《政务数据共享条例》深度解读：从制度设计到落地执行
2025-06-10
2025年6月3日，《政务数据共享条例》（以下简称“条例”）正式公布，并将于8月1日起施行。这是我国政务数据共享领域首部行政法规，标志着政务数据治理进入法治化、规范化新阶段。《条例》旨在打破“数据孤岛”，提升政府治理现代化水平，为数字政府建设夯实制度根基。
本文从《条例》的立法背景、制度创新、实施路径、风险防控等方面进行系统解读，重点分析实践中面临的核心挑战：数据安全与开放共享的平衡机制、跨部门协同的标准化流程设计、数据共享价值的量化评估体系构建。
一、立法背景
随着数字技术迅猛发展，数据已成为国家基础性战略资源。政务数据因其覆盖面广、价值密度高，在提升政府决策科学性和公共服务精准性方面发挥着核心作用。然而，长期以来，我国各级政府信息系统建设条块分割、标准碎片化，导致数据冗余、重复采集、难以共享，严重制约了数据价值释放。
为推动政务数据共享迈向制度化、规范化，2016年国务院发布《政务信息资源共享管理暂行办法》（以下简称“办法”），提出顶层制度框架。此次《条例》的出台，在《办法》基础上，首次以行政法规形式明确了政务数据共享的基本原则、流程机制、安全责任与法律后果，是数字政府建设中一次标志性的制度升级。
二、核心概念解析
（一）主体责任明晰：建立高效协同架构
《条例》第二条规定：“政府部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”适用本条例。其中，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”的具体范围需要根据法律或行政法规的明确授权来判断。从类别方面，这些组织可能包括：行政职能延伸的单位（如，防汛抗旱指挥部办公室）、兼具公共事务管理和一定执法监督职能的单位、（如，地方海事局）、兼具公共事务管理和部分公益或技术服务职能的单位（如，水文水资源勘测局）等等。
从职责划分来看，《条例》构建了“共享主管部门、提供部门、需求部门、数源部门”四类核心主体：
●共享主管部门：统筹协调政务数据共享的组织中枢，负责规划、标准制定、争议协调、监督评估。
●提供部门：基于职责共享其掌握的数据资源，是数据“供应方”。
●需求部门：因履职需要发起数据共享申请，是数据“使用方”。
●数源部门：在多个部门涉及同一数据收集任务时，承担牵头职责，避免重复采集。
以办理生育津贴为例，人社局作为需求部门，向卫健委提出获取生育登记数据的申请；卫健委作为提供部门予以响应；信息系统的对接由双方共享工作机构负责，市大数据局作为主管部门统筹流程。
（二）客体范围界定：明晰共享边界
《条例》将政务数据定义为“政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据，但不包括属于国家秘密、工作秘密的数据”。这个定义强调了几个关键点：
●该类数据的收集和产生限定在“政府部门”主体。
●其生成是基于法定职权和公共事务管理需要。
●其类型涵盖广泛，可以包括文字、图片、音视频、结构化或非结构化数据等多种形式。
●“国家秘密”和“工作秘密”被明确排除在外，因为该类数据有更严格的保密管理规定，不适用本条例的共享。
三、目录管理制度
（一）制度建立的步骤
目录管理制度解决了数据共享中的核心问题——“不知道有什么数据，不知道找谁要数据”。通过建立统一的数据目录，实现政务数据的“可见、可得、可用”。
整个目录管理制度主要分为如下五个步骤：制定标准、编制目录、评估风险、内外审核、公开通告。每个步骤具体包括内容如下：
●制定标准-共享主管部门制定统一的目录编制标准，确保全国“一把尺子量到底”。
●编制目录-根据标准规范，地方政府的共享主管部门和各政府部门编制本级、本部门目录。
●评估风险-在编制过程中，政府部门需开展相关评估（如《保守国家秘密法》及其《实施条例》规定的保密风险评估和《个人信息保护法》（“个保法”）规定的个人信息保护影响评估）。
●内外审核-经部门负责人内部审核同意后，报同级共享主管部门外部审核。
●公开通告-审核通过后进行通告，实现目录信息透明化。
（二）共享属性的分类
为了确保“应共享、尽共享”，政务数据按照共享属性分为三类：无条件共享、有条件共享和不予共享。
