矿业用地困境与破局：从净矿出让实践到新矿法制度创新

2025-07-03

引言

《中华人民共和国矿产资源法》（2024年修订，以下简称“新矿法”）在第三十四条中对矿业用地作出规定，回应了长期困扰矿业发展的“用地难”问题。矿产资源天然依附于土地，勘查与开采活动必然涉及土地改造与使用，因此矿业用地制度不仅涉及矿产资源法与土地管理法等的衔接，还需协调林地、草地和生态保护等多项法律规定，制度体系交织复杂、审批路径冗长繁琐，成为制约矿业项目落地的“第一道门槛”。新矿法开启了制度化改革的进程，但要破解现实难题，仍需在用地审批、规划衔接与立法细化层面持续发力。

一、现实问题：矿业用地的实际困境

在矿山企业的实际生产过程中，即便已依法取得矿业权，仍普遍面临一系列与土地使用相关的障碍。首先，矿业权与用地指标相互割裂，导致“矿合法，地不合法”的现象频繁发生。矿业权审批与矿业用地使用权审批分属于矿产资源管理和土地管理两套制度体系，二者长期并行且缺乏有效衔接。企业虽获得采矿权，但在涉及耕地、林地等限制性用地情形下，往往难以取得合法的土地使用许可，进而陷入“合法采矿、违法占地”的制度困境。其次，根据现行《土地管理法》规定，采矿用地被统一划归为工业用地，必须通过招拍挂等市场化方式取得。然而，工业用地指标普遍紧缺，与矿业开发需求严重错配，尤其是在地方政府优先保障产业园区等重点项目用地的背景下，采矿项目难以获得相应指标，形成“僧多粥少”的结构性矛盾。此外，采矿用地具有使用周期短、资源利用强度高的特点，其一般使用年限为三至五年，而通过出让或划拨取得的工业用地年限通常长达五十年。^[1]这种期限不匹配不仅抬高了矿业企业的土地成本，也使得项目结束后土地难以再次开发利用，造成土地资源浪费与企业负担加重。再者，矿业用地的边界范围缺乏明晰界定。生活用房、工棚等配套设施是否属于矿业用地范畴并无明确规定，导致部分企业在实际操作中不得不临时占用农用地，从而埋下合规风险隐患。最后，根据《土地管理法》的规定，仅在矿产勘探阶段可依法申请临时用地，且适用范围有限，难以满足矿山建设及开采过程中的灵活用地需求，进一步加剧了矿企在用地保障方面的制度瓶颈。

以下拟以三则案例举例说明：

（一）新疆临钢资源投资股份有限公司与四川金核矿业有限公司特殊区域合作勘查合同纠纷案，最高人民法院判决书（2015）民二终字第167号^[2]

1.基本案情

2011年10月10日，临钢公司与金核公司签订《合作勘查开发协议》，约定：临钢公司补偿金核公司3500万元后，双方共同设立项目公司，并在符合条件时将金核公司探矿权过户至项目公司名下。2011年10月25日，临钢公司向金核公司实际支付3500万元。2013年11月22日，临钢公司以合作勘查作业区位于新疆塔什库尔干野生动物自然保护区为由通知解除合同，金核公司回函拒绝。金核公司提起诉讼，请求确认临钢公司解除合同行为无效；确认《合作勘查开发协议》有效。临钢公司反诉请求解除《合作勘查开发协议》，金核公司返还合作补偿款3500万元并赔偿损失。

2.案例摘要

人民法院在审理、执行自然保护区、重点生态功能区相关案件时，要依据国家和省级国土空间主体功能区规划，充分考虑各类功能区的不同功能定位，确定不同的处理思路。对于优化开发区域尤其是重点开发区域发生的环境资源纠纷，可以更多地考虑合理利用环境容量发展经济的需要，对于限制开发和禁止开发区域，尤其是在划定生态保护红线地区发生的环境资源纠纷，则要贯彻最严格的保护措施。

针对在自然保护区、生态环境敏感区等特殊区域内签订的勘查、开采矿产资源合同，即使已经得到国土资源主管部门批准取得探矿权，人民法院仍应对合同效力进行特别审查，若合同违反法律、行政法规的强制性规定，损害环境公共利益的，应依法认定无效。

（二）云和县土岩岗头庵叶腊石矿与国网浙江省电力公司矿产压覆侵权纠纷案。浙江省丽水市中级人民法院（原浙江省丽水市人民法院）判决书（2015）浙丽民终字第189号^[3]

