民法典合同编通则解释系列：合同应报批而未报批需要赔偿吗——违反合同报批义务的责任（第12条）

2026-04-16

思维导图：

法条原文：

最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》合同编通则若干问题的解释

第十二条　合同依法成立后，负有报批义务的当事人不履行报批义务或者履行报批义务不符合合同的约定或者法律、行政法规的规定，对方请求其继续履行报批义务的，人民法院应予支持；对方主张解除合同并请求其承担违反报批义务的赔偿责任的，人民法院应予支持。

人民法院判决当事人一方履行报批义务后，其仍不履行，对方主张解除合同并参照违反合同的违约责任请求其承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

合同获得批准前，当事人一方起诉请求对方履行合同约定的主要义务，经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院应当判决驳回其诉讼请求，但是不影响其另行提起诉讼。

负有报批义务的当事人已经办理申请批准等手续或者已经履行生效判决确定的报批义务，批准机关决定不予批准，对方请求其承担赔偿责任的，人民法院不予支持。但是，因迟延履行报批义务等可归责于当事人的原因导致合同未获批准，对方请求赔偿因此受到的损失的，人民法院应当依据民法典第一百五十七条的规定处理。

话题导入：

以批准为生效条件的合同，在成立以后，一方当事人不履行报批义务，应当承担何种责任？是否可以请求其强制履行报批义务并承担赔偿责任？

分析解读：

一、批准生效合同未报批的效力状态

（一）整个合同成立但未生效

批准生效合同即以批准作为法定生效要件的合同。一般的合同自合同成立时即生效，而批准生效合同，须获得批准机关的批准后才生效，以防止当事人的意思自治侵犯社会公共利益。从司法实践看，常见的批准生效合同主要包括金融企业超过法定比例的股权转让合同、国有资产转让合同、探矿权采矿权转让合同等。^[1]

报批生效合同在成立后、得到批准前的效力状态为成立但未生效。合同在依法成立后，即具备形式拘束力，不仅体现为当事人不得擅自撤销、变更或解除合同、不得恶意阻止或促成条件成就的消极义务，^[2]还包括履行报批义务及其相关条款、按照争议解决条款处理合同终止后事宜义务的积极义务。^[3]

合同未生效并非最终的法律效力状态，而是介于合同有效、合同无效以及合同确定不生效之间的一种前置状态。若办理批准手续，则合同由未生效转为确定生效，若最终未获行政机关批准，则合同确定不再产生法律效力。在合同未生效的状态下，当事人既不能请求对方履行合同义务或承担违约责任，也不能直接请求确认合同无效并请求对方承担损害赔偿责任。

（二）报批义务条款及相关条款独立生效

当事人的报批行为是获得行政机关批准的前提。批准生效合同的特殊之处在于，其在合同成立但因未批准而未生效时，报批义务条款以及相关条款独立生效。这是因为，首先，当事人约定报批义务条款，是希望双方受此义务约束，若报批条款也须在批准以后生效，则约定该条款毫无意义，因为在合同批准生效以后已经不再存在报批义务的问题；其次，报批义务条款的内容本身并不需要审批生效，且其只具备程序性、手段性意义，因而应当与争议解决条款一样独立于合同权利义务条款；再者，若不承认报批义务条款独立生效，可能会鼓励不诚信当事人以此逃避合同责任，不利于保障交易安全。^[4]

基于上述原因，《民法典》第502条第2款明确规定：“未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。”其中，报批义务的相关条款，主要是指合同中专门约定的报批义务人的报批义务及怠于履行报批义务的违约责任等条款。

二、违反报批义务的法律责任

（一）继续履行报批义务

报批义务及相关条款独立生效，不受合同未经审批而整体未生效的影响，相对方有权请求对方继续履行报批义务条款，以促进合同生效。因此，在当事人不履行、履行报批义务不符合合同约定或法律、行政法规规定的情况下，相对方可以诉请法院强制债务人履行报批义务。

