低空与法（六）：粤港澳大湾区低空经济法政环境与产业生态观察

2025-06-16

本篇是“低空与法”系列阶段性最后一篇。继“低空与法”前五篇分别讲低空经济基本概念、空域管理、低空基础设施、无人驾驶航空器及低空经济网络与数据安全相关法律规制后，本篇改改风格和聚焦点，从法律政策体系与低空经济产业发展协同角度，看看粤港澳大湾区低空经济法政环境与产业生态。

5月23日，笔者在深圳“世界无人机大会”参会考察，展会现场人头攒动，低空经济各种产业形态，基本都在这里有所展现。笔者不仅不期而遇几位低空专家和科创家朋友，也至少碰到两拨有坐轮椅的国外访问团。这场大会号称全球最大无人机展会，不仅展示中国作为国家在世界无人机产业中的大国地位，其实也多少说明深圳和大湾区在中国乃至世界无人机产业中的强势地位。

而之所以选择粤港澳大湾区这个地区标的，不仅因为上述参展经历，不仅因为深圳被誉为低空经济第一城、广东被称为低空经济第一省，更因为笔者二十年前在深圳律师执业，当时的客户就遍布大湾区主要城市（深圳、香港、珠海、广州等），更因为笔者在深圳刚执业时第一个重要案子——香港机场管理局托管珠海机场，就和本文主题直接强相关。笔者深圳工作时，在职上了香港科技大学MBA课程，而香港科大则孵化了号称无人机之王的校友企业——大疆；去年，黄仁勋被授予香港科大荣誉博士学位时，谈到其高度看好粤港澳大湾区机器人产业发展，原因在于，大湾区是全球唯一同时拥有机电技术和AI技术的地区，这为其机器人产业的发展提供了得天独厚的条件。而黄仁勋博士所说“机器人”，其实质涵义包括：人形机器人，智能网联汽车，无人机！鉴于以上个人工作经历和校友联系，笔者多年来对粤港澳大湾区保持如故乡般持续关注，既有远处客观而紧密观察，也兼有不时身临其境之感触。

之所以选择法律政策与产业生态相互作用的观察视角，则是特别对低空经济而言，其并非完全自然生长，更是中国国家在战略乃至法律和政策层面、基于产业生态的系统创造和创新。“低空经济”这一概念近年登堂入室，很快成为全国产经热词，从概念到基建、到产业园、到各类场景应用，在各地全面铺开之时，不仅考验具体项目的投资决策管理和运营水平，其实也在考验着各地低空经济顶端棋者对区域低空经济的整体理解和认知水平及操盘水平。应该说，我国近年在政策引导产业和促进产业发展上，有很多很成功的经验和心得；但在低空经济这一领域，相关法律和政策，本身一定程度上就是产业生态的一部分，甚至是产业发展的先导和基础力量，相对罕见。这也要求，法律和政策制定者需要更多更深入了解低空产业实质、长期需要以及短期痛点，而产业一线的业者也需要更多深刻地理解法律和政策的内涵，甚至反向有效游说和影响法律及政策制定，以便通过法政和产业良性互动，更好促进产业高效稳定的快速发展。粤港澳大湾区不仅有低空经济的技术和产业高度，也有相对宽松亲和及高效的政商环境，并有跨境法律政策及合作模式探索等其他国内地区不具备的区域禀赋，是进行题述法政环境与产业生态关系观察的不二区域样本。

本文分“深圳”、“珠海”、“广州”、“广东省”、“香港”、“澳门”、“大湾区”、“总结与展望”八个章节，近15000字。对大湾区低空经济状况比较熟悉的读者，可直接阅读最后“总结与展望”部分。

一、深圳

聊低空经济，就不能不聊深圳；而聊深圳的低空经济，又不能只看深圳本身。

根据中国人民大学2025年3月发布的《中国低空经济城市发展指数（2025版）》全国低空经济城市综合得分十强榜单（见下表），深圳为当之无愧的全国低空经济第一城！深圳综合得分比第二名的北京和第三名的成都，高5分左右。而四个打分细项中，深圳在“政策赋能效力”和“生态协同能力”两项表现尤为突出，特别是“生态协同能力”高占鳌头，显示深圳业已形成良好的低空经济协同业态。而“政策赋能效力”和“生态协同能力”这两项打分细项，也和本文主题呼应，深圳是适合该等观察视角的全国首选城市。

下面我们看一下深圳利于低空经济发展的法律和政策环境。

从法律或地方立法角度，深圳是全国第一个以地方立法形式来推动低空经济发展的城市。2023年12月29日，深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（“《深圳低空条例》”），该条例于2024年2月1日施行。为便于理解《深圳低空条例》，我们将该条例与《珠海经济特区低空交通建设管理条例》（“《珠海低空条例》”）及《广州市低空经济发展条例》（“《广州低空条例》”）进行简要同类信息整理和对比，见下表。

