《反外国不当域外管辖条例》施行后保险与银行“制裁豁免”条款的效力审查与范式重构——从“绝对免责”到“冲突管理”

2026-04-20

【核心提示】 2026年4月13日，《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》公布并自公布之日起施行。这并不意味着金融、海运、国际贸易中常见的“制裁豁免”条款当然失效，但意味着传统上以外国单边制裁为中心、将拒赔、拒付、拒绝开证或拒绝履约设计为“绝对免责”的合同安排，已经进入高风险区。

对保险人与银行而言，未来更稳妥的写法，不再是“凡涉制裁即可免责”，而是“先识别冲突、再履行通知义务、申请许可或豁免、尝试替代履行，并仅在必要范围内作有限免责”。

一、制度背景：从“阻断”到“识别—禁执—反制—救济”的体系化转向

《反外国不当域外管辖条例》（以下称《条例》）的出台，并非孤立规则的出现，而是在既有反制裁与阻断的法律体系上的系统性延伸和制度升级。早在2021年，商务部即发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，确立了“30日内报告—工作机制评估—禁令—豁免—民事赔偿”的基本框架。这一阶段的制度设计主要着眼于阻断“外国不当域外管辖措施”在我国的效力延伸。2025年，国务院又发布《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》，进一步细化反制措施的实施部门、措施范围和特别申请机制。此次《条例》则将“外国不当域外管辖措施”的识别、禁执、约谈改正、恶意实体清单、反制限制以及民事救济更加明确地制度化，构建起“识别-禁执-反制-救济”的完整规范体系，使我国应对不当域外管辖的法律逻辑更完整、操作性更强。

从条文结构看，《条例》至少释放了三个明确信号：

其一，识别与公告制度的正式确立。《条例》第6条第1款、第2款明确规定，国务院法治部门会同其他有关机关开展外国不当域外管辖措施识别工作，经识别确认有关措施构成外国不当域外管辖措施的，可以予以公告。一经公告，任何组织、个人不得执行或者协助执行该等措施。这标志着我国正式建立了对外国不当域外管辖措施的国家识别与公告制度，为国家层面的阻断提供了制度基础。

其二，多层次监督与禁执令机制。《条例》第12条、第13条规定，国务院有关部门可以对涉嫌执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人采取现场检查、查阅复制资料等调查措施；可以进行约谈、责令改正；国务院法治部门更可依法作出禁止执行外国不当域外管辖措施的决定（即禁执令）。这一多层次的监管体系显著提升了执法刚性与规范约束力。

其三，民事救济渠道的明确开放。《条例》第14条规定，任何主体执行或者协助执行外国不当域外管辖措施，侵害中国公民、组织合法权益，受害主体有权依法向人民法院提起诉讼，要求停止侵害、赔偿损失。该条款为私主体提供了直接的司法救济途径，实现了公法监管与私法救济的有效衔接。

以上制度安排意味着，过去主要被视为“合规内控问题”的外国制裁执行风险，已经更明确地进入中国强制性规范与司法救济的审查范畴。

二、为什么保险与银行会成为“制裁豁免”条款冲突最集中的两个领域

保险与银行之所以最为敏感，在于两类机构天然处在跨境规则交叉点上。保险人面对的是承保、续保、赔付、再保分保、经纪安排等多环节的境外制裁风险；银行面对的是信用证、保函、备用证、托收、跨境结算、清算路径、代理行安排和客户筛查义务。在传统国际交易中，这些机构往往通过“制裁豁免”或“制裁合规”条款，预先保留拒绝承保、拒绝赔付、拒绝付款、拒绝开证或暂停处理交易的合同空间。

然而，问题恰恰在于：这类条款长期以来通常是围绕美国、欧盟、英国等单边制裁体系设计的。当一份条款将“外国单边制裁”直接写成当然优先的履约边界，并进一步约定“只要存在制裁风险，保险人或银行即可单方拒绝履行且不承担责任”时，它在中国法框架下就不再只是普通的风险分配，而可能被评价为对外国不当域外管辖措施的预先服从，进而与我国阻断、反制裁和禁执规则发生直接张力。

