律师行业在推进国家安全体系和能力现代化建设中的积极作用初探——基于国家“十五五”规划纲要第十四篇的分析

2026-03-25

【摘要】国家安全是民族复兴的根基。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》第十四篇，系统擘画了“推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国”的宏伟蓝图。本文以该篇内容为分析文本，系统梳理了其在经济安全、公共安全、社会治理及法治保障等维度的核心部署。在此基础上，深入探讨律师行业作为法治建设的重要力量，在风险预警与合规构建、权益保障与矛盾化解、法治监督与决策支持、国际合作与维权斗争等方面所能发挥的积极作用。最后，为保障这些作用的有效发挥，本文提出应从完善制度供给、提升专业能力、强化执业保障及构建协同机制四个维度构建支撑体系，以助力将国家安全的制度优势转化为治理效能。

【关键词】“十五五”规划；国家安全；律师行业；法治保障；社会治理

一、引言

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化进程中承前启后的关键阶段，其发展环境面临深刻复杂变化，不确定难预料因素显著增多。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）明确指出，必须统筹发展和安全，以新安全格局保障新发展格局。第十四篇“推进国家安全体系和能力现代化建设更高水平平安中国”从顶层设计出发，对国家安全体系、经济安全、公共安全及社会治理提出了全面而具体的要求。

在这一宏大战略中，法治不仅是国家安全体系的重要组成部分，更是其行稳致远的重要保障。律师行业作为精通法律、服务社会的专业群体，既是法治的践行者，也是社会风险的“预警器”和矛盾纠纷的“化解阀”。深入分析律师行业在落实“十五五”规划纲要国家安全部署中的独特作用，对于构建更高水平的平安中国具有重要的理论价值和现实意义。

二、“十五五”规划纲要第十四篇的主要内容梳理与分析

“十五五”规划纲要第十四篇共设四章（第五十一章至第五十四章），构建了一个涵盖顶层设计、经济基础、民生保障、社会秩序四个维度的立体化安全治理框架。

（一）顶层设计：国家安全体系和能力建设

第五十一章明确了国家安全体系的“四梁八柱”，强调以战略为先导、政策为抓手、法治为保障。其核心在于完善国家安全法治体系、战略体系和风险防控体系，强化科技赋能新兴领域安全能力。这标志着国家安全工作正从传统的“被动应对”向“主动塑造”转变，法治建设成为固本强基的关键环节。

（二）经济安全：战略物资与重点领域风险防范

第五十二章聚焦国家经济安全，将粮食、能源资源、金融等列为战略核心。规划提出了具体指标，如“粮食综合生产能力达到1.45万亿斤左右”、“能源综合生产能力达到58亿吨标准煤”，并强调健全防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险的长效机制。这一部署要求法律专业力量深度介入战略物资保障、跨境投资合规、金融风险处置等复杂领域，为经济活动划定安全底线。

（三）公共安全：从监管到治理的模式转型

第五十三章和第五十四章分别部署了公共安全与社会治理。规划提出推动公共安全治理模式向事前预防转型，涉及食品药品安全、安全生产、应急管理体系等。在基层社会治理方面，强调坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善共建共治共享的社会治理制度。这些部署体现了治理重心下移、关口前移的趋势，对法律服务的下沉和专业化提出了更高要求。例如，规划中“完善食品药品全链条全过程监管机制”、“健全社会心理服务体系和危机干预机制”等表述，均蕴含着对法律规则精细化、执行程序化的迫切需求。

（四）法治保障：贯穿国家安全各环节的基石

纵观全篇，法治要素贯穿始终。无论是“健全防范化解重点领域风险长效机制”中的金融监管法治化，还是“完善社会治理体系”中的“推进信访工作法治化”，都凸显了法治在国家安全体系中的基础性地位。可以说，国家安全体系和能力现代化的过程，本质上就是国家安全工作法治化水平不断提升的过程。

三、律师行业在推进国家安全体系和能力现代化中的积极作用

基于上述分析，律师行业凭借其法律专业优势、社会触角广泛和第三方中立地位，能够在以下四个方面发挥不可替代的积极作用。

（一）风险预警与合规构建：经济安全的前沿“守门人”

