“权证分离”制度落地：新矿产资源法框架下矿业权流转与抵押规则探析

2025-07-29

一、矿业权的双重属性与流转规则概述

《中华人民共和国矿产资源法》（2024年修订，以下简称新《矿产资源法》）第二十三条第一款、第二款和第十六条第二款的规定，探矿权是指在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利；采矿权是指在登记的开采区域内，享有开采有关矿产资源并获得采出的矿产品的权利。“矿业权”是探矿权、采矿权的统称。

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）物权编进一步明确矿业权的物权属性，将其列为用益物权。《民法典》第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”不过，相较于土地承包经营权、建设用地使用权等典型用益物权，矿业权具有明显特殊性：一方面，矿业权作为对矿产资源的利用权，涉及国家自然资源资产的管理和配置，应考虑公共利益；另一方面，其设立方式并非单纯通过民事合同设立，而需经有权行政主管部门依法批准，因而兼具行政许可与用益物权的双重属性。^[1]

新《矿产资源法》第二十七条规定：“矿业权可以依法转让或者出资、抵押等，国家另有规定或者矿业权出让合同另有约定的除外。矿业权转让的，矿业权出让合同和矿业权登记簿所载明的权利、义务随之转移，国家另有规定或者矿业权出让、转让合同另有约定的除外。矿业权转让的具体管理办法由国务院制定。”在上述法律框架下，采矿权的“转让”通常是指采矿权人在符合法定条件的前提下，通过出售、合作、合资等方式，将其依法享有的采矿权益转移给他人的法律行为，属于采矿权的继受取得方式之一。^[2]

二、“权证分离”制度对矿业权转让与抵押制度的实践影响

新《矿产资源法》制定的一大亮点在于对矿业权物权制度的系统重塑，即设立了“权证分离”制度模式。所谓“权证分离”，是指将矿业权物权登记与勘查、采矿的行政许可审批程序相分离，即将原先“一证载两权”的勘查、采矿许可证被拆分为“矿业权登记证书”和“勘查、采矿许可证”两类法律文件，实现“两证载两权”。自2025年7月1日新《矿产资源法》施行起，该制度正式推行，旨在实现“民事的归民事、行政的归行政”的立法效果。“权证分离”在强化矿业权人财产权保障、赋予矿业权更大市场化流转空间方面具有重要意义。然而，在制度实施和法律适用过程中，亦暴露出诸多新的实务操作难题与规范适用上的不确定性，尤以矿业权转让与抵押等继受取得环节的问题最为突出。

（一）从审批到登记：矿业权转让的制度性转变

2009年《矿产资源法》第六条第二款授权国务院制定矿业权转让的具体办法和实施程序。根据《国土资源部关于印发〈矿业权出让转让管理暂行规定〉的通知》（国土资发〔2000〕309号，下简称《暂行规定》，已失效）第四十六条的规定，矿业权转让应当由当事人签订矿业权转让合同，合同自当事人转让申请被批准之日起，转让合同生效。同时，《探矿权采矿权转让管理办法》（2014年修订）第十条第三款亦作出类似规定，即矿业权转让合同自批准之日起生效。实务中，关于矿业权转让合同效力的认定，司法实践普遍采纳 “区分原则”。根据《民法典》第五百零二条第二款、《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕17号，2020修正，下简称《矿业权纠纷解释》）第六条第二款的规定，未经国土资源主管部门批准的采矿权转让合同，属于成立未生效的合同。司法机关认定矿业权转让合同若发生效力，除应具备《民法典》第一百四十三条的要件以外，还应履行特定行政审批手续。但是履行审批手续要件仅为程序性要件，故欠缺该要件合同仍然能够成立，只是尚未生效。^[3]