这也是为什么同样是制裁条款，在普通货物买卖合同中可能还只是履约障碍条款，在保险和银行文件中却更容易被放大为制度冲突。因为保险人和银行一旦拒赔、拒付、拒绝开证或拒绝交单，往往会直接切断交易的资金链、风险保障链和单证流转链，所造成的损失和纠纷更直接，救济争议也更集中和激烈。

三、《条例》与“制裁豁免”条款的规范冲突：不是一刀切无效，而是进入分层审查

事实上，在《条例》出台前，中国司法实践已对因执行外国单边制裁而拒绝履约的行为展现出否定态度。例如，南京海事法院在2024年审结的“首例反外国制裁侵权案”（案号：（2024）苏72民初2157号；人民法院案例库编号：2025-10-6-504-001）中明确指出“外国企业以执行域外单方经济制裁为由拒绝履行合同义务时，仍将面临中国企业提起的反制裁诉讼”。这一裁判思路，与《条例》所确立的“禁执”与“救济”逻辑高度契合，也为理解《条例》施行后“制裁豁免”条款的效力走向提供了重要的司法参照。

《条例》第6条第2款以强制性规范之形式，明确规定“任何组织、个人不得执行或者协助执行外国不当域外管辖措施”。该条款具有公法上的命令性与禁止性特征，其规范效力的发生不以当事人之意思表示为转移。经国务院有关主管部门依法识别并公告的外国不当域外管辖措施，在中国领域内产生阻断适用的法律效力，合同当事人不得依据此类外国制裁要求变更或终止合同履行义务。在此规范背景下，“制裁豁免”条款与《条例》之强制性禁执规定之间即产生直接的规范张力。

有鉴于此，厘清《条例》与“制裁豁免”条款的冲突边界、探索二者之协调路径，对于指导企业合规实践、维护我国主权与公民合法权益，具有迫切的现实意义与理论价值。

（一）制裁相关条款的效力边界：并非当然无效

首先需要澄清的是，《条例》并未宣告所有制裁相关条款当然归于无效。从规范解释的角度而言，若合同条款仅系对当事人应遵守之直接、强制适用法律的重申，或者仅就联合国安理会制裁决议、合同履行地强制性法律规定、支付币种所在法域之必守规则作有限提示，此类条款在现行法律框架下仍具有一定的存在空间。这一解释立场亦与国际商业实践相契合：国际商会（ICC）关于贸易金融制裁条款的合并指引即承认，在特定情形下，金融机构确有说明其将遵守对其具有强制约束力之法律规范的正当需求。

因此，问题的核心不在于合同"能否提及制裁"，而在于条款之设计是否逾越了适用强制法的必要范围，是否将不确定的外国单边限制措施以普遍化、绝对化之方式嵌入合同关系。换言之，凡构成对《条例》第6条所禁止之“执行或协助执行”外国不当域外管辖措施的行为，其相关条款即面临被认定为无效的风险。

（二）高风险条款的识别：避免单边制裁的绝对化约定

从合规风险的角度审视，以下三类合同条款具有显著的高风险特征：其一，将美国、欧盟、英国等国单边制裁概括约定为"任何适用制裁"，而不区分其是否对合同相对人或具体履约行为具有直接强制约束力。此类约定实质上扩张了外国单边制裁的适用范围，使其效力及于本无强制约束力的情形。其二，约定只要一方"认为"存在制裁风险，即可单方拒绝赔付、拒绝付款、拒绝交单或终止交易。此类条款赋予一方当事人以主观判断为基础的任意解除权，严重破坏合同关系的稳定性与可预期性。其三，将上述拒绝履行行为一律约定为不构成违约，亦不承担任何损害赔偿责任。此类免责安排实质上豁免了当事人因不当拒绝履行而产生的民事责任。

