幅增长，政府信息公开占比从11.36%增长至17.55%，社会保险费占比从3.60%增长至11.44%，不予受理复议申请占比从2.77%增长至6.38%，不作为占比更是从0.55%增长至5.32%，2025年是2024年的九倍多。
行政处罚（偷税）、应缴未缴补税（税务处理决定书）、税务登记、出口退税、行政处罚（虚开发票）占比有小幅下降，行政处罚（偷税）占比从5.54%降至4.26%，应缴未缴补税（税务处理决定书）占比从6.93%降至3.72%，税务登记占比从1.66%降至0.53%，出口退税占比从2.22%降至0.53%，行政处罚（虚开发票）占比从1.39%下降到0.27%。日常征税（不含税务处理决定书）、行政处罚（无法确定）、发票争议（不含行政处罚或举报）、行政协议占比均有小幅提升，日常征税（不含税务处理决定书）占比从3.60%升至5.32%，发票争议（不含行政处罚或举报）从1.39%升至3.46%，行政处罚（无法确定）占比从1.11%升至4.26%，行政协议占比从0.28%提升至1.06%。
举报、税收保全或强制执行、应缴未缴补税（税务事项通知书）、不服行政复议决定、行政处罚（未代扣代缴）、纳税担保等占比基本保持稳定，如举报占比从15.79%至15.69%，相差无几。
图4-2
2.数据分析
2024年报告共分析361个案例，2025年报告共分析376个案例，因此若某类争议事由案件占比上升，则数量必然增加。政府信息公开案件激增，既源于业主委员会通过信息公开获取民事维权证据，也源于更多自然人、企业将信息公开作为监督税务执法、核实纳税数据的前置手段，反映出公众对税收执法透明度、规范性的诉求持续提升。社会保险费争议的爆发，直接源于税务部门全责征收社保费后，依托大数据比对精准核查缴费基数，企业与税务机关在劳动关系认定、工资总额核算、社会保险费补缴标准上的分歧集中显现。不予受理复议申请案件大幅增加，反映大量案件因起诉资格、复议前置、利害关系等程序性要件不符合规定而无法进入实体审理。不作为案件的显著增长，则凸显纳税人对税务机关履职的关注度显著提高，纳税人更倾向于通过复议、诉讼倒逼税务机关履行信息答复、举报处理、职责履职等义务。
举报位居争议类型第二位，占比与往年基本持平，成为纳税人及社会公众监督税收征管的常态化渠道。举报争议核心集中在税务机关对举报线索的核查周期、答复内容完整性、结果公开范围、奖励发放等环节。绝大多数举报案件不涉及纳税人自身权益，而是公众对涉税违法行为的监督，法院多以“无利害关系”为由驳回起诉，案件实质未进入实体审理。举报争议常态化，说明社会监督意识增强，但也反映大量监督诉求缺乏直接利害关系支撑，司法救济渠道有限。
应缴未缴补税（税务处理决定书）、行政处罚（偷税）、税务登记、出口退税、行政处罚（虚开发票）等传统税收实体争议占比稍有回落。司法部于2024年发布《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》，要求坚持和发展新时代“枫桥经验”，全面提升行政复议调解能力，不断提高调解结案比重，充分发挥调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，推动行政争议化解在基层、化解在初始阶段、化解在行政程序中等。传统税收实体争议在诉讼阶段占比回落可能与这一指导意见的落实息息相关。
2024 年退税争议因同一合伙企业集中提起 24 起诉讼导致占比偏高，法院已明确判决合伙企业非个税纳税义务人、不具备退税主体资格，2025 年无同类集中案件，偶发因素消除，数据更具代表性。同时，高新技术企业资格认定、纳税信息恢复、行政协议等新型争议各 1 件，虽占比极低，但折射税务机关职能边界持续延展、纳税人权利主张范围不断扩大，对税务执法专业性、跨领域协同能力提出更高要求。
（三）争议事由与涉案金额、争议税种交叉分析
1.数据特点
在德恒税法搜集到的376个案例中，有62个案例文书中体现了涉案金额。2个案件涉案金额上亿元，5个案件涉案金额超千万，原告主体均为公司。上亿元的案件分别为重庆某公司8.35亿元的土地增值税案[20]、北京某厂7.18亿元的成品油消费税行政处罚案[21]。超千万的案件中，有2个案件争议税种涉及土地增值税，2个案件涉及企业所得税，1个案件涉及增值税。