综合上表、三条例本身及相关报道，我们可对《深圳低空条例》《珠海低空条例》和《广州低空条例》做如下对比总结：

（1） 三条例均为地方低空经济发展促进法，特别对《深圳低空条例》和《广州低空条例》而言，更着重“促进”和“发展”，这既表现在《深圳低空条例》的全称“深圳经济特区低空经济产业促进条例”和《广州低空条例》的全称“广州市低空经济发展条例”上，也表现在《深圳低空条例》的特殊章节“产业支持”与“产业创新”《广州低空条例》的特殊章节“产业发展”上，也直接表现在《深圳低空条例》和《广州低空条例》“法律责任”一章，均仅有3条，未创设任何罚则，全部指引至《中华人民共和国民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等上位法；

（2） 而《珠海低空条例》则一方面有“促进法”特征，另一方面有很强的“管理法”特征。这首先表现在其全称“珠海经济特区低空交通建设管理条例”上，其次表现在其具体章节中没有《深圳低空条例》或《广州低空条例》中“支持”“发展”“创新”等章节名称，更直接表现在其“法律责任”一章，有8条之多，且前三条（第51-53条）中有创设罚则；

（3） 而从时间序列，可以看到《深圳低空条例》通过和施行，比《珠海低空条例》及《广州低空条例》早近一年，深圳不仅走在全国前边，在广东省内从立法层面比名列第二和第三的珠海及广州也有近一年先发优势。

在深圳、珠海和广州三地低空立法进行简单比较后，我们看看三地低空经济促进政策有何差异。这方面我们主要看三个文件：2023年12月深圳市发布的《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》、2024年6月珠海市发布的《珠海市支持低空经济高质量发展的若干措施》、2024年7月广州市发布的《广州市推动低空经济高质量发展若干措施》，并将此三份政策文件部分要点整理如下表所示。

综合上表及三份低空措施政策文件本身，可以看到深圳、珠海、广州对低空经济促进都有真金白银的推动和补贴政策。相较而言，深圳政策的促进和补贴力度似更大一些，如：深圳对关键技术研发，立项即可给予高达3000万补助，而广州可最高给1000万、珠海文件中未提及此项补贴；再如，对科技成果转化促进，深圳对首台套设备和首版次软件，可从实际销售额度和获奖两个角度给予资助和奖励，而珠海未提及此项补贴，广州文件中虽提及此项补贴、但文件本身未明确金额、需另查“相关政策”；而对低空会展，深圳则最高给予300万补贴，珠海可给180万，广州未提及此项补贴。

深圳的低空经济，立法在先、政策优厚，但实际发展情况如何？深圳政府工作报告中有权威总结。

根据深圳市2025年3月公布的《政府工作报告》，深圳市在2024年：“上线验证运行可为大规模低空飞行进行精细化时空资源分配的智能融合基础设施，新开通物流无人机航线94条，建成各类低空起降设施483个，载货无人机飞行架次增长15.0%、规模居全国第一。”由此可以看到，深圳全国低空经济第一城的美誉，并非虚与，有深圳市政府自身的权威数据支持。

而关于2025年低空经济发展规划，深圳市政府工作报告中则提到：“加快建设国家低空经济产业综合示范区，争创城市空中交通管理试点，构建完备的低空基础设施体系，率先实现全球首个全市域级空天地一体化低空通信网络全覆盖。”特别是最后一句表述，让人看到深圳市要做“全球第一”的雄心。也可从而理解，2025年对深圳建设、建成和建好低空经济示范城市，有关键意义。

当然，深圳市作为一线城市和财政收入全国前三的城市，不仅有雄心，也有财力支撑其打造低空经济第一城。根据《深圳市低空基础设施高质量建设方案（2024-2026年）》，深圳到2026年要建成1200个以上低空起降点。据此，预计2024至2026年，深圳低空设施投资额将达120亿元以上，“十五五”期间，可达200亿元以上。这需要地方雄厚财力的支撑。当然，这些投资不会白花，深圳市低空经济基础设施建设，无疑会给整个城市已近闭环的低空经济产业形态和产业链条形成刺激和带动作用，并带来外溢效应。

还有很重要的一点，能具体显示深圳打造全球低空经济高地的雄心和路径。深圳诸多低空经济措施中，有一项是深圳在致力打造全球低空经济的标准体系。深圳在这方面的具体工作努力有：

——2024年4月，深圳市低空经济产业协会宣布启动深圳市低空经济标准化技术委员会；

——2024年12月，深圳市市场监管局和深圳交通局联合发布了《深圳市低空经济标准体系建设指南（V1.0）》。

深圳低空经济标准化的努力，在不断取得成果。如近期，2025年5月，由中日联合牵头制定无人机领域国际标准ISO 15964《无人机感知与避障系统》正式发布，该标准中方编制团队由深圳美团低空物流科技有限公司和中国航空综合技术研究所联合主导。