上述条款安排一旦落入我国主管机关依法识别并公告的不当域外管辖措施范围，或者与禁执令、反制措施发生规范冲突，即可能被认定为构成对《条例》第6条所禁止之"执行或者协助执行外国不当域外管辖措施"的行为，从而面临被认定为无效或可撤销的法律后果，并可能引发相应的行政责任与民事赔偿责任。

（三）冲突后的法律后果：超越合同责任的多元风险

《条例》实施后，违反强制性禁执规定的法律后果呈现多层次、多维度的特征，已超越传统合同责任的范畴。

第一，行政与监管层面。 依据《条例》第13条、第17条之规定，主管机关有权对执行或协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人进行调查、约谈、责令改正；国务院法治部门可依法作出禁执令，有关组织、个人应予遵守。对于拒不执行或规避执行反制和限制措施、违反禁执令者，国务院有关部门可进一步采取包括禁止或限制从事政府采购、招标投标、货物技术进出口、国际服务贸易，禁止或限制数据跨境传输，禁止或限制出入境及境内停留居留，处以罚款等在内的多项惩戒措施。

第二，民事救济层面。 依据《条例》第14条之规定，任何组织、个人执行或协助执行外国不当域外管辖措施、侵害中国公民或组织合法权益的，受害方有权依法向人民法院提起诉讼，请求停止侵害、赔偿损失。该条款为我国当事人提供了直接的私法救济途径。

第三，交易治理层面。 合同条款本身的可执行性、商业预期之稳定性以及争议解决路径之确定性，均将受到实质性影响。违反《条例》强制性规定的条款，可能因违反法律、行政法规的强制性规定而归于无效，进而影响整个合同关系的效力结构。

综上所述，未来"制裁豁免"条款的合规审查，不能再停留于英文合同模板的形式完备性，而必须回归中国法框架，系统评估条款在行政执行、民事赔偿及合规监管等层面的法律风险，以实现合同安排与我国反制裁法律体系的规范协调。金融机构从国际交易操作和商业预期管理上，需要尽快寻求既满足国内法律新要求，又能达到降低或避免来自于制裁国家的单边处罚的双重要求，部分敏感业务或特别业务上可能对金融机构“走钢锁”的平衡能力。

四、保险领域：从“拒赔条款”逻辑转向“冲突管理条款”逻辑

在保险与再保险合同中，制裁排除条款长期被广泛使用。Lloyd’s市场指引明确指出，制裁排除条款和保证条款在保险行业中被普遍用作管理制裁暴露的工具。但Lloyd’s同时强调，制裁条款的效果高度依赖具体措辞，且其使用并不能替代必要的尽职调查、系统控制和合规程序。这与我国新近形成的制度背景高度契合：保险人不能再仅凭一条宽泛的英文标准条款，就把所有外国单边制裁风险一概转换为当然拒赔的合同结果。

（一）保险条款中最易出问题的四类表达

（二）保险场景下，真正需要重写的不是“是否合规”，而是“如何合规”

今后的保险条款，应当从“结果型免责”彻底转向“程序型合规+有限免责”。 具体而言，必须嵌入一个“四步走”的合规程序：一为保留（中国法优先），二为通知（说明义务），三为替代（申请豁免与替代履行），四为限免（仅在客观不能时有限免责）。更具体地说，保单中至少应当加入四个层次：其一，中国法保留，即任何一方均不得被要求实施中国法律、行政法规、主管机关决定或禁执令所禁止的行为；其二，通知与说明义务，即保险人主张因制裁冲突无法赔付时，应及时向被保险人说明所涉规则来源、适用连接点、受影响范围以及已采取的合规措施；其三，申请与替代履行义务，即应评估是否可申请许可、豁免、特别授权，或通过调整支付路径、付款币种、理赔方式等实现替代履行；其四，有限免责，即仅就确属法律上客观无法履行的部分承担免责效果，而非一概拒赔。