2.数据分析
千万以上的税务争议案件在整体涉税行政诉讼中占比较低，但涉案金额巨大，对国家税收和纳税人权益影响重大。
从现有样本来看，争议事由方面，大额案件主要集中在“税收保全或强制执行”、“应缴未缴补税（税务处理决定书）”、“行政处罚（偷税）”、“发票争议（不含行政处罚或举报）”、“其他退税（不含出口退税）”等类型。但这些争议事由并非大额税款产生的根本原因，而是税务机关核定的大额应纳税款在后续不同环节的体现。
“应缴未缴补税（税务处理决定书）”直接对应税务机关对纳税人申报的调整，是大额税款最直接的确认形式，土地增值税清算、企业所得税汇算清缴等事项中，一次调整即有可能产生千万、上亿的补税金额。“税收保全或强制执行”则是税务机关在大额税款未按期缴纳后采取的征收手段，争议金额即为已被扣划或面临被扣划的税款本金及滞纳金，由于滞纳金按日加收万分之五、年化利率达18.25%，长期欠税形成的滞纳金本身就可能累积至数百万元甚至上千万元。“其他退税（不含出口退税）”同样以税务机关已征收的大额税款为争议标的，“发票争议”中的虚开增值税专用发票认定具有传导效应，上游企业被认定虚开，下游多家企业可能同时面临进项税额转出，单个企业的补税金额即可达千万元级别。“行政处罚（偷税）”中的罚款基数即为少缴的大额税款，罚款金额通常为少缴税款的0.5倍至5倍，随着税款金额放大，罚款金额同步放大。
税种分布方面，土地增值税是大额争议最为集中的税种。土地增值税成为大额争议焦点，与其税制设计密切相关：该税种实行30%至60%的四级超额累进税率，税负重，且清算环节涉及大量成本扣除项目的认定，实践中争议主要集中在清算单位认定、开发成本归集分摊、地下建筑及人防设施成本能否扣除等问题。近年来，随着房地产行业下行，土地增值税争议数量激增，涉及的税款金额巨大，而现行土地增值税规定层级较低、内容零散模糊，各地口径不一，导致争议频发，应引起高度重视。
上亿元案件中还涉及消费税，消费税实行从价定率或从量定额征收，成品油行业因税基大、税率高，且生产环节与销售环节的纳税主体认定、委托加工与自产产品的区分等问题易引发争议，成为大额税务风险的高发领域。
大额争议案件中还涉及增值税和企业所得税，增值税争议多与虚开专用发票认定相关，上游企业被认定为虚开将直接影响下游企业进项税额抵扣的合法性，受票企业能否对上游处理决定申请行政复议，已在辽宁系列案件中获得法院支持。企业所得税争议则主要围绕税前扣除凭证的合规性展开，企业取得不合规发票但支出真实发生的，仍可通过补开、换开或提供其他证据方式实现税前扣除，但这一规则在税务稽查中常成为税企争议焦点。
此外，德恒税法发现，上百万元案件中有不少涉及个人所得税。一方面，近年来网红主播、演艺人员等高收入群体通过设立个人工作室（个人独资企业或合伙企业）将劳务报酬转化为经营所得的现象十分普遍，此类主体收入动辄上千万元，若通过虚列成本、拆分收入、转换所得性质等方式偷逃税款，少缴金额很容易突破百万元乃至上千万元。另一方面，个人独资企业、合伙企业的经营所得适用5%—35%的五级超额累进税率，当收入规模达到数百万元时，边际税率即触顶35%，加之财税〔2000〕91号文要求投资者开办多个企业须汇总申报、统一适用税率，使得高收入个人的应纳税额在累进税制下迅速放大。国家税务总局官方网站“税案通报”中即曝光了一起“自然人党迎凤偷税案”[22]，该案涉及个人独资企业通过虚列成本、虚假申报等方式少缴个人所得税274.02万元，最终被追缴税款、加收滞纳金并处罚款合计502.44万元。但德恒税法注意到，本案通报时虽已有一审判决驳回原告诉讼请求，但纳税人已提起上诉，案件尚在二审审理中。这类个人所得税诉讼案件近年来呈高发态势。
（四）结论与建议
2025年376个案例样本显示，当前税务行政诉讼争议中程序争议占比高、实体争议分化、社保争议激增、监督类诉求常态化、新型争议不断萌芽，折射出税收征管改革深化、纳税人权利意识提升、司法审查精细化与治理边界延展的深层逻辑。整体来看，税务执法规范化水平持续提升，争议化解体系逐步完善，但执法程序管理、跨领域执法衔接、风险预判能力、争议源头治理等方面仍存在短板，争议治理从“事后应对”向“事前预防、实质化解”转型仍需努力。
