从《企业国有资产法》修订草案看国有企业尽职免责制度的构建

2026-05-09

2026年4月，十四届全国人大常委会第十五次会议对《企业国有资产法》修订草案进行了审议。这是该法自2009年施行以来的首次大修，其中关于“国家出资企业管理人员尽职免责制度”的专门规定，标志着国有企业容错纠错机制从政策探索层面正式迈入国家立法层面，成为深化国资国企改革、弘扬企业家精神的关键制度安排。

本文试图从“尽职免责”的构成要件出发，探讨尽职免责制度的适用及落地方法。

一、立法背景：从“不敢为”到“敢作为”的制度突围

长期以来，国有企业管理人员面临着“决策即担责”的困境。在国有资产保值增值的刚性约束下，“宁可不做、不可做错”的保守心态抑制了改革创新活力。特别是面对战略性新兴产业投资、科技创新等高风险领域，问责压力与探索动力之间的负向张力尤为突出。

此次修订草案直面这一痛点，在赋予履行出资人职责的机构开展违规经营投资责任追究权利的同时，明确提出建立国家出资企业管理人员尽职免责制度，明确不予追究责任以及从轻、减轻或者免除处罚的情形。

这一制度设计体现了“一手划定行为红线，一手做实容错机制”的立法智慧，旨在落实"三个区分开来"重要要求，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

还需要指出的是，与《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》第三十六条免责规定相比，第二十四条重构了国企管理人员的过错评价体系，即过错评价从单一“结果导向”转向综合“过程导向”"，从较为绝对的“客观归责”转向“主客观归责”并重。

然而，在社会经济如此复杂的情况下，立法层面要构建一个普遍适用于各企业、各领域的尽职免责的完整清单是不可能完成的任务。因此，第二十四条的规定仍旧是原则性的。不过，对比《公司法》关于勤勉义务的一句话规定：“董事、监事、高级管理人员对公司负有勤勉义务，执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意”，第二十四条已经有了极大的进步。

二、实体要件：第二十四条构建的"五维判定体系"

如前所述，修订草案第二十四条虽以原则性表述为主，但已勾勒出尽职免责制度的核心框架。结合立法精神与地方实践，可从以下五个维度深入解析其实体要件——即何种行为、在何种条件下、具备哪些要件，方可被认定为“尽职”从而免除或减轻责任。

（一）主体要件：聚焦关键少数

第二十四条明确将适用对象限定为“国家出资企业管理人员”。据此，尽职免责制度并非普惠性安排，而是针对承担决策职责、管理职责的经营管理人员，包括董事会成员、经理层以及承担投资决策、资产处置、人事管理等重要职权的中高层管理者。修订草案同时规定“国家出资企业应当建立健全内部合规治理机制，强化对管理人员的监督”，形成权责对等格局——赋予管理人员决策空间的同时，要求其承担相应的管理责任。

在认定过程中，还需区分集体决策与个人行为。对于董事会集体决策事项，免责认定需考察决策程序的合规性；对于经理层执行性事务，则侧重考察执行过程中的勤勉程度。修订草案强调“严格执行民主集中制”，意味着个人在集体决策中提出保留意见或反对意见并记录在案的，可作为免责或减责的重要考量。

（二）行为要件：程序正当与实体合规

1.程序正当是底线

修订草案在多处强调程序合规的重要性，其具体内涵包括：权限合规，即在授权范围内行使职权，未超越法定或章程规定的决策权限；程序合规，包括严格执行"三重一大"决策制度，重大事项经党委（党组）前置研究、董事会集体决策、经理层合规执行；风控合规，即在决策前充分开展尽职调查、可行性论证和风险评估，必要时聘请独立第三方专业机构出具意见；报告合规，即对于突发事件或紧急情况下的个人或少数人决策，应当事后及时履行报告程序并得到追认。程序合规是尽职免责的“入场券”，程序瑕疵往往导致直接否定“尽职”认定。

2.实体合规是核心

程序合规之外，第二十四条的精神实质在于实体合规。实体合规至少包括两个层面，一是决策、执行的内容不能存在违法违规事实；二是管理人员在决策、执行过程中，遵循了正常商业判断的逻辑。

修订草案规定“未牟取私利，作出经营投资决策前已经充分获取信息，并有合理理由认为决策符合企业最大利益，”，其立法意图在于区分“违规、不负责任的决策”与“正常、负责任的商业决策”，这也是“Business judgement rule”（商业判断规则）为中国法律正式认可的标志性立法。

实体合规中的商业判断规则，要求管理人员的决策在当时情境下符合理性经济人的判断标准：已获取充分信息，决策依据真实、可靠；决策目标符合企业战略发展方向和国有资产保值增值要求；风险收益匹配，不存在明显失衡；未受个人利益冲突影响。

（三）主观要件：过错形态的判断

第二十四条在尽职免责制度设计上排除了对故意行为的免责可能。

该条同时区了一般过失与重大过失。 一般过失是指已尽合理注意义务，但因信息不对称、市场突变等不可预见因素导致判断偏差。重大过失则表现为未尽基本注意义务，忽视明显风险信号，或者违反行业普遍认可的管理标准。

在治理层面中，重大过失体现为执行和遵守勤勉义务方面的重大瑕疵。对国有资产保护方面重大过失的认定，也因此与实体合规要求中对于合理经济人判断、风险评估等要求，具有高度耦合关系。