尤其在海运保险、信用保险、出口信用保险和再保险场景中，保险人往往并非直接面对单一法域，而是处在保单法、履行地法、支付路径法、再保市场规则同时叠加的状态。在此情形下，若仍沿用传统“sanctions limitation and exclusion clause”的宽口径表达，既可能引发保单解释争议，也可能在中国法语境中被重新评价。因此，保险合同的未来方向并不是删除一切制裁表述，而是把条款重心从“单方拒赔权”调整为“冲突识别、持续沟通、程序留痕和比例化免责”。

五、银行领域：信用证、保函与跨境支付文件中的“制裁条款”必须收窄

相比保险，银行文件中的制裁条款更容易直接冲击交易结构。信用证、保函、备用信用证和独立付款承诺，本质上依赖付款确定性与合规性。然而，国际银行，尤其是具有美元清算业务的银行在其合规审查中往往倾向于采用“过度合规”（Over-compliance）策略：对与制裁相关的灰色交易地带，即便不存在明确的法律强制，亦倾向于采取全面拒绝的保守立场。这种“去风险化”的立场将导致部分中国企业在国际金融服务获取方面面临一系列障碍。更深层次的，一旦合同条款赋予银行过宽的“因制裁而拒付”空间，将直接侵蚀不可撤销信用证等银行金融服务的制度基础，导致开证行从“独立付款人”异化为“合规审查官”，严重损害银行业务的独立性原则、不可撤销性和可预期性。也正因为如此，ICC在2022年合并指引中明确指出：制裁条款在贸易金融工具中已成为一个“有问题”的事项；若其超出或冲突于适用的法定或监管要求，银行原则上应避免签发或接受此类条款。ICC进一步强调，制裁条款不应被常规化使用；如确有必要，也应仅限于直接、强制适用于银行的mandatory law。

（一）银行领域最常见的风险点

银行领域的风险主要集中在以下几个方面：一是将“本行有权因任何制裁风险拒绝付款、拒绝开证、拒绝交单、拒绝议付”写成绝对裁量条款；二是使用“任何适用制裁”“任何相关制裁法律法规”等高度宽泛表述，而未说明适用连接点；三是把代理行、清算行或美元路径上的内部政策，扩张解释为主办银行的当然免责依据；四是在保函、备用证等独立付款文件中，以不明确制裁条款破坏独立性和确定付款承诺。

（二）银行条款的重构方向

银行业务中的更优解，并不是完全不写制裁条款，而是把条款压缩到“说明适用mandatory law的必要范围”之内。例如，在信用证或保函文本中，银行可以在极其审慎的前提下提示：如其延迟付款、退单、暂缓处理或其他不作为系因直接、强制适用于该银行或该笔付款路径的法律法规所迫，则就受影响部分主张责任限制。但这种条款必须清楚、具体、可核验，并且应避免泛泛援引所有外国单边制裁、避免把不确定的内部合规政策写成对外免责依据。

同时，银行还应当把“替代履行”写入交易治理逻辑。比如：是否可以调整开证行或保兑行结构、改换付款路径、改换非受限代理行、调整交单地点、改换结算币种、延长交单期限或补充KYC材料。只有在上述合理努力后，仍存在法律上客观不能履行的障碍时，银行方才有空间就受影响部分主张责任豁免。这也是为什么ICC虽然承认在极少数情况下银行可能需要使用制裁条款，但同时反复强调，此类条款不得常态化，更不能超越银行所面临的直接适用法律。

六、商事主体如何约定域外制裁下的责任规避：建议采用“六步条款法”

结合《条例》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》以及现有保险、银行实践，笔者认为，保险合同、融资文件、信用证申请书、保函反担保文件以及大型跨境交易主合同中，均可考虑采用“六步条款法”，即：定义分层、及时通知、申请许可、替代履行、有限免责、最后终止。

（一）定义条款必须“限缩”而非“泛化”