从政策与征管背景看，当前税收法定进程加速，增值税法、消费税法等重要税种立法陆续推进，但土地增值税目前仍处于立法进程中，相关规则主要由行政法规和规范性文件规定，层级较低且各地执行口径不一，客观上增加了争议空间。与此同时，税收大数据监管持续强化，2025年税务部门聚焦成品油、股权转让、文娱直播等重点行业和高风险人群，通过多维数据比对识别异常申报。在此背景下，大额案件的集中出现，与大数据筛查下历史遗留税务问题被集中暴露具有直接关联。
从司法裁判趋势看，法院在实体审查上倾向于保持对税务机关专业判断的尊重，但对程序合法性坚持严格标准。在我们搜集到的某税收保全或强制执行案件中，法院虽认定税务机关程序违法，但考虑到防止税收流失，判决确认违法但不予撤销，体现了利益平衡的裁判思路。
在发票争议案件中，法院对受票企业的复议申请人资格作出突破性认定，赋予其针对上游处理决定申请救济的权利，对下游企业应对虚开认定引发的补税风险具有重要程序意义。
针对上述问题，税务机关应持续强化基层执法程序规范，统一答复口径、文书标准和履职流程，减少程序性争议；加快完善社会保险费征管协同机制，统一执法口径，化解劳动关系、缴费基数等交叉争议；健全举报处理与信息公开管理制度，提升透明度和规范化水平；加强新业态、新型争议规则供给，强化证据链管理和法律适用论证，防范执法风险。特别是在土地增值税清算、虚开认定等大额争议高发领域，建议国家税务总局进一步明确清算单位认定标准、成本扣除规则及虚开发票认定的证据要求，增强执法确定性，从源头减少大额争议的发生。
同时，纳税人应高度重视发票管理合规性，尤其是在大宗商品贸易中，避免陷入虚开风险；在土地增值税清算、企业所得税汇算等大额涉税事项中，注重成本扣除凭证的规范留存和交易实质的完整记载，避免因举证不力承担不利后果。另一方面，纳税人应依法理性行使信息公开、举报、复议等权利，合理提出诉求、规范提交材料、注重证据留存，优先通过协商、复议等渠道化解争议，必要时借助专业力量，避免不必要的程序性诉讼，共同推动涉税争议实质性化解。
五、税务行政诉讼的案件结果分析
（一）税务行政诉讼案件裁判结果情况
1.数据特点
图5-1显示了2025年税务行政诉讼案件的裁判结果情况，在德恒税法搜集到的376个案例中，税务机关胜诉案件最多，有190件（50.53%），相比2024年60.39%占比有所下降；撤诉有141件（37.50%），按撤诉处理有20件（5.32%），两类合计有161件（42.82%），相比2024年两类合计占比35.18%有提升；相对人胜诉即税务机关败诉有15件（3.99%），相比2024年的占比2.22%明显上升；由于文书信息较少而无法确定结果和未决的案件很少，分别有6件（1.60%）和4件（1.06%）。
图5-1
图5-2反映了2019-2025年税务行政诉讼撤诉（含按撤诉处理[23]）案件的比例变化。从近七年趋势看，2019-2022年撤诉比重在10%至24%之间波动，其中2022年因公开裁判文书数量较少，数据代表性有限；2023年撤诉比重跃升至47.42%后，2024年虽有回落，但2025年再度回升至42.82%，自2023年起连续三年维持在35%以上的高位，表明撤诉已成为税务行政诉讼最主要的结案方式之一，其占比已显著高于2019-2022年的平均水平。
图5-2
图5-3反映了2019-2025年税务行政诉讼相对人胜诉和税务机关胜诉的比例变化。2025年，税务机关胜诉比重为50.53%，较2024年60.39%下降了9.86个百分点，为近七年次低点（仅高于2023年49.48%）。相对人胜诉比重为3.99%，较2024年2.22%上升了1.77个百分点，结束了连续两年的下降。
从近七年数据看，税务机关胜诉比重在2020年达到峰值79%后整体呈波动下降趋势，2023年和2025年均跌至50%左右。相对人胜诉比重方面，排除2022年数据，其余年份均在2%至8%之间低位运行，2025年的3.99%处于这一区间的中位水平。