表1：政务数据共享属性分类表
（三）目录管理与数据分级分类之间关系
《条例》的目录管理制度与《数据安全法》（“数安法”）建立的数据分级分类制度之间是什么关系？
目录是分级分类的载体，政务数据目录在编制时，必须包含数据的分类和分级信息。这意味着，目录中的每一个数据项或数据集，都应该明确其属于哪个类别（如人口、法人、地理信息）以及属于哪个安全级别（如一般数据、重要数据）。
分级分类指导目录编制，数据的分级分类结果直接指导政务数据目录中数据共享属性的设置。例如，被定为“核心数据”或“重要数据”的数据，在政务数据目录中其共享属性可能被限制为“有条件共享”甚至“不予共享”。
数据分级分类是政务数据管理和安全保护的理论基础和方法论，它指导着政务数据目录的编制，并直接决定了数据在政务数据目录中的共享属性。
四、数据质量与数据安全
（一）数据质量保障：构建“可信可用”生态
如果说目录管理解决了数据“找得到”的问题，那么数据质量保障则致力于解决数据“信得过”、“用得好”的根本问题。《条例》围绕准确性、时效性、标准化三个维度构建质量保障体系。
1.源头治理与闭环纠错：保障数据准确性
国务院政务数据共享主管部门负责牵头建立校核纠错制度。各政府部门制定详细的校核纠错规则，并提供便捷的纠错渠道。需求部门在使用数据时，如果发现数据不准确或不完整，向提供部门提出校核申请。这形成了一个“使用者反馈-提供者纠错”的闭环，让数据质量问题能够及时发现并解决。
《条例》第十九条强调，政府部门在收集政务数据时，必须依照法定的职权、程序和标准规范。这从源头上保证了数据的合法性和规范性。
2.动态更新与实时监测：保障数据时效性
为了确保政务数据的时效性，《条例》引入了政务数据目录动态更新机制。政务数据目录必须实行动态更新，这意味着它不是一次性工程，而是持续进行的过程，而且提出数据更新的时间标准和频率要求，并且建立数据时效性的监测和反馈机制。
3.统一标准与全程管理：保障数据标准化
《条例》从两个层面推进标准化建设。《条例》第六条明确指出，国家建立政务数据共享标准体系，推进政务数据共享工作标准化、规范化，包括数据元、编码、接口、安全等方面的规范，确保不同部门、不同系统之间的数据能够无缝对接。《条例》第十八条要求政府部门建立健全政务数据全过程质量管理体系，涵盖了数据的全生命周期管理中。
（二）数据安全防护：构建全生命周期安全保障体系
《条例》在推动政务数据共享的同时，始终将数据安全放在核心位置，构建了一套覆盖数据全生命周期、责任主体明确、评估与防护并重的安全保障体系：
1.明确安全管理原则与主体责任
《条例》明确了“谁管理谁负责、谁使用谁负责”的原则。这意味着提供部门作为数据的源头和管理者，对其提供的数据安全负有首要责任。需求部门在获取数据后，对其在使用、存储、销毁等环节的行为及其可能带来的安全风险，负有直接责任。
在此原则基础上，《条例》所有参与政务数据共享的政府部门，都必须建立健全数据安全管理制度，明确本部门的数据安全责任人、管理流程和技术保障措施。
2.风险防范与评估机制
《条例》通过多重评估机制降低安全隐患：
●数据汇聚关联风险：《条例》认识到数据的汇聚和关联可能产生新的安全风险。
●分类分级保护制度：《条例》要求对政务数据进行分类和分级，根据数据的敏感程度和重要性，采取差异化的保护措施。
●安全性评估：在政务数据共享之前，必须进行安全性评估。
●专项评估：保密风险：确保共享的数据不涉及国家秘密、工作秘密，即使是不涉密的政务数据，其共享和使用也需评估是否存在泄露风险；个人信息保护影响：对于包含个人信息的政务数据共享，必须评估共享行为对个人信息主体权益可能产生的影响，确保共享行为符合《个保法》的规定。
3.动态管理与应急处置
为了应对数据安全风险的动态性和突发性，《条例》建立了风险监测和应急响应机制：
●风险监测：要求政府部门建立健全风险监测机制，及时发现政务数据共享过程中可能出现的安全隐患和漏洞。
●应急处置：明确了数据安全事件的应急预案和处置流程。一旦发生数据泄露、滥用或其他安全事件，能够迅速启动应急响应，最大限度地减少损失。
4.委托处理与第三方责任
如果政府部门将政务数据的收集、存储、加工、分析等任务委托给第三方（如技术服务商），《条例》明确了受托方必须履行相应的数据安全保护义务。