1.基本案情

2004年12月29日，云和县叶腊石矿取得叶腊石采矿权。2013年3月18日，浙北-福州特高压交流输变电工程获得国家发展和改革委员会的核准批复。2013年4月26日，国网浙江省电力公司将浙北-福州特高压交流工程线路工程发包给案外人施工。2014年8月20日，云和县叶腊石矿到案涉线路工程项目部反映，浙北-福州1000KV交流输电线路第5R67号桩及第5R66-5R68号桩之间的电线跨越其矿区。经核实，该输电线路路径确与云和县叶蜡石矿矿区范围存在冲突。2014年12月26日，浙北-福州案涉特高压交流输变电工程正式投运。云和县叶腊石矿以其不能正常爆破采矿为由提起诉讼，请求判令国网浙江省电力公司立即拆除建立在其采矿区域内的输电线路。

2.裁判要旨

铁路、工厂、水库等国家重点项目工程，若已建成投运，且拆除将严重损害国家和社会公共利益，尽管工程设施构成对采矿权人的合法利益的妨害，但在矿业权人仅请求排除妨碍的情形下，人民法院应予以充分释明，告知其可另行主张适当的责任方式，兼顾国家利益、社会公共利益和矿业权人的合法权益，适应国家产业政策与社会经济发展需要。

（三）贵州黄平某实业有限公司等非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2023）黔26刑终148号

1.基本案情

2014年5月至2021年12月期间，被告单位贵州黄平某实业有限公司在未办理农用地和林地占用手续的情况下，长期在黄平县某矿区非法采矿，造成大面积农用地和林地毁坏。为规避法律监管，该公司通过将矿山采矿业务以劳务形式发包给自然人，实质上仍由公司统一监管、组织生产与收购矿石，并允许自然人以其名义接受行政处罚。

2.案例摘要

被告单位虽然取得采矿许可证，但未依法办理土地征用、林地占用手续，采取劳务分包方式化整为零、转嫁法律责任，造成农用地大量毁坏、严重破坏生态环境的，应当对全部非法占用的农用地面积承担刑事责任和民事责任。

二、制度探索：“净矿”出让应对用地难题

所谓“净矿”出让，是指在矿业权的竞争性出让中，矿业权竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益的影响或制约，能够顺利办理矿业用地等一系列手续，确保矿业权人在竞得矿业权后即可进场开展矿业工作。

“净矿”出让制度最初源于各地的实践探索，早在2010年，浙江省原国土资源厅《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》（浙土资发〔2010〕21号）就提出了“净采矿权”的概念。此后，湖北、贵州、福建、广西、重庆等地相继出台相关政策规定。经过多年的实践积累，2019年12月17日《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》（自然资规〔2019〕5号）首次在中央政策层面明确提出“净矿”出让制度。紧接着，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）要在砂石土等矿种推行直接出让采矿权的“净矿”制度，并积极推进其他矿种的“净矿”出让。2023年，《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，以下简称“6号文件”）第三条再次重申积极推进“净矿”出让制度。

“净矿”出让制度内在地要求实现“矿地协调”。根据6号文件第三条的规定“实行砂石土采矿权‘净矿’出让……并做好与用地用海用林用草等审批事项和管理政策的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人能够依法依规办理用地用海用林用草审批手续，正常开展勘查开采工作。”这不仅有助于打通从矿业权取得到项目落地的关键环节，也为优化矿产资源配置、提升矿业行政效率提供了制度保障。但是，在实践层面，“净矿”出让制度受到《矿产资源法》《土地管理法》《森林法》《草原法》《环境保护法》《自然保护区条例》等不同的法律法规的调整，因此需要进一步明确配套法律相关条款协调统一。另外，“净矿”出让在落地实施的过程中，还必须依赖多部门协同推进。从立项备案、用地审批，到工程许可、采矿许可，每一环节都可能涉及自然资源、林草、水利、环保等多个政府部门。由于审批流程办理的要求不同，企业协调沟通的难度较大，实际操作中往往出现审批程序脱节、审批时间长等问题，亟须建立一条衔接得当的联合审批程序，合理地提高效率。

三、法律创新：新矿法下的制度创新

（一）矿业用地的概念和范围

《矿产资源法》（2009年修正）并未明确提出“矿业用地”的概念，而《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正，以下简称《土地管理法》）第四条第三款中使用“工矿用地”一词描述矿业相关用途的土地，并将其纳入建设用地的范畴，但未对“工矿用地”作出明确定义。^[4]在国家标准层面，《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）将“采矿用地”界定为“指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地，排土（石）及尾矿堆放地”。 自然资源部在《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号）亦沿用“采矿用地”的表述。