在2024年底中央确定的全国低空经济试点六城市中，深圳是大湾区唯一上榜试点城市。可以看出中央主管机关视角，深圳在大湾区低空经济方向先行先试的独特地位。而最近印发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》，特别提到“支持深圳深化无人驾驶航空器飞行管理制度改革创新，完善低空飞行监管规则，探索开展跨境直升机飞行、公益服务等通用航空业务”，更是把深圳低空经济探索和试点提到两办文件的高度。

在这样的深圳地方低空经济法律和政策环境下，我们以少部分龙头企业为例，从微观角度看看深圳低空经济发展的数个具体企业支撑点状况：

（1） 大疆：要谈低空经济和无人机，大疆是无法忽略的存在；甚至可以夸张点说，先有大疆，后有深圳的低空经济！大疆号称无人机之王，在消费无人机领域，在全球形成垄断地位。欲戴皇冠，必承其重！大疆作为与华为可类比的行业王者，也面临着美国政府打压和制裁问题；可被境外用于军事用途，让大疆无人机与其他中国无人机及军民两用物资一样，也成为中国出口管制对象；而美国制裁所带来的不确定性，无疑影响曾经社会融资的大疆的上市规划及进程。这些是大疆作为行业王者的烦恼，但似乎不影响大疆根本实力和行业地位，可战略审视而徐徐应对；

（2） 丰翼科技：如果说大疆是消费无人机的代表，顺丰旗下的丰翼科技，可以说是工业无人机或物流无人机的代表，更是快递物流企业在核心载具和硬科技方向前沿探索的代表。对丰翼科技和无人机产业都特别有意义的是，2024年1月1日，丰翼无人机旗下江西公司获颁全国首张《民用无人驾驶航空器运营合格证》！这张针对无人机货运的运营合格证，早于载人无人机获证，现在想来也暗合“先载货、后载人”的监管思路。丰翼科技成立于2018年，成立七年来，已在物流无人机方向颇有建树，并在2021年对外部开放融资，得到中粮资本、华润资本、腾讯投资等外部机构数亿元A轮资金注入。可以看到和想到，顺丰孵化的无人机独角兽，正在低空经济大潮中冉冉升起；

（3） 联合飞机：最早孵化在北京，目前总部深圳，但面向全国布局。联合飞机应该算是深圳低空经济招商引资的成功代表。联合飞机自2016年开始数轮募资，募资累计金额数十亿，整体估值已超百亿，系未上市的独角兽，估值已超过很多上市公司市值。从资本市场角度更值得关注的是，2025年4月初，根据上市公司公告及媒体披露，联合飞机实控人拟收购和实控上市公司吉峰科技（300022.SZ），这更搅动一池春水，让低空经济的一二级市场联动增加想象空间；

（4） 深城交：作为深圳本土注册、深交所上市的以城市交通规划设计为主业的上市公司，深城交（301091.SZ）无疑是深圳乃至全国低空基建大潮的受益者。深城交不仅在深圳中标低空基建项目（见下图），更已将低空基建作为其新兴主业和第二增长曲线，体现在其年报中。别人挖矿，我卖牛仔裤；深城交作为“深圳市低空经济核心技术单位”（见公司年报），无疑是低空经济热潮中已实实在在找到实际需求和盈利模式的供应链企业代表，自2024年初明确低空基建主业以来，该公司在二级市场已呈现与之前不一样的股价和市值；

（5） 中兴通讯：低空基建和运营的重要一环，是通信和网络建设。中兴通讯作为总部在深圳的通信行业头部企业，在积极投身低空经济建设热潮。据媒体报道，近日中兴通讯宣布在深圳正式启动“低空产业生态平台”，首批32家覆盖产业链上中下游企业宣布加盟，致力于打造行业智库和项目联合体，通过整合产业链上中下游资源，意图构建一个“技术共创、场景共探、市场共赢”的联合体。这一案例一定程度上表明，低空经济正在从“单兵突进”迈向“生态共建”。

以上，是深圳低空经济法律政策环境及产业生态的简要总结。低空经济正热，深圳正在热潮核心；关于深圳的低空经济产业发展，其实可以单独出白皮书和报告。短短数千字，窥斑见豹，知其大概吧。

▲深圳在建的全球首个低空融合飞行基建项目

深圳章节最后，说一个小细节，从中可以直观感受深圳低空经济的热度。网络检索“深圳 低空经济 法律”，有近百万搜索结果，网页翻了200页，才因网页检索原因而终止。这是笔者在做其他城市或地区相关检索，甚至之前做任何其他专题或词汇检索时，没遇到过的情况。

二、珠海

讲完深圳，特别在深圳部分对珠海和广州低空经济立法及产业促进政策已有所提及，珠海和广州章节，形式上可稍简单些。

《珠海低空条例》，如前所述，既有“促进法”特征，相比深圳条例和广州条例，也更有“管理法”特征。而《珠海低空条例》最特殊一章，是其第七章“横琴粤澳深度合作区特别规定”，这凸显了横琴的粤澳共管共治特殊法律地位，让《珠海低空条例》在珠海市内部就天然自带跨境涵义。（注：横琴与中华人民共和国关境内其他地区之间算“二线”关，货物和人员进出需接受海关检查或监管。）