五、政务数据共享的工作流程
（一）标准化三步流程
《条例》构建了一个清晰、可操作的工作流程：“提出申请→审核答复→数据共享”三个核心步骤。
提出申请-政务数据共享的起点在于需求部门根据其履行职责的实际需要，向提供部门发起政务数据共享申请，《条例》对申请的规范性提出了明确要求：
●供需对接机制的建立-《条例》要求共享主管部门建立共享供需对接机制，并明确具体工作流程，为各部门发起和接收申请提供了统一的平台和指引。
●依据目录申请-需求部门在提出申请前，应首先查阅统一发布的政务数据目录。
●内部审批程序-申请的提出需要经过本部门共享工作机构负责人同意。
●申请内容明确具体-需求部门在申请中必须清晰地说明使用依据（如法律法规、部门职责）、使用场景（具体业务需求）、使用范围（涉及的数据范围）、共享方式（如接口调用、文件传输等）、使用时限。
●“三性”原则保障-需求部门必须保证政务数据共享申请的真实性、合法性和必要性。
审核答复-提供部门在收到共享申请后，将进入审核与答复阶段，《条例》规定了分级分类下的差异化答复时限：
●对于无条件共享类的政务数据，提供部门必须在1个工作日内迅速作出答复。
●对于有条件共享类的政务数据，提供部门的答复期限为10个工作日内。不同意共享必须说明具体理由。
数据共享-在完成审核并同意共享后，《条例》对政务数据共享的时限和方式提出了要求：提供部门必须在20个工作日内完成数据的实际共享，并鼓励采用多种技术手段进行政务数据共享，包括服务接口（API）、批量交换、文件下载等。
（二）亮点机制：“数据回流”破解基层数据渴求
相对于跨部门的数据“横向共享”，《条例》第二十四条聚焦“纵向共享”，直指长期困扰中国基层政府的一大痛点——数据“上收”后基层“数据饥渴症”。
在实践中，很多国家级、省级垂直业务系统（如公安的人口系统），为了统一管理和数据集中，会将各地数据汇总到省级或国家级平台。然而，数据一旦“上收”，基层部门却难以实时、完整地获取其辖区内的最新数据。
为了解决该痛点，《条例》要求：回流必须“及时”和“完整”，不打折扣；“并做好系统对接和业务协同”，避免技术壁垒（如系统不兼容、接口缺失）或业务流程不匹配；“不得设置额外的限制条件”，例如数据敏感、技术复杂、数据所有权等。
（三）共享后管理：实现闭环治理
《条例》对于政务数据共享之后的使用进行全生命周期管理，与《数安法》和《个保法》的规定一脉相承。
《条例》第二十五条禁止擅自超出使用范围、共享目的使用，或擅自提供给第三方的行为。这些也反映了《数安法》和《个保法》中关于目的限制、最小必要和未经授权不得提供个人信息的原则。
《条例》第二十七条对需求单位提出了“共享目的已实现、无法实现或者为实现共享目的不再必要的，应当……妥善处置”的要求。与《个保法》的相关要求保持一致。
六、管理机制和配套保障
（一）管理机制：多层次协调与全过程监管
《条例》构建了一套系统性的管理机制，通过明确责任分工、建立协调机制、强化监督检查，确保政务数据共享工作的规范化、制度化运行。
1.纠纷解决
《条例》第二十八条构建了“部门协商—主管协调—政府裁决”的三级争议解决路径，旨在解决实践中可能出现的部门间推诿扯皮、责任不清等问题。
●“协商为先”原则：《条例》首先倡导同级政务数据需求部门与提供部门之间应协商解决争议。
●分层级协调处理：如果协商不成，则由同级共享主管部门进行协调处理。对于更复杂的跨层级或跨地域争议，由共同的共享主管部门来协调处理。例如，某省公安厅与某市卫健委的数据共享争议，可能由省政务数据共享主管部门来协调。
●最终决策权归属：如果经共享主管部门协调仍未能达成一致意见，最终的决策权将上报至共享主管部门的本级人民政府决定。这相当于将争议升级到政府最高决策层，由政府层面进行最终裁决，确保争议能够得到最终的解决。
2.监督检查和记录义务
《条例》第二十九条规定了对政务数据共享行为的常态化监督检查和记录管理要求，旨在确保各部门严格遵守《条例》规定。
共享主管部门作为监督检查的主体，负责对政务数据共享情况进行全面监督。需求部门被赋予了详细的记录义务，而共享主管部门和提供部门拥有查阅这些记录的权利。这形成了有效的制约机制。该记录和监督，也呼应了个人信息保护中对数据处理活动可追溯、可审计的要求。
（二）配套保障：全方位支撑体系建设