然而，以上对矿业用途土地之表述，并未完全覆盖矿业用地的实际内涵。根据新矿法的规定，矿业权是探矿权和采矿权的统称^[5]，相应地，矿业用地按照开发阶段也应分为勘查用地和采矿用地。但是新矿法也并未明确矿业用地的概念和范围。

值得注意的是，自然资源部起草的《中华人民共和国矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第四十二条首次对矿业用地作出定义，明确其包括勘查用地和采矿用地。其中，勘查用地包括地质勘查作业，以及为满足地质勘查作业需要搭建或者修建生活用房、工棚、运输便道等临时使用的土地；采矿用地包括采掘矿产资源等采矿作业，以及为满足采矿作业需要堆放采出的矿石、废石、废渣，修建工业厂房、井巷工程、尾矿库、生活服务设施、交通运输设施等临时或者永久使用的土地。若《矿产资源法实施条例》最终施行并采纳征求意见稿的定义，将有助于解决现实中矿山企业因用地界定不清所导致的制度障碍，既有利于矿业生产系统的合法高效运转，也将为矿业从业人员的生活配套提供制度保障。

（二）新矿法对矿业用地制度的亮点和创新

新修订的《矿产资源法》坚持问题导向，着眼于解决长期困扰矿业发展的用地瓶颈，在第三十四条中首次对矿业用地制度作出系统性规定，标志着矿业用地管理进入法治化、制度化的新阶段。该条款不仅回应了“矿合法、地不合法”等实践中的突出矛盾，也在统筹规划、供地方式、用地范围及用地期限等关键方面进行了制度创新。总体来看，第三十四条的核心突破体现在以下四个方面：

其一，规划源头保障，用地需求纳入规划体系。新矿法第三十四条第一款明确规定：“国家完善与矿产资源勘查、开采相适应的矿业用地制度。编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求。勘查、开采矿产资源应当节约集约使用土地。”该条款要求以国土空间规划编制源头为起点，实事求是地考量矿业用地需求，同时强调矿业用地的保障也应当遵循节约集约用地的原则。

其二，供地方式多元，拓展矿业用地取得路径。新矿法第三十四条第二款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地。开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。”此规定打破了以往征收作为单一供地方式的局限，明确矿业用地可通过出让、租赁、作价出资等多种市场化方式取得。同时，该条款是对《土地管理法》第四十五条第一款第六项^[6]作出的具体规定，强调“开采战略性矿产可征为国有”，为开采战略性矿产资源确需征收农民集体土地的情形提供了法律依据。

其三，用地范围扩展，临时用地适用情形拓宽。新矿法第三十四条第三款规定：“勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。”根据《土地管理法》第五十七条的规定，地质勘查可以经批准后可以临时用地。新矿法将临时用地制度的适用范围从传统的勘查用地拓展至露天开采战略性矿产资源用地，是制度上的重大突破。相较于出让、租赁等长期供地方式，临时用地程序简便，更有利于矿山企业开展露天战略性矿产资源的开采作业。

其四，用地期限明确，实现用地期限与矿业权期限一致。新矿法第三十四条第四款规定：“勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限。”这一规定解决了长期以来矿业权期限与用地期限不匹配的问题，有助于实现矿产资源开发权与土地使用权的期限相匹配，增强法律制度的协调性和矿企经营的稳定性。

四、结语

新矿法第一次从中央立法层面尝试建立矿业用地制度，以系统性地解决矿业用地供给严重不足的问题。但同时必须认识到，无论是“净矿”出让的制度体系，还是新矿法的矿业用地条款，仅仅是矿业用地改革从实践探索走向制度化、体系化的一个开端，而若要建立一个真正行之有效的矿业用地制度，仍有赖于相关法律体系的进一步完善，以及配套司法解释和实施细则的及时出台，以实现法律适用与实践运行的有机统一。

参考文献：

[1]参见任洪涛：《论我国矿业用地法律制度中的权利冲突与协调》，载中国国土资源经济2019年第2期。

[2]最高人民法院2016年度发布十起矿业权民事纠纷典型案例之案例九。

[3]最高人民法院2016年度发布十起矿业权民事纠纷典型案例之案例十。

[4]《土地管理法》（2019年修正）第四条第三款：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地， 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 ”

[5]《矿产资源法》（2024年修订）第十六条第二款：“探矿权、采矿权统称矿业权。”

[6]《土地管理法》第四十五条第一款第六项：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。”

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