图5-3
2.数据分析
2025年税务行政诉讼的裁判结果延续了近年来“税务机关胜诉为主、撤诉占比居高、相对人胜诉率低位运行”的基本格局，但与前一年相比，各项指标呈现出结构性变化。
第一，撤诉率维持高位，成为最主要的结案方式之一。撤诉率高可能包含以下几种情形：一是法院在实质性化解争议导向下积极开展庭前协调，促使双方达成和解后原告撤诉；二是税务机关在诉讼中主动改变或撤销被诉行政行为，原告实现救济目的后撤回起诉；三是部分原告在诉讼过程中发现自身主张缺乏事实或法律依据，主动选择撤诉。值得肯定的是，撤诉率的提升在一定程度上反映了多元化争议解决机制的实效，但同时也需关注是否存在原告因诉讼成本压力或信息不对称而被迫撤诉的情形。
第二，税务机关胜诉率明显下降，但胜诉与撤诉合计占比仍保持稳定。2025年税务机关胜诉比重为50.53%，较2024年的60.39%下降了9.86个百分点，但胜诉比重与撤诉比重之和为93.35%，与2024年的95.57%基本持平。因此，税务机关胜诉率的下降并非意味着执法风险的实质性恶化，而更多反映了结案结构的内部调整，即部分原本以“税务机关胜诉”结案的案件，在2025年转化为“撤诉”结案。这一转化若源于税务机关主动纠错或双方和解，则是争议实质性化解的积极信号；若源于原告因程序性障碍或诉讼策略调整而撤诉，则需进一步审视。
第三，相对人胜诉率略有回升，但仍处于历史低位。这一现象的原因，在2024年报告中已有深入分析。如税务机关在信息获取、举证能力、专业判断方面具有天然优势；法院在税法适用上倾向于尊重税务机关的专业认定；税收征管的国家财政功能导向亦可能影响司法裁量方向；此外，纳税人自身诉讼能力不足、专业代理比例不高等因素也制约了胜诉率的提升。2025年相对人胜诉率的回升是否具有持续性，尚需观察后续年度数据。
第四，税务行政案件相对人胜诉率显著低于所有行政案件相对人胜诉率。德恒税法搜集到，2016年全国各级法院审结一审行政案件225020件，其中行政机关败诉的案件共计32895件，败诉率为14.62%[24]；到2023年，全国法院新收一审行政案件31.0万件，以撤销、变更、责令履行、责令赔偿、确认违法、确认无效等形式判决行政机关败诉的共5.2万件，占判决结案的34.5%[25]，德恒税法据此计算行政机关一审败诉率为16.77%[26]；2024年行政机关一审败诉率为23.7%，2025年上半年为18.4%[27]；即2016年、2023年、2024年、2025年上半年全国一审行政诉讼案件相对人胜诉率分别为：14.62%、16.77%、23.7%和18.4%。而本报告中统计的2025年税务行政诉讼中，一审、二审、再审均包括在内的相对人胜诉率仅为3.99%。可见税务行政案件相较于其他行政案件，相对人通过司法途径获得胜诉支持的难度明显更高。德恒税法认为一方面税法专业性更强，行政法官欠缺税法专业知识储备，对税务案件纠错能力相对不足，另一方面税务机关近年来规范化管理和法制化水平提升，叠加纳税人税法和行政诉讼专业能力均不足，二者落差显著高于其他行政诉讼案件，多重因素叠加造成税务行政案件相对人胜诉率长期以来显著低于所有行政案件相对人胜诉率。
第五，撤诉率与相对人胜诉率之间可能存在一定的替代关系。从近七年数据来看，撤诉率较高的年份（2023年47.42%、2025年42.82%），相对人胜诉率往往处于较低水平（2023年2.58%、2025年3.99%）；而撤诉率较低的年份（2020年13%），相对人胜诉率则相对较高（2020年8%）。这一现象表明，部分本可能以相对人胜诉结案的案件，可能通过和解、调解或税务机关主动纠错等方式以撤诉形式终结。从争议实质性化解的角度看，撤诉与相对人胜诉均能实现纳税人的救济目的，但撤诉更有利于节约司法资源和降低双方对抗性。因此，不宜简单以相对人胜诉率高低评判司法公正性，而应综合考察撤诉率、和解调解率等多元指标。