《条例》设计了一套完备的经费保障、绩效管理以及监督报告机制，共同构成了驱动数字政府协同治理的关键保障措施。
1.一体化体系
全国一体化政务大数据体系是实现政府数据资源统筹整合的战略基石。它旨在打破各地区、各部门的“数据孤岛”，通过统一规划、统一标准、统一平台，实现全国政务数据“一本账”管理。这一体系将支撑跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据高效流通，避免重复建设，提升集约化水平，并强化数据统筹管理和安全防线，从根本上解决政务数据共享的体制机制障碍。
2.经费与绩效
《条例》规定政务数据共享经费应列入本级预算，提供稳定资金支持。同时，要求对相关经费实施全过程预算绩效管理，确保资金投向合理、效益最大化。更重要的是，数据共享情况将作为信息化项目投资和绩效评估的重要依据，形成强有力的激励与约束机制。
3.监督与报告
《条例》建立了严密的监督与报告机制。共享主管部门被赋予明确的监督职责，全面检查提供部门的共享及时性、数据质量，以及需求部门的数据应用和安全保障。需求部门需对共享数据使用情况进行详细记录并保存至少3年，以供查阅追溯。此外，监督结果需定期向本级人民政府报告，将工作进展和问题置于政府高层的审视之下，确保违规行为得到及时纠正和有效问责。
七、实践建议
基于《条例》的制度设计和实践需求，我们建议各参与主体需要实现角色转型，从传统的管理思维向服务协同思维转变，构建更加高效的政务数据共享生态体系。为更好地落实《条例》要求，各责任主体需要实现如下角色转型：
（一）共享主管部门：从统筹者到赋能者
共享主管部门的核心价值在于建立部门间信任机制和降低协调成本。在实践中，建议建立"数据共享效能评估体系"，将各部门的数据开放度、响应时效和质量反馈纳入考核，用数据说话而非行政指令推动。
技术层面，重点关注API接口的标准化和容错性设计。格式不统一是数据对接中的主要障碍，主管部门可牵头制定行业通用的数据交换标准，并提供配套的数据清洗和转换工具。
监督方式建议从事后检查转向过程监控。通过建立数据流转的实时监测系统，及时发现堵点和异常，变被动应对为主动预警。同时，建立跨部门的专家库，为复杂数据共享场景提供专业支撑。
（二）提供部门：从管理者到服务者
提供部门面临的核心挑战是平衡开放与安全。建议建立"数据分级分类共享机制"，对不同敏感等级的数据采用差异化的共享策略，既保障安全又提升效率。
在数据质量管控方面，重点关注"最后一公里"的质量保障。许多数据在业务系统中质量尚可，但在共享环节出现缺失或错误。建议在数据共享前增加自动化质量检测环节，设置数据完整性、一致性的基础校验规则。
（三）需求部门：从使用者到价值创造者
需求部门的最大价值在于将数据转化为实际的政务服务效能。建议建立"数据应用效果评估机制"，定期评估数据共享对业务流程优化、服务质量提升的具体贡献，形成数据价值的量化反馈。
在数据使用规范方面，重点关注数据生命周期的全程管理。建议建立数据使用的"三清单"制度：权限清单（明确可使用的数据范围）、用途清单（明确数据使用场景）、时限清单（明确数据保存和销毁时间），确保数据使用的可控性。
（四）数源部门：从收集者到整合者
数源部门的关键作用是实现"一数多用"，避免重复采集。建议建立"数据需求预判机制"，通过分析历史申请数据，预测各部门的常规数据需求，主动做好数据准备和标准化工作。
在减轻基层负担方面，重点关注数据采集的智能化升级。可探索利用OCR、自然语言处理等技术，减少手工录入环节，提升数据采集效率。同时，建立数据采集的"负面清单"，明确哪些数据不得重复收集，形成刚性约束。
结语
《条例》的实施将开启政务数据治理新篇章。各级政府可以抓住这一契机，加快推进数据治理体系现代化，让数据真正成为推动政府治理能力提升和公共服务优化的重要引擎。未来的关键在于：制度执行的严格性、技术支撑的先进性、协同机制的顺畅性。只有三者并举，才能实现政务数据价值的最大化释放，为建设数字中国贡献力量。
本文作者：
声明：
本文由德恒律师事务所律师原创，仅代表作者本人观点，不得视为德恒律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用本文的任何内容，请注明出处。