由于未经批准的合同尚未生效，当事人一方起诉请求对方履行合同约定的主要义务的，人民法院应当释明合同的效力状态，告知当事人变更诉讼请求。经释明当事人拒绝变更诉讼请求的，基于不告不理原则，人民法院应当驳回诉讼请求，但是不影响其另行提起诉讼。

在“于某某与某矿业有限责任公司执行监督案”中，于某某请求判令某矿业公司继续履行办理采矿权转让的批准手续，生效判决予以支持。在执行阶段，于某某申请将申请执行人变更为其所成立的某销售公司。法院认为，判令转让方按照合同约定办理采矿权转让手续，并非对采矿权归属的确定，执行法院依此向相关主管机关发出协助办理采矿权转让手续通知书，只具有启动主管机关审批采矿权转让手续的作用。申请执行人请求变更采矿权受让人的，也应由相关主管机关依法判断，因此裁定驳回于某某的请求。^[5]

（二）解除合同和损害赔偿

1.当事人不履行合同确定的报批义务时

本条司法解释明确了未生效合同可以解除。因此，在义务人违反报批义务的情况下，相对人也可以选择放弃请求其履行报批义务，而直接解除合同并请求义务人赔偿因违反报批义务造成的损失。根据最高院的观点，基于鼓励交易的立场，该法定解除权的行使条件应当比较严格，只有在经过催告后的合理期限内对方仍不履行报批义务时，另一方才能行使法定解除权。

此时当事人对相对方的损失赔偿请求权，若当事人专门针对报批义务约定了违约责任，如前所述，此种条款独立生效，当事人可以基于约定请求报批义务人承担违约责任。若当事人未特别约定违反报批义务的违约责任，此时的损失应当限于违反报批义务而造成的损失。在理论上，该责任性质为缔约过失责任。^[6]有学者认为，立法赋予了相对方请求报批义务人继续履行报批义务或者直接解除合同的选择权，相对方放弃请求继续履行，意味着其已不再预期可以获得履行利益，因此赔偿的信赖利益损失应当仅指相对方因订立合同所遭受的直接损失，通常包括缔约费用如旅差费和通讯费、准备履行合同所支出的费用如仓库预租费以及上述费用的利息。^[7]

对此，立法者在解读《民法典》第502条时指出，根据办理批准等手续才能生效的合同的具体情况不同，违反报批义务的损害赔偿额也会有所不同。在具体确定报批义务人的赔偿范围时，需要考虑合同获得报批的条件成就度，此种条件的成就度越高，报批义务人的赔偿就应当越高。^[8]具体而言，应当结合义务人违反报批义务的情节和后果、义务人的主观过错程度、合同获得批准的可能性、交易的完成度和成熟度、义务人从不诚信履约行为中的获益情况、非违约方获得可得利益的可能性等因素综合认定赔偿范围，赔偿数额具有不确定性且少于违反已生效合同义务的赔偿数额。^[9]

2.当事人违反生效判决确定的报批义务时

当法院生效判决确定一方履行报批义务后，若当事人仍不履行的，此时，相对方可以请求解除合同，并请求义务人承担赔偿责任。根据本条司法解释规定，此处的赔偿责任可以参照违反合同的违约责任认定。

须注意，由于此时合同并未生效，该责任并非真正的违约责任，其本质是为了加重过错方的赔偿责任，不能认为该合同在效力上产生已经履行批准手续的效果。一方面，对未生效合同而言，在法院判决当事人履行报批义务后，表明当事人已经具备履行报批义务的条件。此时，可以认为其参照适用《民法典》第159条附条件合同的有关规定，^[10]因报批义务人不正当地阻止合同所附的法定条件成就，而拟制合同已经生效，从而使得另一方享有参照生效后的违约责任请求赔偿损失的权利。^[11]另一方面，从当事人不履行判决的动机来看，其可能意图藉此获得不当经济利益，出于维护诚信、保障交易秩序的考虑，应当参照有效合同确定违约责任，以预防此种投机行为的发生，维护生效判决的权威性。^[12]

