民法典合同编通则解释系列：当事人已报批的合同一定有效吗——合同报批备案不影响合同效力（第13条）

2026-04-30

思维导图：

法条原文：

最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》合同编通则若干问题的解释

第十三条 合同存在无效或者可撤销的情形，当事人以该合同已在有关行政管理部门办理备案、已经批准机关批准或者已依据该合同办理财产权利的变更登记、移转登记等为由主张合同有效的，人民法院不予支持。

话题导入：

合同已经在行政管理部门办理了备案、批准手续，或根据合同办理了财产权利的变更登记等手续，该合同就一定有效吗？当合同存在无效、可撤销的效力瑕疵情形时，当事人能否以合同已经办理相关手续为由，主张合同有效？行政备案、审批、财产权利的登记和合同效力之间是什么关系？

分析解读：

本条司法解释具体规定了行政备案、行政审批、财产权利登记三种行政行为对合同效力的影响。此三种行政行为的完成，均不能治愈合同中存在的效力瑕疵。

其中，行政备案、财产权利的变更登记行为是否完成，与合同效力无关。行政审批较为特殊，根据《民法典》第502条的规定，1其可能会作为合同的特殊生效要件而存在，但其对合同效力的影响仅限于批准生效合同未经审批则无法生效，并不能反面推论出已经批准则必然有效的结论。

一、合同已经办理备案不影响效力认定

基于行政管理的需要，法律、行政法规会要求当事人在订立某些合同后，须到有关行政部门办理备案手续。例如，《城市房地产开发经营管理条例》第26条第2款规定：“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案”，《专利法实施细则》第15条第2款规定：“专利权人与他人订立的专利实施许可合同，应当自合同生效之日起3个月内向国务院专利行政部门备案”。

合同备案登记的主要功能为信息管理和行政监管，其本质上属于一种事后的行政规制。^[2]备案机关将当事人报送的合同登记在案，存档备查，以便相关部门知晓信息、掌握情况，便于行政监管，而并不会实质审查合同内容，更不涉及对合同效力瑕疵事由的审查。即使属于审查型备案，备案机关也只对合同是否符合监管要求进行审查，其没有能力也没有权力全面审查当事人的意思表示是否真实、合法，无权对合同效力进行评价。

因此，即便当事人完成了法律、行政法规要求的合同备案手续，也不意味着合同不存在其他效力瑕疵，如订立合同过程中存在欺诈、胁迫、重大误解、显失公平等情形，或者合同内容违反法律、行政法规的强制性规定、违背公序良俗等情形，此时，当事人仍有合同撤销权或确认合同无效的权利。在“某建筑安装集团股份有限公司、某房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷案”中，^[3]法院认为，《备案合同》虽系经过招投标程序签订，并在建设行政主管部门进行备案，但案涉工程招标存在未招先定等违反《招标投标法》禁止性规定的行为，因此认定《备案合同》无效。

相反，合同若未依法办理备案手续，也不会影响合同自身的效力。这是因为，不同于行政批准，我国现行法律并未将行政备案规定为合同生效的特殊要件。《民法典》第706条明确规定，“当事人未依照法律、行政法规规定办理租赁合同登记备案手续的，不影响合同的效力。”在“榆林某能源投资公司与某地质矿产勘查开发院合作勘查合同纠纷案”中，^[4]最高人民法院指出，备案本身并不创设权利，因而也不是合同生效的要件，合同备案与否并不影响其效力。实践中，一般也不会对未备案行为进行处罚，其结果仅是导致丧失备案对市场主体及其行为的监管作用。^[5]

二、合同已经获得批准不影响效力认定

为实现特定行政管制目的，法律、行政法规规定当事人签订某些合同后须经行政机关的审批才能生效，即《民法典》第502条第2款规定的批准生效合同。如根据《矿产资源法》第6条的规定，^[6]转让探矿权或采矿权的，须事先经行政机关依法批准。若行政机关不予批准，则合同不生效。可见，行政机关可以通过对批准生效合同的批准决定，影响合同的效力。需注意的是，行政批准在性质上存在许可类审批和非许可类审批之分。理论界与实务界普遍认为，影响合同生效的行政审批类型应当被目的性限缩为行政许可审批，属于行政内部管理事项的非行政许可审批则应被排除在外。^[7]在术语使用上，法律、行政法规也常用“同意”“审核”“许可”来取代“批准”，主管机关对合同作出的同意、审核或许可，亦应纳入合同批准的范畴。因此，本条规定的批准与《民法典》第502条所指批准并不完全一致，其包括但不限于作为合同特殊生效要件的批准。^[8]