第六，税务行政诉讼相对人胜诉率长期处于低位，与税务领域的特殊性有关。税收法律体系具有高度的专业性，税务执法涉及复杂的技术判断，纳税前置等程序门槛在一定程度上限制了纳税人的诉讼渠道，而法院在税法适用上往往倾向于尊重税务机关的专业认定。这些因素相互叠加，共同构成了纳税人胜诉的制度性障碍。但目前我国已试点设立税务专业审判法庭，学术界与实务界亦有专家建议进一步探索优化纳税前置制度、降低纳税人诉讼门槛等改革路径，期待这些改革举措能够早日落地见效，逐步改善纳税人在税务行政诉讼中的相对弱势地位，推动税收法治建设迈向更加公平、公正的新阶段。
（二）税务机关败诉/相对人胜诉案件分析
1.数据特点
如图5-4，税务机关败诉/相对人胜诉的15个案件中涵盖五类争议事由，发票争议（不含行政处罚或举报）最多有7件（46.67%），应缴未缴补税（税务处理决定书）有3件（20%）；不作为和税收保全或强制执行各有2件（各占13.33%）；政府信息公开有1件（6.67%）。
图5-4
如图5-5所示，税务机关败诉的15个案件中，13个案件（81.25%）存在适用法律错误，1案（6.25%）存在程序违法（该案也存在适用法律错误），2个案件（12.50%）因税务机关未履行法定职责而被检察院提起公益诉讼并予以整改。
图5-5
如图5-6、5-7，2025年税务行政诉讼税务机关败诉案件中，公司原告有10个案件（66.67%），占绝大多数；检察院原告有2件（13.33%），个人独资企业、业主委员会和自然人原告各1件（各占6.67%）。被告类型中，省以下税务局或分局占比最大（86.67%），余下是稽查局（13.33%）。
图5-6
图5-7
2.数据分析
第一，争议事由高度集中，但需注意系列案件的放大效应。15件败诉案件中，发票争议居首位（7件，46.67%），但均来自辽宁高院的系列再审案件，均涉及增值税专用发票受票企业复议资格的法律适用问题。这表明2025年度发票争议税务机关败诉率高非因此类案件在各类执法场景中普遍容易出错，而是某一特定争议通过系列案件集中暴露。由于增值税链条式的抵扣方式，上游企业的虚开认定会沿链条传导至下游众多受票企业，法院对某一法律适用问题的纠正，导致同一税务机关面临成批量的败诉风险。
第二，适用法律错误是败诉的核心原因。15件败诉案件中，13件存在适用法律错误，具体表现如：忽视特别法（如《企业破产法》）的优先适用、对“利害关系”等法律概念的理解偏差等。税收规范性文件庞杂、层级低、更新快，不同文件之间可能存在冲突或衔接不清，基层执法人员在复杂案件中很难准确把握法律适用，加之部分案件涉及《企业破产法》等与税法的交叉适用，法律解释空间大，进而出错率高。
第三，原告以公司为主，公益诉讼发挥补充监督作用。败诉案件中公司原告占比高，与其涉税金额大、维权能力强有关。而自然人原告往往因争议金额小、维权成本高而缺乏有效救济渠道。此外，检察院起到一定监督作用，青海、周口两起公益诉讼案均系自然人小额利息所得个人所得税，涉税金额仅2315元和4000元，由检察院制发《检察建议书》，督促税务局依法追缴，这也表明基层税务机关对小额欠税存在征管力度不足的问题。
3.案件分析
2025年税务机关败诉案件共15件，占全部样本的3.99%。透过这15份裁判文书，可以提炼出四方面值得关注的深层问题。
第一，破产程序与税收征管的制度性冲突仍未消解。眉山两案中（(2025)川14行终56号、57号），税务机关在破产重整计划执行期间，绕开破产程序直接对已申报债权的滞纳金采取强制执行措施，两案合计扣划约184万元，法院均认定其违反《企业破产法》第十九条、第九十二条，判决撤销强制执行决定并返还扣划款项。此类败诉反映了税务机关在处理破产企业欠税问题时存在的系统性认知偏差：一是将重整计划执行期限的届满理解为破产程序的终结，忽视了管理人仍在履职、债务尚未清偿完毕的客观事实；二是在已依法申报债权的前提下，仍试图通过强制执行程序实现个别清偿，与破产法的集中清偿原则相抵触。建议税务机关在处理破产企业涉税事项时，严格遵循破产程序的统一框架，在破产程序框架内依法主张并实现税收债权。