在具体的损害赔偿数额的计算上，当事人可以参照已生效合同的违约赔偿责任请求赔偿，即以履行利益或替代履行的差额作为赔偿。在“陈某1、郑某股权转让纠纷案”中，^[13]福建省高级人民法院此前已作出（2013）闽民终字第497号终审判决，判令郑某及GF公司共同履行向外商投资企业审批机关报批向陈某1转让股权的义务。但郑某拒不履行报批义务，法院根据合同的定金条款，适用定金罚则，支持陈某1双倍返还定金的诉请。

三、行政机关未批准时的法律后果

当事人履行了报批义务，但行政机关未批准的，该合同确定不发生法律效力，无须当事人再解除合同。

若合同因非可归责于报批义务人的原因未获批准时，义务人无需承担损害赔偿责任，这是因为该报批义务性质上为行为义务而非结果义务。当然，当事人可以针对可能出现报批无果的情形约定违约责任条款，此时优先适用当事人之间的约定。若报批义务人履行迟延或履行瑕疵导致批准机关未批准，如当事人准备的材料有误等，此时报批义务人应当承担损害赔偿责任，该责任按照《民法典》第157条关于民事法律行为无效、被撤销、确定不发生效力的法律后果进行认定，性质上为缔约过失责任。

就赔偿范围而言，该赔偿责任与当事人不履行报批义务的情况有一定的差别。机会损失，指当事人获取特定利益或避免特定损害的可能性降低或者丧失。在前述缔约过失责任中，由于对方在履行合同报批义务早期主动放弃合同继续履行的可能性，损失被解约方控制在一定范围内，且难以证明短时间内存在机会利益的损失。^[14]而在该赔偿责任中，当事人处于履行报批义务的最后阶段，若此类交易符合法律规定且在行政审批层面无障碍，机会利益损失的可能性显著增加。在“柳某、马某采矿权转让合同纠纷”案中，^[15]《转让协议》因某公司怠于履行采矿权转让报批义务而解除，法院根据案涉煤矿客观情况，认定柳某、马某的损失主要为案涉煤矿贬损价值，即以《转让协议》正常履行时柳某、马某可获得的利益作为确定损失赔偿范围的依据。

案例解读：某某公司与某财政局股权转让纠纷案^[16]

（一）案情简介

2012年， 转让方某财政局与受让方某某公司签订关于某银行的股份转让合同书，约定合同经审批机关批准生效。2012年6月12日，该转让事项经某市银监局审核后报辽宁省银监局审批。

2013年3月25日，某市国资委以四家受让方企业存在关联关系为由，发函终止交易。2013年3月26日，因某银行未能按时提交补正申请材料，中国银行业监督管理委员会辽宁监管局作出《行政许可事项不予受理通知书》。2013年6月6日，某财政局以国有资产明显增值为由，发函终止股权转让。2014年，案涉股权以差价0.5元/股转让给第三方。

某某公司对某财政局提起诉讼，请求赔偿交易费用损失及交易费、保证金相应利息损失。

（二）争议焦点

本案争议焦点问题包括某财政局应否赔偿某某公司相关损失、损失数额如何确定。

1.某财政局未将涉案合同报送批准存在缔约过失

首先，某财政局未履行报批义务违反合同约定。根据法律和司法解释规定，如果合同已成立，合同中关于股权转让的相关约定虽然需经有权机关批准方产生法律效力，但合同中关于报批义务的约定自合同成立后即对当事人具有法律约束力。当事人应按约履行报批义务，积极促成合同生效。

本案中，合同虽未明确涉案合同报批义务及协助报批义务具体由哪一方负担，但根据约定某某公司的主要义务是提供相关证明文件、资料，主要是协助报批。据此，应认定涉案合同报批义务由某财政局负担。但某财政局违反合同约定，未履行报批义务，亦未按照有权机关要求补充报送相关材料，应认定某财政局存在缔约过失。

其次，在某财政局已与某某公司签订涉案合同的情况下，应视为其认可某某公司具有合同主体资格。涉案《股份转让合同书》是否批准，应由政府及金融行业监管部门决定，某财政局作为合同一方当事人，不具有审批权力，不能以其自身判断而违反合同约定免除其报送审批的义务。