在2025年珠海市政府工作报告中，对珠海市2024年低空经济工作，做了如下总结：“天空之城”加速成型，推动出台低空交通建设管理条例，实施低空经济12条政策措施，在全国率先上线低空空域协调及运营服务平台，全球首条跨海跨城电动垂直起降航空器航线公开首飞，开通珠海至深圳、唐家港至海岛等低空航线24条，顺利完成珠港澳无人机跨境飞行测试，举办低空经济、无人系统系列赛事活动。

以上可以看到，2024年对珠海而言，和全国很多地方一致，属“低空经济元年”，做了很多低空经济领域开创性和奠基性工作。而针对2025年该市低空经济工作重点，政府工作报告中如此表述：加快打造“天空之城”，建设低空经济产业园，推动一批产业企业落地发展，及早筹备第十六届中国航展，办好第二届亚洲通航展和珠海国际低空经济博览会。积极申报城市空中交通管理试点，推动成立珠澳低空产业联盟。推进低空立体交通管理与服务系统等基础设施建设，拓展城市管理、应急救援、物流配送等领域低空应用。加快建设低空验证测试基地、无人机飞手培训基地。

虽然不如深圳“完备”、“全球首个”年度计划那么激动人心，但从上文可以感受到珠海在发挥自身优势（如航展），逐步建立自身低空经济产业链条的切实努力。而笔者近期接触的低空背景企业中，就有因珠海市感召而在进行地方合作洽接的，这从个案层面可以感受珠海建设低空经济的努力和效果。

珠海目前还未看到有大疆类似的无人机领域知名企业，但珠海地方政府无疑在努力建设和促进地方低空经济产业发展。据报道，在2024年11月10日珠海举办的2024第七届无人系统大会暨粤港澳大湾区低空经济产业大会上，珠海各区、市属国企与合作企业签署了一系列低空经济产业项目合作协议，光为科技、昆吾防务科技、海鸥飞行汽车、天勤数字科技等53个项目“花落”珠海，涵盖无人机整机制造、关键系统及部件配套、材料及元器件配套、低空数字算力服务以及低空飞行综合服务等多个领域，签约总金额达150亿元。这形式上展现了珠海促进低空经济产业发展的努力和成果。

总体看起来，珠海在低空经济发展角度，是深圳之后的跟随者。珠海本身应该也算努力，奈何身边有个深圳。但低空经济天然带有互联互通性，与深圳同频共振，并利用自身优势积极打造“天空之城”，珠海低空经济未来应亦可期。

三、广州

广州作为广东的省会，相对沉稳，除了《广州低空条例》出台晚于深圳和珠海类似条例，在2025年广州市政府工作报告中，对“低空经济”也着墨不多，“低空”作为关键词只出现4次，且无专门低空经济描述段落，无论总结或计划。

而广州作为一线城市和广东省会，在低空经济产业发展层面，有其独特亮点和特色，以如下三个企业为例：

（1） 亿航智能（EH.US）：亿航被某些报道称为“低空经济第一股”，是第一家以IPO形式上市的低空经济主概念企业。亿航近年业绩惹人瞩目，特别是在载人无人机适航取证方面，号称全球第一家四证（型号合格证、生产许可证、适航证、运营合格证）齐全企业；

（2） 小鹏汇天：小鹏汇天是小鹏汽车旗下专注“飞行汽车”方向的子公司，目前据报道估值100多亿，属独角兽，已在准备单独IPO。根据相关报道，2024年，小鹏汇天已在广州正式动工飞行汽车智造基地，该基地是全球首个利用现代化流水线进行大规模量产的飞行汽车工厂，规划年产能1万台；

亿航载人无人机和小鹏汇天飞行汽车类似，都是载人低空航空器，在近期主管部门“先载货、后载人”、“无安全、不低空”的监管论调下，载人低空经济在国内的发展节奏，理解理论上应慢于低空物流发展节奏。

（3）海格通信：海格通信（002465.SZ）是A股上市公司，市值300多亿，近期让其在低空经济领域饱受关注的是，其为近期热点无人机航母“九天”无人机（见下图）的整机生产企业。

以上三家企业，可充分说明广州的低空经济产业，特别在整机研发生产制造关键环节，有其独特优势。而广州在低空基建方面，亦有布局和努力。

四、广东省

深圳、珠海、广州，是广东省低空经济发展三极，但广东省不只是这三个城市发展低空经济。为统筹省内低空经济发展，广东省层面虽未出台地方法规性质的低空经济条例，但出台了政策类措施——《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》，并确立了“世界领先”的总体目标：到2026年，低空管理机制运转顺畅、基础设施基本完备、应用场景加快拓展、创新能力国际领先、产业规模不断突破，推动形成低空制造和服务融合、应用和产业互促的发展格局，打造世界领先的低空经济产业高地。