“十五五”规划强调要“加强产业链供应链安全风险评估和应对机制”、“健全全口径地方债务监测监管体系”。在此过程中，律师不仅是事后救济者，更是事前风险的识别者与防范者。

战略产业合规与风险排查：在集成电路、工业母机、生物制造等关键领域，律师可以为企业提供全流程的出口管制合规审查、外国投资审查（CFIUS）应对及供应链尽职调查服务。例如，通过协助企业建立符合国家标准的内部合规体系，可以有效避免因违反国际制裁或国内安全法规而引发的“卡脖子”风险。

金融风险防控：面对规划提出的“房地产、地方政府债务、中小金融机构”三大风险，律师可发挥专业价值。在房地产领域，律师可通过参与房企债务重组、破产重整，以市场化法治化方式化解风险，实现“保交楼、稳民生”。据行业统计，2024年头部律所参与的大型房企债务重组项目涉及金额超千亿元，有效维护了区域金融稳定。

数据安全与网络安全：规划要求“提升网络安全保障能力”。律师可帮助企业建立符合《网络安全法》《数据安全法》的合规框架，特别是针对规划中提到的“关键信息基础设施安全防护”，提供等保测评、数据出境安全评估等专业法律服务，筑牢数字经济的安全底座。

（二）权益保障与矛盾化解：社会治理的“减压阀”与“润滑剂”

规划第十四篇强调要“正确处理新形势下人民内部矛盾机制”、“畅通和规范群众诉求表达”。律师作为独立的第三方，在化解社会矛盾、维护基层稳定方面具有独特优势。

参与多元解纷机制：律师通过参与律师调解、担任人民调解员、入驻法院诉调对接中心等方式，将大量矛盾纠纷化解于诉前。数据显示，全国律师每年参与调解的案件数量超过百万件，调解成功率维持在较高水平。尤其是在劳动纠纷、物业矛盾、医疗损害等民生领域，律师的专业介入能有效降低社会对抗性，防止个体纠纷转化为群体性事件，契合了规划“推动矛盾纠纷源头化解、多元化解”的要求。

公共法律服务供给：规划提出“稳步推进基本公共服务均等化”，法律服务是其中重要一环。律师通过担任村（居）法律顾问、参与“1+1”中国法律援助志愿者行动，将法治资源下沉至基层。截至“十四五”末，全国基本实现了村（居）法律顾问全覆盖，这一网络在“十五五”期间将进一步巩固，成为基层治理法治化的重要支撑，有效缓解了规划中提到的“民生保障存在短板弱项”问题。

信访工作法治化：规划明确提出“推进信访工作法治化”。律师参与信访接待、涉法涉诉信访案件化解，能够引导群众通过法定途径表达诉求，将信访问题引入法治轨道，避免“信访不信法”的恶性循环，维护社会稳定。

（三）法治监督与决策支持：公共安全的“辅助手”与“监督员”

规划强调“严格执法”、“公正司法”，并注重“健全行政权力监督制约机制”。律师通过代理行政诉讼、参与立法协商、担任政府法律顾问等方式，实现对公权力的监督与赋能。

助力依法行政：政府法律顾问制度是法治政府建设的关键举措。律师在重大行政决策合法性审查、规范性文件起草论证、突发事件应对（如公共卫生事件、安全生产事故）中提供专业意见，能够有效防止因决策失误引发的公共安全风险。例如，在规划提出的“完善应急管理体系”中，律师可参与应急预案的制定与演练评估，确保应急措施的合法性与比例原则。

司法公正的促进者：在刑事辩护中，律师通过依法行使辩护权，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，防止冤错案件的发生，这是实现“公正司法”的应有之义。一个良性的司法环境本身就是社会安全的重要保障。律师的专业监督有助于提升司法机关公信力，夯实平安中国的法治根基。

立法与政策完善：规划要求“制定实施国家安全战略，完善国家安全法治体系”。律师行业凭借对法律实践的深刻理解，可积极参与《民营经济促进法》《金融稳定法》等重点领域立法的研讨与论证，将实践中的痛点、难点转化为立法建议，推动法律法规的完善，从源头上消除制度性安全隐患。

（四）国际维权与规则博弈：涉外安全的“护卫舰”