2.某财政局对某某公司的直接损失应予赔偿

某财政局违反诚实信用原则，存在缔约过失。某某公司在缔约过程中支付交易费及保证金利息，属于某某公司的直接损失，应由某财政局承担赔偿责任。

3.某财政局对某某公司所主张的可得利益损失应予适当赔偿

①当事人客观合理的交易机会损失应属于缔约过失责任赔偿范围。

如果善意相对人确实因缔约过失责任人的行为遭受交易机会损失等间接损失，则缔约过失责任人也应当予以适当赔偿。缔约过失责任人赔偿相对人客观合理的间接损失是贯彻诚实信用原则，保护无过错方利益的应有之义。虽然交易机会本身存在的不确定性对相应损害赔偿数额的认定存在影响，应当根据具体案情予以确定，但不应因此而一概免除缔约过失责任人的间接损失赔偿责任。

②关于某财政局应否对某某公司其他损失承担赔偿责任的问题。

首先，某财政局恶意阻止合同生效的过错明显。某财政局作为政府部门，在国有产权交易过程中，既应践行诚实信用价值观念，有约必守；更要遵循政务诚信准则，取信于民，引领全社会建设诚实守信市场秩序。在本案中，其在能够将涉案合同报送有权机关批准的情况下，拒不按照银监部门的要求提交相应材料，导致银监部门对相关行政许可事项不予以受理，致使合同不能生效，还将涉案股权在短时间内另行高价出售，过错明显。

其次，某某公司存在客观合理的交易机会损失。涉案《股份转让合同书》订立后，虽须经有权机关批准方才生效，但双方已就某某公司购买某银行股权达成合意，在无证据证明该合同不能获得有权机关批准的情况下，某某公司有合理理由信赖某财政局恪守承诺，及时妥善地履行报批手续，从而使涉案合同的效力得到确定，进而通过合同的履行实际取得涉案股权，获取相关利益。因此，某某公司获得涉案股权的可能性现实存在。但因某财政局拒不将涉案合同报批，继而将涉案股权另行高价出售，其不诚信行为直接导致某某公司获得涉案股权的可能性完全丧失，导致某某公司因此而获得相关利益的现实性完全丧失。

最后，某财政局对某某公司交易机会损失承担赔偿责任是维护公平正义和市场交易秩序的需要。一方面，某财政局对某某公司交易机会损失承担赔偿责任符合公平原则。在某财政局因其过错行为获得利益的情况下，如果不对某某公司的交易机会损失予以赔偿，将导致双方利益严重失衡，不符合公平原则。另一方面，某财政局在赔偿某某公司直接损失的基础上，对某某公司间接损失承担适当赔偿责任，以使其为不诚信行为付出相应代价，有利于敦促各类民事主体善良行事，恪守诚实信用，也有利于维护诚实守信的市场交易秩序。

③关于某某公司交易机会损失的数额认定问题。

结合本案事实，对某某公司因合同未生效导致交易机会损失数额，应综合考虑以下因素予以确定：

首先，某财政局的获益情况。其所获得的0.5元/股的价差，系其不诚信行为所得。某某公司丧失涉案股权交易机会的损失数额，可以以此作为参考。

其次，某某公司的交易成本支出情况。因涉案合同未生效并已解除，某某公司未实际支付对价，亦未实际取得涉案股权，其主张应当以全部转售股权价差作为标准进行赔偿不应支持。综上，对某某公司交易机会损失，本院酌定按某财政局转售涉案股权价差的10%予以确定。

（三）裁判要旨

合同约定生效要件为报批允准，承担报批义务方不履行报批义务的，应当承担缔约过失责任。

缔约过失人获得利益以善意相对人丧失交易机会为代价，善意相对人要求缔约过失人赔偿的，人民法院应予支持。除直接损失外，缔约过失人对善意相对人的交易机会损失等间接损失，应予赔偿。