在广东省2025政府工作报告中，对广东省2024年低空经济工作总结如下：“低空经济集聚全国30%以上产业链企业，全球首条跨海跨城电动垂直起降航空器航线在广东开展验证飞行，广州亿航获颁首张无人驾驶载人航空器生产许可证，深圳获批建设国家低空经济产业综合示范区。”而对2025年广东省低空经济工作整体规划是：“打造‘1+3+N’低空经济发展平台，推进通用机场、无人机起降场等建设，完善低空智慧物流、城市空中交通、航空应急救援等体系。”。

上文所说“1+3+N”低空经济发展平台，具体是指：“1”是1个省级综合飞行服务站，“3”是广州、深圳、珠海3个A类飞行服务站，“N”是若干个B类飞行服务站。

由此可以理解，广东省政府层面，其低空经济整体布局站位更高，更注重全省层面的低空经济核心体系和节点统筹布局和建设。

关于广东省层面的低空经济代表企业，有个相对特别的代表，是2024年6月21日成立的“广东省低空经济产业发展公司”。该公司是广东省机场集团贯彻落实省委、省政府部署成立的省级低空经济产业发展平台，注册资金1亿元，是低空经济产业生态的集成服务商、低空示范应用场景的开拓者和低空飞行安全保障的重要参与方。很明显，该公司是广东省政府层面深度参与省内低空经济建设和运行的抓手和平台，其具体作为和业绩，有待后续观察。

五、香港

港澳在低空经济发展方面，比大陆整体和广东省，特别是深圳、珠海和广州三市，稍显落后。但香港响应国家低空经济整体发展战略，正在积极调整，与广深合作，推动香港和大湾区低空经济发展。东西交汇的东方明珠，既有财力，也有孕育和孵化大疆的科技教育及产业实力，香港发展低空经济，值得认真关注和仔细观察。

香港首先是法治香港，看香港低空经济发展，首先看法律层面。

法律层面，应该说，香港之前的相关法令，对新兴的低空经济发展，是准备不足的，甚至有负面约束。为此，港府积极推动相关法律修订，并于近期，2025年5月，已刊宪并呈交香港立法会对《小型无人机令》和《1995年飞航（香港）令》进行修订，预期7月份完成修订。这两部法令修正案中，《小型无人机令》的修订将为跨境操作无人机在航空安全方面开绿灯，订明不论重量的小型无人机在获得民航处许可后，可以进行跨境小型无人机操作；同时，从无人机管制方面，对标欧盟和大陆，法令修订以涵盖重量超过25公斤但不超过150公斤的无人机（大陆《暂行条例》确定的中型无人机）。《1995年飞航（香港）令》的修订，则旨在促进各类非传统航空器在香港进行试验。

特别值得注意的是，香港特区政府在修订无人机法规的过程中，充分借鉴了欧盟EASA和中国民航局（CAAC）的成熟经验，确保法规与国际标准接轨。同时，香港特区政府还立足国际枢纽港地位，期待港府在低空经济方面的立法和标准制定，还可反向发挥国际影响力，成为国际标准。

在港府2024年10月《行政长官2024年施政报告》中，“低空经济”成为显词，占用的篇幅比广东省政府报告、深圳市政府报告、珠海市政府报告、广州市政府报告中篇幅都多。特别值得提及的是：

（1） 为发展低空经济，港府将成立以财政司副司长为组长的“发展低空经济工作组”，以牵头引领香港低空经济建设各项工作；

（2） 而“发展低空经济工作组”要具体推进的低空经济相关工作包括：开拓低空飞行应用场景、修订相关法规、与内地对接、研究部署低空基础设施。

集中代表香港低空经济发展的近期里程碑事件，是2025年3月港府在香港科技大学承办的“低空经济监管沙盒启动礼”上正式启动香港低空经济监管沙盒，首批38个试点项目，涵盖了紧急救援、物流配送、维修和安全检查等多个领域。这些项目旨在通过试点测试，协助政府制定符合最新技术和行业需求的政策，同时确保公众和航空安全。这38个试点项目，是港府接获72个申请后，经过审阅后选定近半数项目，标志着香港低空经济进入实质性测试阶段。而试点项目中，既包括香港本地企业呈报的低空项目，也包括丰翼科技、美团无人机等大陆背景企业所呈报的项目。

从港府2025年在推动低空经济相关法律实质修订，以及正式启动低空经济项目试点来看，2025年也许应该被视为香港的“低空经济元年”。

关于香港低空经济的企业生态，我们先看一家本地企业——数码港。数码港是港府全资拥有、促进香港辖区企业数字经济和人工智能发展及应用的平台公司，类似承担港府数字基础设施建设和运营支持的国企平台。鉴于此背景，可以理解数码港是承担港府推动低空经济发展的合适政企抓手，由此可以理解在介绍香港低空经济促进文章中，较多出现数码港的身影，包括：数码港既为低空试点项目的场地伙伴，更有数码港园区企业入选试点项目；数码港将完善低空经济基础设施，以为行业发展提供全面支持。