规划第七篇和第十四篇均强调了高水平对外开放下的安全保障，包括“加强反制裁、反干预、反‘长臂管辖’斗争”、“完善涉外国家安全机制”。

应对域外法律风险：在中美博弈、单边主义抬头的背景下，中国企业面临的跨境法律风险急剧上升。中国律师在协助企业应对美国《通胀削减法案》、欧盟《外国补贴条例》调查，以及代表企业进行反倾销、反补贴应诉等方面发挥着核心作用。通过有效的法律抗辩，律师帮助企业维护合法权益，保障我国产业链供应链的海外安全。

参与全球治理与规则制定：规划提出“深度参与网络空间全球治理和国际规则制定”、“积极参与和引领全球气候治理”。在数据跨境流动、人工智能伦理、碳关税等新兴领域，中国律师通过参与国际律师组织、发表专业评论、协助政府谈判等方式，为国家争取规则制定的话语权，将我国的安全理念融入国际规则。

海外权益保护：规划要求“健全海外利益保护体系”。律师通过为“走出去”企业提供政治风险保险法律审查、海外安保合同谈判、跨境反腐败合规（FCPA等）服务，构筑起一道法律屏障，保护我国公民、法人在海外的合法权益。

四、保障律师行业作用发挥的机制与路径

为充分释放律师行业在国家安全体系中的潜能，必须从制度、能力、环境、机制四个维度构建完善的支撑体系。

（一）完善制度供给，拓宽参与渠道

建议进一步细化律师参与国家安全治理的制度规范。一是完善政府购买法律服务机制，将律师参与风险评估、矛盾化解、信访接待等纳入政府采购目录，建立稳定的经费保障机制。二是修订《律师法》及相关法规，明确律师在维护国家安全中的权利与义务，鼓励律师在涉及国家安全的敏感案件中依法履职。三是探索建立国家安全领域专家库，吸纳具备相关专长的律师参与国家安全风险评估与政策论证。

（二）提升专业能力，锻造复合型人才

国家安全领域涉及金融、数据、能源、生物等高度专业的领域，对律师的知识结构提出了跨学科要求。各级律师主管单位和部门可以考虑建立专项培训体系：一是实施“涉外法治人才”培养计划，重点培养精通国际法、国际贸易规则及特定国家法律的领军人才，匹配“十五五”规划对涉外能力的要求。二是加强与高校、科研机构的合作，针对“新质生产力”发展中的法律问题（如数据合规、人工智能侵权、生物安全）开展专题研究，提升律师在科技安全领域的服务能力。

（三）强化执业保障，确保依法履职

国家安全领域案件往往具有高度敏感性，这对律师执业权利的有效保障提出了挑战。应进一步落实《关于依法保障律师执业权利的规定》，确保护理、会见、阅卷等基本权利在涉及国家安全案件中不被不当限制。同时，建立健全律师执业风险保障机制，为参与重大敏感案件、跨境业务的律师提供必要的执业保险和风险补偿，解除其后顾之忧。

（四）构建协同机制，凝聚治理合力

推动建立律师行业与政府相关部门（如发改委、金融监管、国安、网信等）的常态化沟通协调机制。例如，在规划提出的“健全跨地区跨部门重大任务落实协同监督机制”中，可探索引入律师作为独立第三方参与监督评估。在房地产风险化解、企业破产重整等项目中，引导律师与法院、政府专班、资产管理公司协同作战，形成“府院联动+专业支撑”的风险化解模式。

五、结论

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》第十四篇为构建更高水平的平安中国绘制了清晰路线图。在这一进程中，律师行业不仅是法律服务的提供者，更是国家安全的建设者、守护者。通过在风险预警、矛盾化解、法治监督、涉外维权等领域的深度参与，律师能够将法律专业优势转化为治理效能，助力实现高质量发展与高水平安全的良性互动。

展望“十五五”，建议进一步深化律师制度改革，构建更加开放、协同的治理格局，支持和引导广大律师在法治轨道上推进国家安全体系和能力现代化，为筑牢国家安全屏障、续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章贡献不可或缺的法治力量。

参考文献：

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要. [EB/OL]. 2026.

 https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202603/content_7062633.htm

[2]习近平. 论坚持全面依法治国[M]. 北京: 中央文献出版社， 2020.

[3]司法部. 2023年度律师、基层法律服务工作统计分析[R]. 2024.

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