需要重点指出的是，《公司法》引入的利益相关方概念，对认定重大过失有重要的借鉴意义和认知价值。国有资产管理人员在运营管理国有资产过程中，如果忽视对国有资产的保护要求，忽视国家这一核心的利益相关方权益，则直接构成重大过失；而国有资产管理人员如果在决策、执行过程，忽视决策执行可能对商业合作伙伴、劳动者、社会公众可能造成的损失，从而引发国有资产对外的赔付，形成国有有资产权益受损，同样可能构成重大过失。

（四）结果要件：损失性质与补救行为

第二十四条对结果要件的处理体现了立法者的审慎——并非所有造成损失的行为都可免责，也并非所有损失都构成追责理由。

损失性质的区分。 修订草案的精神要求对损失进行类型化分析：正常商业风险损失（市场机制下的合理损耗）、改革创新探索损失（先行先试的合理代价）、不可抗力或宏观政策损失（外部不可控因素导致），此三类免责可能性较高；管理不善导致的损失（未尽勤勉义务）免责可能性低；违规违纪导致的损失（主观故意或重大过失）则无免责可能。

补救行为的评价。 修订草案将“事后补救”作为免责或减责的重要考量。这种“事后补救”同样需要具备相应的条件。事后补救首先体现为积极的行为，体现为主动的补救措施，单纯配合调查并不能构成修订草案意义上的补救措施；其次，事后补救必须是面向挽回损失、消除影响的措施，因此，单纯的面向违规决策的整改行为亦不构成补救措施；最后，该事后补救措施必须是有效的，达到了挽回损失、消除影响的积极效果。

（五）因果关系要件：行为与损失的关联性审查

第二十四条隐含了因果关系这一关键实体要件——管理人员的决策行为与资产损失之间必须具有直接的、合理的因果关联，且该损失在决策时具有不可预见性。

在损失认定中，需审查是否存在独立于管理人员行为的介入因素：宏观调控与政策调整、市场系统性风险、交易对手违约、不可抗力等。若损失主要由上述介入因素导致，而非管理人员决策本身的缺陷，则应否定或削弱行为与结果之间的因果关系，进而支持免责认定。

因果关系审查还需回溯至决策时点，判断损失是否具有可预见性。可预见风险——行业普遍认知的风险、尽职调查中已识别的风险，若管理人员未采取应对措施，则因果关系成立；不可预见风险——新型技术路线失败、颠覆性商业模式失效等，若已尽合理调查义务仍无法预见，则应切断因果关系。

三、综合判定模型：实体要件的体系化整合

综合第二十四条的立法精神与上述五个维度，可构建国有企业尽职免责的综合判定模型：

尽职免责 = 主体适格 × 程序正当 × 主观无故意 × 实体合规 × 损失合理（损失属商业风险/不可抗力） × 因果关系弱化 × 补救行为积极

该模型采用乘法结构而非加法结构，意味着任一核心要件（主体、程序、主观）的缺失将导致免责认定的整体否定；而结果要件、因果关系要件、补救要件则作为调节因子，影响"从轻、减轻或免除"的梯度选择。

四、制度完善：企业落实“尽职免责”制度的有效措施

如前所述，尽管修订草案将尽职免责制度写入了法律，但企业情况千差万别，不一而足，如何用好尽职免责制度，关键在于企业自身的制度构建。

笔者认为，做好尽职免责的个性化制度工作，需要在以下方面发力：

第一，从要件构成出发，对法律规定的构成要件在本企业的应用予以细化，并作为尽职免责的认定标准。这项工作的意义在于，承认尽职免责认定的主观性特征以及决策、执行事项的多样性，避免应当适用尽职免责，而无具体依据的情况发生。

第二，构建治理主体权责清单、授权放权清单、容错清单，压缩自由裁量空间。 这项工作，是第一项工作的矛盾统一。在承认尽职免责认定的主观性特征和事项多样性特征的同时，任意扩大自由裁量空间，将导致尽职认定过于宽松，从而影响制度的严肃性。通过对本企业涉及国有资产运营的决策、执行行为进行针对性的分析，并对其尽可能列举、规范，有利于与国有资产管理人员识别、掌握可能影响国有资产保护的决策、执行行为，并加强对尽职免责的认识。对落地商业判断规则大有裨益。

第三，优化国有资产决策、执行的程序设计。针对尽职免责制度的程序合规要求，优化国有资产决策、执行的程序设计，根据企业实际情况将包括信息获取、决策要素、风险评审内容、方式和程序在内的程序要求，纳入决策考量。

第四，建立尽职免责内部评审程序。在涉及处罚事项中，企业自身固然没有对尽职免责的最终认定权，但建立内部评审程序，有利于综合根据企业自身特点，对尽职免责之“职”和“责”的内涵做出公允判断，从而为监管机关认定尽职免责提供参考。此外，对于不涉及外部处罚的事项，企业可以可以通过内部评审，落实对内部追责事项的民主集中。

五、结语

总之，《企业国有资产法》修订草案中尽职免责制度的构建，是国有企业监管逻辑“从严追责”向“责权利相统一”的重要转变。第二十四条以原则性条款的形式，为国有企业尽职免责制度搭建了"四梁八柱"，其主体要件确保责任聚焦，行为要件规范决策模式，主观要件实现精准归责，结果要件尊重市场规律，因果关系要件厘清责任边界，共同形成一套既有法理严谨性、又有实践操作性的尽职免责判定体系。企业应当通过进一步的制度设计，落实好，运用好尽职免责制度，在“刚性约束”与“容错空间”的动态平衡中，更好地履行经济责任、政治责任、社会责任，在高质量发展之路上行稳致远。

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