新法颁布施行之后，根据新《矿产资源法》第二十二条第二款、第三款规定：“矿业权变更、转让、抵押和消灭的，应当依法办理登记。矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，法律另有规定的除外。”这一规定标志矿业权物权变动正式确立以“登记生效主义”为基本规则，与旧法相比，新法不再要求矿业权转让必经行政审批程序，当事人仅需凭转让合同向矿业权登记机关申请办理登记，登记完成后即可发生物权变动的效果。这一改革弱化了行政许可对矿业权流转的实质约束，将矿业权的设立与变动回归于民事法律行为与物权登记的逻辑体系，从而厘清民事权利与行政权力的界限，并增强矿业权流转市场的可预期性和灵活性。^[4]由此不仅有利于激发矿业权二级市场活力，鼓励社会资本参与矿产资源勘查开发，也为矿业企业融资、引入投资者等提供了更大的空间。

然而，在“权证分离”制度下，矿业权流转存在若干重要的合规细节需予以关注。首先，虽然矿业权转让不再需要行政审批，但根据“区分原则”，矿业权转让合同作为债权行为并不直接引发物权变动，物权变动仍以登记为生效要件。当事人应当及时向自然资源主管部门申请办理矿业权人变更登记，取得新的矿业权登记证书；在登记完成前，矿业权的物权并未发生转移。针对具体登记事项，自然资源部已就《矿业权登记管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，对矿业权设立、转让等事项的登记程序进行细化和规范。

其次，关于勘查、采矿许可证的可转让性，现行法律尚未作出明确规定，建议通过新《矿产资源法》的配套法规进一步明确相关制度边界。不过，从现行法律体系出发，行政许可证不可直接转让。《中华人民共和国行政许可法》（2019年修正）第九条明确规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”新《矿产资源法》第三十三条亦规定：“矿业权人依照本法有关规定取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当按照矿业权出让合同以及相关标准、技术规范等，分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证；未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。矿业权人应当按照经批准的勘查方案、开采方案进行勘查、开采作业；勘查方案、开采方案需要作重大调整的，应当按照规定报原矿业权出让部门批准。”在矿业权转让过程中，若新矿业权人拟调整勘查方案、开采方案，或变更原有技术标准与规范，可能导致原勘查许可证和采矿许可证所依据的核发条件发生实质性变化，从而影响相关行政许可的合法性与继续适用的基础。^[5]倘若允许被许可人对既有的勘查或采矿许可进行转让，不仅可能扰乱矿业权的监管秩序，还可能对相关公民、法人及其他组织的合法权益造成不当影响，进而损害公共利益与行政管理的权威性。

另外，新《矿产资源法》规定了矿业权的存续期限^[6]，但并未明确勘查、采矿许可证的具体期限及其与矿业权存续期间的衔接机制。矿业权的经济价值在根本上取决于权利人能否依法开展勘查与采矿活动，而勘查、采矿行为的实施又必须以行政许可的有效性为前提。若勘查、采矿许可证的有效期限明显短于矿业权登记的存续期限，或在转让后未能及时续展，则矿业权虽在登记上仍为有效，但其实际开发功能将受到严重制约，甚至陷入无法开放状态，从而导致矿业权登记名义上的存续与其经济价值之间出现脱节。

（二）矿业权抵押规则首次入法

新《矿产资源法》首次在法律层面明确规定矿业权可以设定抵押，为矿企拓宽融资渠道提供了清晰的法律制度基础。事实上，在实际生产实践中，采矿权抵押早已普遍存在，并作为矿企获取融资借款的重要担保方式。但在新法实施之前，关于矿业权抵押的规范体系长期处于不完善、不统一的状态，相关法规之间衔接不畅。