第二，虚开发票案件中受票企业的救济渠道长期受阻，辽宁高院通过再审集中纠偏，具有规则确立意义，值得充分肯定。在辽宁高院审理的7起再审案件中，核心争议高度一致：受票企业因上游税务机关认定出票企业虚开发票，导致自身进项税额无法抵扣，遂申请复议，但大连市税务局以“无利害关系”为由不予受理，原一、二审法院亦予以维持。辽宁高院在再审中全部改判，明确确立了以下裁判规则：虚开认定处理决定对受票企业的纳税权益已产生直接、终局性影响，受票企业具有复议申请人资格；下游税务机关的处理决定受制于上游认定的公定力，无法为受票企业提供有效救济。最高人民法院《实质化解行政争议 合力推进依法行政》新闻发布会实录中提到统一行政执法、司法尺度的“3+N”协同机制，辽宁高院批量改判受票企业复议资格系列案件，不仅是对个案程序性纠偏，更在实质上回应了虚开增值税专用发票案件中受票企业“维权无门”的长期困境，是司法机关统一虚开增值税链条类案件裁判标准、打通纳税人救济渠道的典型实践，对全国同类案件的处理具有重要的规则指引意义。既契合全国实质化解行政争议改革方向，亦展现了司法机关在填补救济空白、统一法律适用方面的积极作为。
第三，善意取得虚开发票情形下加收滞纳金的问题持续引发争议，法院明确“无过错不加收”的裁判立场，德恒税法认为这一裁判思路与最高人民法院在2017年再审改判的德发案类似，值得肯定。在(2024)辽0404行初170号案件中，原告被认定为善意取得虚开增值税专用发票，税务机关在追缴税款的同时加收了43万余元的滞纳金。抚顺市望花区人民法院依据国税函〔2007〕1240号批复，认定善意取得不属于《税收征收管理法》第三十二条规定的“未按照规定期限缴纳税款”的情形，判决撤销加收滞纳金的决定。该案的裁判准确区分了过错与无过错情形下的责任承担，体现了过罚相当的原则。另一案件（(2024)苏06行终522号）虽非因虚开败诉，南通市中级人民法院同样强调了“过错是判断应否承担滞纳金的重要因素”，并因政策指引不明、纳税人无主观过错而将滞纳金起算点大幅后移。两地法院在滞纳金问题上均将纳税人主观过错纳入考量范围，摒弃了机械适用滞纳金条款的做法，体现了司法对实质正义的追求，为同类案件的处理提供了有益的裁判参照。但需指出的是，善意取得不加收滞纳金的规则依据国税函〔2007〕1240号批复早已明确，实践中仍有税务机关持续对善意取得纳税人加收滞纳金，反映出该规则的执行穿透力仍有待加强。建议税务机关主动落实这一裁判立场，审慎评估纳税人主观可归责性，避免机械适用滞纳金条款。
第四，公益诉讼成为督促税务机关履职的补充性监督力量，检察机关的介入有效推动小额案件解决。 在(2025)青2801行初55号和周口(2025)豫16行终76号的两起公益诉讼案件中，检察机关针对税务机关未追缴自然人利息所得个人所得税的行为提起行政公益诉讼。两案涉税金额均未超5000元，税务机关在诉讼中迅速完成追缴并推动案件终结。这一现象说明：一方面，检察机关对国有财产保护领域的监督已延伸至税收征管环节，即便金额微小亦能启动公益诉讼程序；另一方面，税务机关在面对公益诉讼时反应迅速、整改到位，反映出公益诉讼的威慑效应较为明显。值得注意的是，两案中税务机关在诉前均存在“仅电话联系”“未采取强制执行措施”等怠于履职情形，表明基层税务机关对小额欠税的征管力度可能存在不足，公益诉讼在一定程度上填补了这一监督空白。
（三）建议
为进一步提升税务争议化解质效，建议税务机关持续强化对破产法、税法等交叉领域的研究与业务培训，关注虚开案件中受票企业救济渠道的司法动向，适时完善复议审查标准，在滞纳金处理上综合考量纳税人主观状态，并建立败诉案件复盘机制，将裁判规则及时转化为执法指引。
同时，建议纳税人在虚开等复杂案件中积极寻求专业法律支持，注意留存交易真实性的证据材料；行使信息公开、举报等权利时明确合理诉求，避免程序空转；密切关注司法裁判规则的最新发展，选择更为有效的救济路径。
注释：
[1]国家税务总局、各省及计划单列市税务局每年发布《XX年度法治政府建设情况报告》，个别省份税务局发布的报告名称为《XX年度法治税务建设情况报告》。
[2]原文链接：https://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810214/c102374/c102386/c5248519/content.html