而更值得关注的是，是大陆低空经济企业在积极进驻港岛，在瞄准香港和大湾区市场的同时，也把香港作为桥头堡、巡视更广阔的国际市场机会。除了上文所提到的丰翼科技、美团无人机，还有报道提及：广州的亿航智能，低空经济布局香港，并随团粤港澳“拼船出海”落地中东；上海的协氢无人机，计划在香港设立研究和组装业务，以服务国际市场，并后续考虑香港上市。笔者熟悉的低空经济创业者，也有在香港布局，并以此进一步推动大湾区低空经济的互联互通与互动。

海外很远，香港很近，且同属中华人民共和国，是大陆自然延伸，与大陆水乳交融。低空经济想出海的境内企业，先到香港和大湾区来练练，试飞和适飞，是合理选择。

六、澳门

与积极跟进、和大陆同频共振的香港比起来，澳门在低空经济发展角度，稍显保守和落后。

在《澳门2025年财政年度施政报告》中，虽有提及横琴、澳门交通、珠江西岸国际航空枢纽等话题，但没提及“低空经济”。

澳门政府关于低空经济的具体态度和思虑，在2024年8月澳门民航局书面回复媒体关于低空经济讨论有充分体现。这封回复中提到：澳门空域有限，大部分属澳门国际机场及直升机场的航道保护区，且澳门地理环境复杂，人口密集和高楼林立，发展低空经济需因地制宜；同时考虑澳门的航空安全、安保、个人私隐等因素。目前澳门低空经济以直升机跨境客运为主，直升机营运商提供往来香港、深圳两条航线。特区政府将循序渐进，先研究以无人机物流的应用场景为起点，并继续留意其他地区无人机运行的法定要求更新情况，作为参考来研究澳门相关修法、订立技术要求及协调空域管理等方面，于未来促进低空经济发展。

由以上可以清晰了解，澳门对以无人驾驶航空器为核心载具的低空经济暂采取观望和跟随态度，待大湾区其他城市低空经济产业和立法有实质成果和进步后，澳门彼时应会积极跟进。

作为大湾区深度交融的象征，粤澳共管共治横琴岛合作区，在《澳门2025年财政年度施政报告》占了“三、以横琴一体化为目标，加力推进横琴粤澳深度合作区建设”一整篇3页内容；而《珠海低空条例》中，也有“横琴粤澳深度合作区特别规定”，由横琴合作区执行委员会牵头负责合作区内低空交通建设和有关管理工作，并以低空交通建设为牵引，建设横琴海陆空全空间智能无人体系。可以理解，澳门通过横琴的共管共治和共建，已有半只脚踏入了大湾区新的低空经济生态建设。

七、大湾区跨境协作

低空经济天然具有区域的快速高效互联互通性，大湾区作为产经深度融合与紧密互动经济发达区域，低空经济在中央政府面向全国的整体规划以及大湾区各个区域谋划各自辖区内部规划发展之时，其实已有明确清晰和高屋建瓴的规划指引：

——首先，对大湾区作为一个区域集体，在国家整体交通规划中的枢纽地位，在最早提及低空经济的中央文件《国家综合立体交通网规划纲要》中就有提到。这份重要文件中不仅提到和确认粤港澳大湾区是中国国家立体交通规划中核心四极之一（另外三极是京津冀、长三角、成渝），也是6条主轴中3条主轴的起点和终点（见下图），国家更是规划和支持粤港澳大湾区自身建设面向世界的国际性综合交通枢纽集群。这份文件没具体提大湾区的低空经济，但大湾区的低空互联互通无疑是大湾区整体综合交通建设的有机组成部分；

——与中央整体规划相呼应，并具化到低空经济领域，港府在2024年10月《行政长官2024年施政报告》中具体提到，香港的低空经济建设，需与内地对接，具体包括：与内地商讨共同建设低空跨境航线、出入境及清关安排和基础设施配套等；

——港府都有此等觉悟，广东省自然会同样高度重视，在《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》中，有“打造覆盖粤港澳大湾区主要区域的低空空中交通走廊”的明确表述；

——到深圳城市层面，在2023年12月《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》文件中，有关于“深港跨境航线”的奖励措施，具体为：每条深港跨境航线一次性奖励100万元；企业飞行架次每增加100架次，给予50万元奖励。而《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》中，则特别提到“支持深圳……探索开展跨境直升机飞行”；

——珠海也有类似深圳规定。在2024年6月《珠海市支持低空经济高质量发展的若干措施》文件中，有跨境无人机航线的奖励措施：对经审批在本地新开设无人机跨境客运航线并商业化运营（公开售票）的低空经济企业，按照400元/架次给予补贴。每家企业每年度获得该项补贴金额最高不超过500万元。

    ……

大湾区整体看，低空经济跨境互联互通最有潜力的，无疑应该是各自经济体量大、地理近、产经融合度高的香港和深圳两个区域。在港深低空经济互联互通和协同发展角度，两地在各自和共同努力，相向而行，可以看到的一些具体推进工作或意向是：