从矿业权上设立抵押权的角度看，在法规层面，根据《国土资源部关于印发〈矿业权出让转让管理暂行规定〉的通知》（国土资发〔2000〕309号，已失效）第五十七条的规定：“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。”此后，《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）对矿业权抵押备案程序作了进一步的细化。在司法实践层面，依照《矿业权纠纷解释》第十四条的规定：“矿业权人为担保自己或者他人债务的履行，将矿业权抵押给债权人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法规规定不得抵押的除外。当事人仅以未经主管部门批准或者登记、备案为由请求确认抵押合同无效的，人民法院不予支持。”同时《矿业权纠纷解释》第十五条进一步规定：“当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的，人民法院应予支持。颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的自然资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续，视为前款规定的登记。”由此可见，在矿业权抵押权设立实务中同样适用“区分原则”，自然资源主管部门依法办理的矿业权抵押备案，可视为矿业权抵押登记，矿业权抵押权自登记或备案时设立。^[7]然而，近年来多省自然资源厅发文对矿业权抵押登记制度进行了调整，将抵押权备案变更为信息公示。例如《内蒙古自治区自然资源厅关于印发全区自然资源系统矿业权登记三级权责清单的通知》（内自然资字〔2022〕212号）规定，“采矿权抵押由备案制调整为公示制，调整后采矿权抵押/解除抵押信息公示为公共服务事项，不再作为矿业权登记行政权力。”《山西省自然资源厅关于采矿权抵拥实行信息公示制有关事项的通知》（晋自然资规〔2023〕2号）亦作出类似规定，明确采矿权抵押实行信息公示制。由此引发的核心问题在于，在部分省份将备案变为“公示”后，是否仍能视为登记。

“权证分离”制度从法律层面作出了回应。新《矿产资源法》明确规定矿业权的抵押经依法登记生效，即债权人与矿业权人签署抵押合同后，须依申请在矿业权登记簿上完成登记，否则不发生担保物权设立效力。该规则有效统一了债权行为与物权变动的法律路径，增强了抵押设立的可预期性。

但是，在保障法律制度明确的同时，“权证分离”也带来新的不确定性。抵押权作为担保物权的一种，在依法设立之后，根据《民法典》第四百一十条第一款的规定，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。然而抵押权的存续受限于其法定消灭事由，根据《民法典》第三百九十条的规定，抵押权可因法定情形而归于消灭，即主债权消灭、担保物权实现、债权人放弃担保物权或者法律规定的其他情形。由于抵押权以抵押物为基础，抵押物灭失，抵押权自然归于消灭。在“一证载两权”体制下，矿业权抵押备案、登记设立在采矿权许可证之上。依照《矿产资源开采登记管理办法》（2014年修订）第七条第二款规定，如果采矿许可证到期，采矿权人逾期未办理延续登记手续，则采矿许可证自行废止，其结果为原采矿权人不再对矿产资源享有占有、使用和收益的权利，故采矿权因采矿许可证到期而终止，设立在其上的抵押权亦随之灭失。因此，在采矿许可证到期且未续展的情形下，原抵押权人提出的对采矿权拍卖、变卖所得价款享有优先受偿权的诉请，亦因采矿权已经灭失而无法实现，人民法院对此类诉请通常不予支持。^[8]

“权证分离”制度实施后，勘查、采矿许可证作为行政许可，其不再具备物权属性，亦不能作为矿业权凭证设定抵押。矿业权的抵押凭证应限定于矿业权物权登记之上。由此推论，矿业权人就已经取得的矿业权即便出现许可证期限届满、矿业权人不办理延续或主管部门不予延续，以及因矿业权人违法违规导致的许可证被吊销等情形，只要矿业权的物权登记尚未注销，登记在该矿业权之上的抵押权也应当继续存续，不受勘查、采矿许可证的状态变化的直接影响，从而在一定程度上增强了抵押权的法律稳定性，提升对抵押权人权益的保护力度。

值得注意的是，勘查、采矿许可证的期限设置和续期问题对抵押权亦有影响。若许可证因未续期或被依法吊销，尽管矿业权登记名义上仍存续，但其所对应的经济预期和开发可能性将显著下降，矿业权的实际担保价值将大打折扣，使得矿业权抵押处于一种形式上合法存在，而实质上价值不稳定的状态。此外，在抵押权人实现抵押权时，作为抵押物的矿业权虽可依法进行拍卖或变卖，但新受让人仍需另行申请办理矿业权变更登记及重新取得勘查、采矿许可证。在现行制度下，勘查、采矿许可证的重新核发是否与矿业权登记采纳同一套标准尚不明确，存在主管部门审批不予通过的风险。考虑到矿业权的经济价值高度依赖于行政许可所赋予的勘查、开采行为，若无法及时取得新的许可证，新受让人虽取得矿业权登记，但难以产生实际的经济收益，从而降低矿业权作为抵押物的可流转性和价值实现能力。