[3]增长比例计算公式为：（2025年受理/办理税务行政复议案件数量-2024年受理/办理税务行政复议案件数量）÷2024年受理或办理税务行政复议案件数量*100%
[4]合计增长比例计算公式为：（1334-706）/706*100%=88.95%
[5]原文链接：https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/fzgz/fzgzxzzf/fzgzfygz/202602/t20260212_531735.html
[6]原文链接：https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/fzgz/fzgzxzzf/fzgzfygz/202602/t20260212_531735.html
[7]原文链接：https://sfj.beijing.gov.cn/sfj/index/xzfyal/743962917/index.html，下同。
[8]原文链接：https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/fzgz/fzgzxzzf/fzgzfygz/202602/t20260212_531735.html
[9]原文链接：https://www.dehenglaw.com/CN/tansuocontent/0008/034391/7.aspx?MID=0902
[10]（1243+2445+2088+3131+5243）÷（718+1037+1174+1364+1739）=2.35
[11]各省、自治区、直辖市及计划单列市税务局发布的《2025年度法治政府建设情况报告》或《2025年度法治税务建设情况报告》。
[12]《2024年中国税务行政诉讼大数据分析报告》链接：https://mp.weixin.qq.com/s/B-AAiBnjTqUC0-upXhuHGQ
[13]同上。
[14]删除乱码、重复、笔误更正等文书后，剩余有效文书345篇。
[15]原文链接：https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/488961.html，下同。
[16]2019年（自然人56%，公司42%）、2020年（自然人56%，公司41%）、2021年（自然人61%，公司37%）、2022年（自然人73.81%，公司21.43%）、2023年（自然人66.49%，公司32.99%）、2024年（自然人51.8%，公司37.12%）
[17]公司为原告的案件共151起（包含1起公司与自然人共同作为原告的案件），有88起案件原告聘请了律师，占比58.28%。
[18]自然人为原告的案件共199起（包含1起公司与自然人共同作为原告的案件），有29起案件原告聘请了律师，占比14.57%%。
[19]7.81%÷1.21%=6.45
[20]案号为：(2024)渝0113行初223号
[21]案号为：(2024)京02行终228号
[22]原文链接：https://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/c102025/c5250165/content.html
[23]根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理。
[24]数据来源：http://www.china.com.cn/news/2017-06/14/content_41021388.htm
[25]数据来源：https://www.chinacourt.cn/article/detail/2024/03/id/7835350.shtml
[26]5.2万÷31.0万*100%=16.77%
[27]数据来源：https://www.chinacourt.cn/article/detail/2025/10/id/9025310.shtml
作者：德恒税法服务与研究中心
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