——在香港特区政府公布的38个低空经济“监管沙盒”首批试点项目名单，除上文所提及的丰翼科技、美团无人机外，还有其他深企及跨境项目，如：深城交申请的低空基础设施装置及RFID跨境低空物流项目。笔者也有低空企业科创家朋友，同时在深圳和香港两地推进跨境低空项目；

——对深港合作深度连接点、深港合作的河套合作区，香港中华总商会会长蔡冠深和全国人大代表冼汉迪均建议，河套地区可率先成为低空经济示范区，建立“一区两园”低空飞行走廊，推动跨境低空飞行试点项目落地，验证跨境低空运输的技术可行性和监管适应性；

——除了跨境物流，低空经济在跨境旅游领域也有潜力。全国政协委员、观澜湖集团朱鼎健提出，香港可以低空文旅为突破口，与深圳联手打造“天空之湾”，推出低空观光旅游线路。例如，游客可以乘坐低空飞行器俯瞰维港美景，或飞跃深圳湾，感受世界级大湾区的魅力。

可以想到，深港间的跨境低空飞行探索，将给大湾区乃至国内外其他区域的跨境低空飞行管理，提供宝贵探索经验。

八、总结和展望

文章最后，作为本文及“低空与法”六篇文章的阶段性收尾，谈一下笔者对国内低空经济的整体观察和思考，提炼总结如下：

低空经济整体

——低空经济是中国独创的产经热词，有丰富产经内涵。中国推动低空经济成为新战略产业增长点，孕育巨大产业机会，当然也面临各方面巨大挑战。低空经济若能成功，中国对世界的产业影响力将新增加“低空经济名片”，且其中有比其他产业名片更富的法政和产经内涵；

——低空经济并非简单的市场经济，并非简单或单一市场主体就可有效带动或盘活！各地低空经济的竞争，可以说是产业体系、产业能力、政府能效、法律制度的全方位立体竞争！而从低空经济制度建设、基础设施建设以及平台运营等角度，可以理解和认识到，政府在其中将发挥重要甚至核心作用。这是除产业本身原因外，中国制度体系更适合发动低空经济的优势之处；

——立法：低空经济是战略新兴产业，需要做好顶层设计和制度建设，这其中，低空经济基础法律建设尤为重要。更进一步，最重要的基础法律，应该是空域管理相关法律制度建设。目前国内已通过深圳、杭州、成都、重庆等六个低空试点城市探索600米以下低空空域管理办法，但步伐似还不够。面对低空经济全国层面宏大的发展规划，和比较火热的投资局面，立法层面还需加快步伐，以从制度角度，给低空经济的大规模起飞，打开规则清晰、管控有效的空间；

——低空经济模型中，与其他产业集聚不同，应用场景或者简单说下游市场，是低空经济大发展的底层要素；而下游市场的春花烂漫乃至滔滔不绝，又取决于顶层制度设计，以及中微观的运营安全和效率。这其中，政府会起到很核心的作用。可以进而想到，低空经济榜样模型，应该会先在经济比较发达且政府整体效率也比较高的区域出现；

——低空经济目前一个比较大的风险在于，地方低空经济作为一个整体模型，并无完全成功、已验证安全和效率的完整模板。各地方低空经济如同一座座尚待试飞的大飞机，各构成要素、各参与主体并未很好的磨合，也没有其他可简单借鉴的地方学习模板，就已经要时不我待、驭势腾飞。这对各地居中操局者，对各地低空经济棋局和棋力的顶层认知、机制设计、引入适格主体、做好风控等操盘智慧和体系方法，构成艰巨挑战。而各地的低空经济模型与实践，正常应需数年时间来验证其安全、效率和效果；

地方政府层面

——大湾区样本：粤港澳大湾区无疑是低空经济打造榜样模型的较理想区域，这里不仅有良好的低空经济科创产业生态，也有雄厚地方经济实力，还有地理和产经联系紧密、既相互竞争又深度合作的国内大城市及港澳特区，这些无疑都是低空经济区域大发展的底层充分条件。假以时日，大湾区低空经济发展应该会给国内其他地区提供更多经验证、有价值、可借鉴的模型和经验；

——大湾区跨境：特别地，大湾区区别于国内其他区域之处，是大湾区自带跨境因素。大湾区城市间的互联互通，特别是跨境互联互通，带有国际示范意义。后续可通过香港及澳门的低空经济立法建设，为国际其他国家和地区的低空经济法律制度建设，提供参考样本；