间接损失数额应考虑缔约过失人过错程度及获得利益情况、善意相对人成本支出及预期利益等，综合衡量确定。

实务建议：

一、当事人订立批准生效合同时，应当明确约定报批义务和专门的违约责任

建议当事人对办理批准手续的具体义务进行明确约定，如明确约定哪一方当事人负责向相关部门递交材料，哪一方当事人负责配合提交报批所需的材料等，并明确约定违反报批义务的专门违约责任条款。合同成立后，当一方违约时，另一方可依据该违约责任条款要求对方承担违约责任，以维护己方利益。

二、批准生效合同成立后，报批义务人违反报批义务时的救济

批准生效合同成立后，若报批义务人拒不履行报批义务，相对人可以起诉请求义务人继续履行报批义务，待法院判决报批义务人履行该义务后，若义务人仍拒不履行的，相对人可以请求参照已生效合同的违约责任请求损害赔偿；相对人也可以直接选择放弃该合同，即解除合同并请求损害赔偿，此时的损害赔偿数额则由法院综合当事人过错程度等因素认定。

对报批义务人来说，在合同成立后，应当根据合同约定的报批义务，善意、诚信履约，积极履行报批义务，否则将承担损害赔偿责任，且该赔偿范围可能并不限于对方的直接损失。

参考文献：

[1]只有法律、行政法规要求审批具体交易行为本身，才可能构成《民法典》第502条第2款和本条司法解释所规定的法定未生效合同，而对当事人市场准入资格的审批于此无涉。

[2]参见金可可：《〈民法总则〉与法律行为成立之一般形式拘束力》，载《中外法学》2017年第3期，第657页。

[3]参见刘贵祥、吴光荣：《关于合同效力的几个问题》，载《中国应用法学》2021年第6期，第6页。

[4]参见王利明：《论未生效合同》，载《荆楚法学》2025年第1期，第10页。

[5]参见最高人民法院(2017)最高法执监136号执行裁定书，入库编号：2019-18-5-203-002，2020年最高法发布第二十三批指导性案例之七【指导性案例123号】。

[6]缔约过失责任是指当事人在订立合同过程中，因违背诚信原则而给对方造成损失的赔偿责任。根据本条司法解释第3款规定，报批义务人履行迟延或履行瑕疵导致批准机关未批准时依据《民法典》第157条进行责任认定，这表明该责任性质为缔约过失责任。最高法院相关解读认为：“此时整个合同毕竟尚未生效,故相对于整个合同而言，义务人承担的只能是缔约过失责任。只不过，如果报批手续是整个交易中最关键的环节，并且依据交易惯例报批后获得批准的可能性非常高的情况下，违反报批义务的缔约过失责任可以非常接近于违约责任，但这仍然是数额计算问题而非责任定性问题。”参见最高人民法院民二庭编著：《最高人民法院民法典合同编通则司法解释理解与适用》，人民法院出版社2023年版，第148页。

[7]参见汪洋：《批准生效合同责任承担的体系构造——〈民法典合同编通则解释〉第12条评释》，载《法治研究》2024年第1期，第48页。

[8]参见黄薇主编：《中华人民共和国民法典合同编解读》(上册)，中国法制出版社2020年版，第144页。

[9]参见王利明、朱虎主编：《民法典合同编通则司法解释释评》，法律出版社2024年版，第137页。

[10]《民法典》第159条：“附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已经成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。”

[11]参见石佳友、付一耀主编:《民法典合同编通则司法解释释评与案例指引》，中国法制出版社2024年版，第81-82页。

[12]参见谭佐财：《未经批准合同的效力认定与责任配置》，载《法学》2022年第4期，第128页。

[13]参见福建省福州市中级人民法院(2020)闽01民终1914号民事判决书。

[14]参见刘璐：《违反合同报批义务的责任承担——〈合同编通则司法解释〉第12条的适用问题》，载《北京理工大学学报(社会科学版)》2024年第5期，第91页。

[15]参见最高人民法院(2020)最高法民终185号民事判决书。

[16]参见最高人民法院（2016）最高法民终802号民事判决书，选自《最高人民法院公报》2017年第12期。

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