在条款起草上，首先应避免“any sanctions”“all applicable sanctions”之类无限扩张表述。更好的方式，是将条款适用范围限缩为：对相关主体、相关付款路径或相关履约行为具有直接且强制约束力的法律法规。对于外国单边制裁，除非其确有明确、直接的适用连接点，否则不宜写成当然阻却履约的依据。

（二）把“通知、说明、留痕”写进免责门槛

未来在争议解决中，谁主张因制裁冲突而拒赔、拒付、拒绝履约，谁就更需要证明：其已及时通知、已充分说明依据、已尝试申请许可或替代履行、已采取减损措施。因此，合同中应把这些程序义务写成主张免责的前置条件。对于保险人与银行而言，这一点尤为重要，因为两类机构最常被追问的恰恰不是“有没有制裁风险”，而是“为什么不能更早告知、为什么不能提出替代方案、为什么直接拒绝履行”。

（三）争议解决条款也应同步改造

在存在中国境内主体、境内资产、境内履行环节或境内监管影响的交易中，争议解决条款不宜简单依赖“外国法+境外仲裁”作为万能屏障。公开司法信息已显示，中国法院已经在相关案件中通过海事强制令、诉前扣船、民事赔偿和调解执行等方式，实质性回应因执行外国单边制裁而引发的纠纷。因此，保险和银行业务文件在设计争议解决条款时，也应考虑中国法院保全、行为禁令和财产执行的可及性。

七、结语：未来的关键词不是“是否还能写”，而是“如何把条款写得足够中国法化”

整体而言，《反外国不当域外管辖条例》的实施，并没有把保险与银行业务中的“制裁豁免”条款一概推翻；但它确实宣告了一种旧式模板思维的结束：即只要援引外国单边制裁，就当然可以拒赔、拒付、拒绝开证、拒绝议付、拒绝履约，且无需承担责任。在新的制度环境下，这种简单化写法已经难以支撑跨境交易的合规与争议防御。

对于保险与银行而言，下一步更值得重视的，不是增加更多抽象、宽泛的免责语言，而是将条款从一份静态的“免责声明”，真正改造为一套动态的、可经得起中国法严格审查的“冲突管理机制”。这，就是通往合规的重构路径。谁能够率先完成这一轮条款重构，谁就更有可能在跨境交易中同时守住两条底线：一条是国际合规底线，另一条是中国法底线。而在这两条底线之间，真正专业的法律服务，不在于替客户找到一句“绝对免责”的英文模板，而在于帮助客户把风险分层、把路径留足、把证据做实。当然，最坏的情况可能会让很多金融机构选择进一步规避风险，将潜在制裁风险的业务与客户直接拒之门外。每份制度有其时代性烙印，市场主体只能适应并继续前行。

【特别说明】 本文系基于现行公开法律法规、公开监管信息与公开案例报道所作的一般性分析，不构成针对特定交易或个案事实的正式法律意见。具体业务文件的制裁条款、拒赔/拒付机制及争议解决路径，仍应结合交易结构、适用法律、支付路径、代理行安排及监管要求进行逐案审查。

参考资料（公开资料）：

[1]《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》，2026年4月13日公布并施行。

[2]商务部令2021年第1号《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，2021年1月9日公布施行。

[3]《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》（国务院令第803号），2025年3月23日公布施行。

[4]商务部令2025年第5号《关于对欧盟两家金融机构采取反制措施的决定》及商务部新闻发言人答记者问，2025年8月13日。

[5]最高人民法院：《为高水平对外开放筑牢法治根基》，2026年3月9日。

[6]南京海事法院：全国首起反外国制裁侵权诉讼案相关公开信息，2026年1月至4月。

[7]ICC，Consolidated ICC Guidance on the Use of Sanctions Clauses in Trade Finance-related Instruments Subject to ICC Rules，2022年。

[8]Lloyd’s Market Bulletin Y4916，Lloyd’s Sanctions Guidance — Sanctions Clauses，2015年。

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