——深圳样本：虽然还在快速发展中，未来还会调整、变化和优化，深圳一定程度上已经是低空经济示范城市，并一定程度上形成了低空经济在本地的闭环发展，以及外部溢出。从较早的无人机之王大疆，到新能源电池比亚迪，以及通信龙头华为和中兴通讯，这些稍传统的企业无疑打下深圳低空经济的产业底座；而新兴工业无人机方面，丰翼科技、美团无人机、联合飞机等，均属全国知名；低空基建层面，深城交无疑因核心参与深圳低空基建而有了领先全国同行的经验；运营商层面，可以看到在深圳业务和业绩丰富的东部通航，已在长三角参股设立低空公司；“世界无人机大会”，让深圳低空经济通过会展经济进一步延伸；而深港互动，则让深圳低空企业容易获得跨境机会，自然面向国际。深圳的低空经济，无疑还在不断快速迭代、演化、进化和优化，能在低空领域挑战深圳的，也许最佳依然是深圳；

低空基建与运营

——要想富，先修路。低空经济要发展，同样要先置低空基建；既为基础设施，无疑更需要以各地政府为主推动低空基建。由此产生几个重要问题：低空基建，钱从哪里来？低空基建，如何保证高品质建好？后低空基建，如何高效利运营？低空基建的前期投入资金，除了正常运营收入之外，可有资本或金融方式进行回收？在低空经济本身还不成熟的情况下，对低空基建的先期大笔投资，无疑更需要事先做好充分的规划；

——低空基建重要构成，是软基建；后续低空运营，网络和数据安全是基础要求。低空经济其实也是数字经济，是软硬兼备的系统工程。从地方平台安全和高效运营角度，合适的综合运营平台、合理高效的运营规则及合格运营者，无疑是低空经济长效安全发展的基础，一定程度上比硬基建更重要；

企业微观层面

——取证问题：低空经济安全第一，最近已有“无安全、不低空”的监管态度浮现，而安全的底线和基础，是杜绝黑飞，是无人驾驶航空器都需要持证上岗。特别是中大型无人机，取证（特别是型号合格证、生产许可证、适航证三证）时间较长，但又是行业必需，如医药研发一样，需提前做好规划、并准备好相应资金，以应对中大型无人机可能长达数年的取证过程经营需要；

——市场集中趋势：低空经济既会有地方经济特色，更是天然的全国大市场！事关公共安全，低空经济天然会是强监管行业。这其中，不仅会涉及市场主体责任（包括生产者责任和运营者责任），也会涉及监管者责任！对产品安全和运营安全的极致追求，必然导致这个市场不会永远百花齐放，而会有一个逐步市场集中的过程，相信会是一个不断良币驱逐劣币的过程，最终在细分市场上，形成良性的寡头垄断局面；

——资本化：低空经济市场集中的过程，也必然是个低空企业资本化的过程，这个过程现在其实已经开始，且已比较重度。低空经济目前已有国家背景的大量资金进入，也有传统相关产业龙头的渗入，如顺丰、美团、中兴通讯等；新兴企业既有通过IPO来打通资本通道的，如亿航智能，也有通过并购来打通二级市场募资的，如联合飞机。上市前的募资，更是不胜枚举，包括上文提及的丰翼科技、联合飞机等。低空经济科创家，特别是初创阶段，既要盯市场、技术和产品，也要适时牵好资本之手，不可偏废；

——走出去：可以想象，中国低空经济在不断积聚国内势能后，会持续产生世界影响力；而中国低空经济企业，如其他产业一样，需要立足国内、放眼国际，有全球眼光和思量。而低空经济走出去，粤港澳大湾区，则无疑是适合的桥头堡和国际试水舞台。

以上是笔者近期“低空与法”系列文章的简要提炼总结。低空经济目前如火如荼，空间广阔、机会众多，但其中也不免各种现实的挑战和问题。当局者既需登高望远、理解低空经济整体宏大的格局；也需躬身入局，合规运作，踏踏实实，以稳健行远。这个过程中，无疑会涌现低空经济英雄和成功者，但也当然和难免会有失意或失败者。不困一隅，在对低空经济有深刻认知的基础上竭尽所能，方算已尽人事；深刻理解低空经济发展和产业生态大环境，积极投身并深度参与行业良性发展环境的创造，心中无憾，方可安听天命。

注释：

[1]除特别说明外，本文所用图片源自网络，侵删；

[2]本文所提企业案例和相关信息，均来自公开渠道。

参考文献：

[1]低空经济第一省，为什么是广东？，《南方都市报》，2024.7

[2]中国低空经济城市发展指数（2025），中国人民大学课题组，2025.3

[3]中国低空经济发展促进法的理据与图景，张彧，北京航空航天大学学报（社会科学版），2025.1

[4]国际经验借鉴下深圳低空经济发展的法律制度构建与区域协同策略，尹志华，聚知刊出版社，2025.2.3

[5]澳门民航局：拓低空经济循序渐進，澳门机场VTerminal，2024.8

[6]深圳、珠海、广州三市2025政府工作报告

[7]广东省2025政府工作报告

[8]香港特区政府2024施政报告

[9]澳门特区政府2025施政报告

[10]深圳市低空经济标准体系建设指南1.0，深圳市市场监管局/深圳交通局，2024.12

[11]全球第一！四证集齐！黄埔率先迎来低空无人驾驶商业飞行时代，广州黄埔发布，2025.3

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