但是，行政机关通过许可类审批，并不意味着合同一定有效。从审查的内容来看，首先，在批准生效合同中，批准机关仅对合同是否依法合规进行合法性审查，并不会审查意思表示的真实性。基于私法自治原则和依法行政原则，只有法院可以在当事人提起诉讼的前提下，基于解决纠纷的需要，对当事人的意思表示进行真实性审查，以认定合同效力。法律赋予行政机关干预民事合同的范围极其有限，行政机关无权以监管为名，直接介入意思表示真实性这样的私法自治领域，进而干预民事合同的效力。况且，在合同可撤销情形出现时，法律赋予当事人的撤销权体现了对私人意思的尊重，行政机关的批准显然不能替代合同撤销权制度。

其次，审批机关对合同的合法性审查，也存在着严格的范围和限度，其主要审查合同是否符合行政审批对应的公法管制要件，例如是否符合产业政策等国家宏观调控、是否可能危害金融安全等，^[9]服务于特定的行政管理目的。而法院则有权对合同的合法性进行全面审查，审查其是否违反法律、行政法规的禁止性规定、是否违背公序良俗、是否恶意串通损害国家利益等。若存在导致合同无效的违法情形，法院即宣告合同无效，此种法律层面对私人自治的否定性评价仅能由法院作出。

因此，从根本上说，不能以通过行政审批为由主张合同有效系因对合同效力的判断权专属于法院，行政机关无权行使。^[10]合同得到批准，只是意味着特定行政管理目的的实现，并不能意味着合同不存在其他效力瑕疵，更不意味着行政机关对合同有效的背书。^[11]

三、已经办理财产权利登记不影响合同效力认定

同理，登记机关对房屋产权、股权等财产权利所做的变更登记、移转登记，仅是登记机关根据申请人的申请，按照法定程序进行形式审查的结果，并不涉及对合同效力的全面审查。因此，即使办理了财产移转登记，也不能认为合同必然有效。

从物权和债权相区分的原理也可以推理出这个结论。根据《民法典》第215条^[12]“未办理物权登记的，不影响合同效力”的规定，合同的效力不受物权登记的影响，即便物权登记已完成，亦不能反推原因行为即为有效，因为登记仅解决物权变动的公示问题，并不能替代对合同本身效力的独立判断。

在“某行安徽省分行、某骏公司等金融借款合同纠纷案”中，^[13]某科公司在未经公司董事会或股东会决议情况下提供股权质押担保，且某行安徽省分行对此未进行合理审查，不构成善意。法院认为，某行安徽省分行以上述股权已办理质押登记主张合同有效，于法相悖。

实践中，如已经依据房屋买卖合同办理产权移转登记，法院确认该合同无效，且应变更登记、返还财产的，当事人可以向登记机构申请更正登记。若当事人无法自行申请恢复登记，可向法院申请强制执行，由人民法院向登记机构发出协助执行通知书，嘱托登记机构将涉案房屋恢复登记至原产权人名下，由登记机构审查后办理相应的登记。

案例解读：ZHC公司与某公司与公司有关的纠纷案^[14]

（1）案情简介

某公司是由香港YH公司和孙某某共同发起成立的外商独资企业，潘某某担任法定代表人，香港YH公司出资560万美元（占80%），孙某某出资140万美元（占20%）。

2010年10月，某公司向审批机关申请股权变更，并提交了股权转让协议书，变更后的某公司股东会决议、董事会决议、合营企业合同及章程。三份股权转让协议书中约定：香港YH公司将其持有的某公司30%的股权作价210万美元、孙某某将其持有某公司20%的股权作价140万美元转让给ZHC公司，香港YH公司将其持有的某公司其余50%股权转让给潘某某。

2010年12月23日，南京市某区投资促进局出具批复，同意股权转让及公司类型变更为中外合资企业，并要求办理相关手续。2010年12月24日，某公司领取了批准证书，确认了新的投资者出资情况。

上述批复、批准证书出具后，某公司未向工商部门申请办理股权变更登记。原告与被告、第三人产生纠纷，原告ZHC公司遂提起诉讼，要求被告某公司办理股权转让变更登记手续。

被告某公司及两第三人孙某某、香港YH公司主张，原告ZHC公司提交的2010年10月11日股权转让协议，仅是为了申请审批之用，并非转让方与受让方的真实意思表示，孙某某出具的授权委托书系授权潘某某代为签订2010年10月20日股权转让协议之用，双方签订的2010年10月20日股权转让协议才是真实的，并且该协议已经实际履行。