因此，尽管“权证分离”制度在形式上提升了抵押权的制度稳定性，但由于矿业权的价值高度依赖于行政许可的存续与可续性，抵押权在实现过程中仍面临诸多不确定性，亟待法规配套制度的进一步完善，以增强矿业权抵押融资的可行性与法律保障效果。

三、结语

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。新《矿产资源法》作为一次系统性、重构性、全面性的立法修改，其实施过程注定面临观念滞后、制度衔接不足、执行标准不一以及利益协调难度大的现实挑战。“权证分离”作为矿产资源管理方式的重大改革，在实践中既有制度红利也面临阵痛挑战。它强化了矿业权的物权地位，为矿业权流转释放出市场活力，但短期内也引发登记许可衔接、程序繁复、责任划分等一系列新问题。^[9]目前，立法机关和自然资源主管部门已意识到这些难点，正在通过配套政策和指导文件加以完善。自然资源部法规司已着手加快推进“权证分离”制度的相关配套制度建设，积极制定和完善实施细则，力求在实践中构建制度间的有效衔接。比如《自然资源部关于印发（矿业权登记管理办法）的通知（征求意见稿）》的发布，对矿业权的设立、变更、转让、抵押及注销等登记事项作出较为详尽的规定，以应对“权证分离”实施初期可能出现的实务问题。矿企和投资者则需要提高合规意识，积极适应新规则，及时调整管理策略。

参考文献：

[1]参见张凌寒：《〈民法典〉对矿业权制度的系统性治理》，载《中国矿业》2021年第3期，第15页。

[2]《国土资源部关于印发〈矿业权出让转让管理暂行规定〉的通知》（国土资发〔2000〕309号，下简称《暂行规定》，已失效）第六条：矿业权人可以依照本办法的规定采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权。  转让双方应按规定到原登记发证机关办理矿业权变更登记手续。但是受让方为外商投资矿山企业的，应到具有外商投资矿山企业发证权的登记管理机关办理变更登记手续。  矿业权人可以依照本办法的规定出租、抵押矿业权。

[3]参见新疆玉龙矿业有限公司诉和田顺祥砂石料有限公司确认合同效力纠纷案，新疆维吾尔自治区和田地区（市）中级人民法院判决书（2021）新32民终566号；茅某诉林某及第三人关某等采矿权转让合同纠纷案，山西省运城市中级人民法院判决书（2022）晋08民再23号。

[4]参见李海婷，史登峰：《实施矿业权登记与勘查开采行政许可相分离的关键问题分析》，载《中国矿业》，2025年第4期，第36-37页。

[5]同前注3，第38页。

[6]新《矿产资源法》第二十四条：“探矿权的期限为五年。探矿权期限届满，可以续期，续期最多不超过三次，每次期限为五年；续期时应当按照规定核减勘查区域面积。法律、行政法规另有规定的除外。  探矿权人应当按照探矿权出让合同的约定及时开展勘查工作，并每年向原矿业权出让部门报告有关情况；无正当理由未开展或者未实质性开展勘查工作的，探矿权期限届满时不予续期。采矿权的期限结合矿产资源储量和矿山建设规模确定，最长不超过三十年。采矿权期限届满，登记的开采区域内仍有可供开采的矿产资源的，可以续期；法律、行政法规另有规定的除外。  期限届满未申请续期或者依法不予续期的，矿业权消灭。”

[7]参见中国长城资产管理股份有限公司四川省分公司诉成都新惠源商贸有限公司等合同纠纷案，最高人民法院判决书（2021）最高法民终599号。

[8]晋商银行股份有限公司太原迎泽东大街支行诉四子王旗佳辉硅业有限公司等借款合同纠纷案，最高人民法院判决书（2018）最高法民终292号。

[9]参见《自然资源部关于做好新〈矿产资源法〉贯彻实施工作的通知》（自然资发〔2024〕289号）

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