（2）争议焦点

法院认为，本案涉及股权转让中的“阴阳合同”问题。

本案中，报请审批机关审批的是2010年10月11日孙某某股权转让协议、香港YH股权转让协议，从该两份协议内容看，ZHC公司受让被告公司50%股权应支付的对价仅为350万美元，而被告提交的股权转让款收条复印件以及第三人孙某某提交的ZHC公司法定代表人郑某某来函等证据证明，实际履行中，受让方已支付的股权转让款高达人民币9780万元。

被告提交了2010年10月20日股权转让协议，认为实际履行的是该份协议，而原告则提交了2011年9月23日股权转让补充协议，认为2010年10月20日股权转让协议已被2011年9月23日股权转让补充协议所取代。由此可见，当事人实际履行的股权转让协议并非提交审批的2010年10月11日股权转让协议。

原告诉请所依据的2010年10月11日孙某某股权转让协议、香港YH股权转让协议，不是转让方与受让方的真实意思表示，其中约定的股权转让款与实际履行的股权转让款数额相差巨大。双方当事人恶意串通，目的在于逃避有关部门的监管和少交税款，损害国家利益。

依照《最高人民法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》第三条规定，原告提交的2010年10月11日两份股权转让协议虽然已经行政审批，但由于存在法律、行政法规规定的无效情形，该股权转让协议应当认定无效。而被告提交的2010年10月20日股权转让协议与原告提交的2011年9月23日股权转让补充协议内容不一致，两份协议中均存在人格混同的情形，并且此两份协议均未经过行政审批，不具备办理股权转让工商变更登记的条件。

（3）裁判要旨

外商投资企业对外股权转让过程中，当事人为少缴税而签订两份转让价格不同的合同并以转让价格较低的合同向主管机关申请报批，而实际履行另一份合同的，用于报批的合同属于双方恶意串通损害国家利益的合同。该协议虽然已经通过行政审批，但由于存在法律、行政法规规定的无效情形，应当认定无效。

实务建议：

一、订立合同时，应当注意审查合同有效性

为防止合同无效或被撤销，应当对合同主体的合法性、意思表示的真实性、合同内容的合法性等内容进行审查。批准生效的合同，即使经行政机关批准，但若存在效力瑕疵情形，仍然会被法院认定为无效合同。即便合同已经经过备案或财产权利已经登记，法院仍然会对合同效力进行全面审查。

二、合同已经行政备案、审批等，当事人仍可请求撤销合同或请求确认合同无效

若合同已经行政机关备案登记，或已经批准、已经依据该合同办理财产权变更登记，但当事人发现无效、可撤销情形的，仍可以提起诉讼，请求法院撤销合同或确认合同无效。

参考文献：

[1]《民法典》第502条：“依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。”

依照法律、行政法规的规定，合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的，适用前款规定。

[2]参见龙卫球主编：《最高人民法院民法典合同编通则司法解释理解与适用》，中国法制出版社2024年版，第140页。

[3]参见最高人民法院(2017)最高法民终175号民事判决书，载《最高人民法院公报》2018年第6期。

[4]参见最高人民法院(2011)民一终字第81号民事判决书。

[5]参见最高人民法院民二庭编著：《最高人民法院民法典合同编通则司法解释理解与适用》，人民法院出版社2023年版，第167页。

[6]参见《矿业资源法》第6条：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：

（一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。

（二）已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。

前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。

禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”

[7]参见谭佐财：《未经批准合同的效力认定与责任配置一〈民法典〉第502条第2款解释论》，载《法学》2022年第4期，第119页。

[8]参见龙卫球主编：《最高人民法院民法典合同编通则司法解释理解与适用》，中国法制出版社2024年版，第140页。

[9]参见王利明、朱虎主编：《民法典合同编通则司法解释释评》，法律出版社2024年版，第143页。

[10]参见吴光荣：《行政审批对合同效力的影响：理论与实践》，载《法学家》2013年第1期。

[11]参见谢鸿飞、蔡睿、刘平等：《中华人民共和国民法典合同编通则司法解释释义》，中国法治出版社2023年版。

[12]《民法典》第215条 当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者当事人另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。

[13]参见安徽省高级人民法院(2024)皖民终4号民事判决书。

[14]参见江苏省南京市中级人民法院(2012)宁商外初字第27号民事判决书。

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