美国证券法领域的“吹哨人”奖励制度——构建市场化监管的第四道防线

2025-05-16

从瑞银逃税案到安然丑闻，从庞氏骗局到财务造假，全球资本市场的每一次重大欺诈曝光，背后往往站着一位勇敢的“吹哨人”。他们为何愿意冒险举报？美国证券交易委员会（SEC）的举报人制度如何成为打击金融犯罪的利器？本文将深度解析美国证券领域的吹哨人机制，揭秘其如何通过法律武器守护市场公平。

一、“吹哨人” 制度的内涵与意义

在资本市场的复杂生态中，违法违规行为犹如潜藏的暗礁，时刻威胁着市场的稳定与公平。为了有效识别和排除这些风险，美国“吹哨人” 制度应运而生，成为维护证券法秩序的重要防线。

简单来说，“吹哨人”制度，就是鼓励知情人士对违法违规行为进行举报的机制。其核心在于利用内部人员或了解内幕信息的个体，将隐藏在暗处的违法线索揭示出来。

全球资本市场发展史表明，单纯依赖政府监管难以有效应对日益复杂的证券违法形态。监管机构资源有限，难以对市场上的每一个角落进行实时、全面地监控。而 “吹哨人” 凭借其身处其中的优势，能够第一时间发现问题，为监管机构提供精准的调查方向。SEC统计显示，近十年查处的证券欺诈案件中，37.6%的线索源于内部举报。吹哨人制度通过构建“公私协同”治理模式，将分散的市场信息转化为监管效能，使执法行动更具针对性和高效性，从而有力打击资本市场的违法违规行为。

二、制度透视：吹哨人制度为何能横扫全球？ 

2011年，美国Dodd-Frank法案建立的SEC举报人计划，被称为“全球最成功的反欺诈工具”，其成功依赖于四大核心设计：  

1.绝对保密性 

那些站出来揭露公司或组织欺诈行为或不当行为的个人，可能会因披露信息而遭到报复。根据布拉德利大学网络安全中心的一项研究，近三分之二接受调查的举报人都经历过某种形式的报复，包括被解雇、被迫退休、绩效评估被差评、遭到社交排挤，以及在所属领域被列入工作黑名单。举报人防止报复的最佳方式是保持匿名，如果公司不知道你是谁，就更难对你进行报复。防止被指控有不当行为的人知晓举报人身份，是确保举报人不会因披露信息而遭到报复的最佳方式之一。

美国证券交易委员会的举报人办公室自2011年Dodd-Frank法案设立以来，已向举报人发放了超过7.2亿美元的奖励，是美国最成功的举报人计划之一。美国证券交易委员会允许举报人秘密提交有关可能存在的证券欺诈信息，并向那些提供信息从而促成成功执法行动的合格举报人提供金钱奖励。根据美国证券交易委员会的规则21F-7，该委员会致力于保护举报人的身份。规则规定，美国证券交易委员会“不得披露那些在合理预期下可能会泄露举报人身份的信息”。此外，规则还规定，个人可以匿名提交信息，但前提是要有律师代理，只有在发放奖励时才需要披露身份。

美国证券交易委员会指出，只有在特定情况下才需要披露个人身份，比如与联邦法院或行政诉讼相关的披露要求相契合，或者在调查过程中为保护投资者而进行的披露。不过，上述调查的相关监管机构需遵守《证券交易法》第21F(h）条（《美国法典》第15编第78u-6(h）条）规定的保密要求。此外，美国证券交易委员会对那些试图违反《证券交易法》举报人保护条款，查明机密举报人身份的公司进行了制裁。

2.高额经济激励 

举报人奖励法是成功打击欺诈和腐败行为的关键。美国有多项有力的法律为举报人提供经济激励，鼓励他们举报不当行为并提供证据，奖励金额与举报人对起诉成功的贡献程度挂钩。

举报人是揭露财务欺诈行为最有效的信息来源。美国普华永道2007年一项针对经济犯罪的研究显示：“专业审计人员仅能发现19%的私营企业欺诈行为，而举报人揭露的比例则达到43%。接受调查的企业高管估计，举报人帮股东节省了数十亿美元。”然而，举报最大的障碍在于长期存在的报复现象。对于公司内部人员来说，揭露高管的不当行为可能会让自己失去生计，风险巨大。通常情况下，要鼓励他们站出来，就需要提供经济保障。

奖励金额越高，违法者就越有可能认为其他员工或其同谋会因奖励而举报经济犯罪行为。瑞银举报人布拉德利・伯肯费尔德的真实案例充分证明了这一结论。2012 年，伯肯费尔德因揭露瑞银的非法离岸银行业务，获得了一笔创历史新高的公开奖励。这一奖励公布后，其他瑞士银行家也纷纷站出来举报自己所在的银行。截至2014年，几乎每家瑞士银行都达成了和解或承认税务犯罪，这些案件的推进往往是基于举报人提供的有效信息。2025年5月6日，瑞信的子公司瑞士信贷服务公司（Credit Suisse Services AG）承认帮助美国人藏匿资产涉嫌税务犯罪，并因未能遵守2014年的和解协议条款，同意支付总计510,608,909美元的处罚（penalties）、赔偿（restitution）、没收（forfeiture）和罚金（fines）。迄今为止，已有两名银行业人士在该案中作为举报人出现，他们可以获得总罚金的15%至30%作为奖励。

举报人奖励法的存在向潜在举报人表明，他们提供的信息是有价值的，同时也能降低报复风险。奖励法为员工向相关部门揭露欺诈行为提供了一种安全、有效且极为成功的途径。数据显示，对举报人进行激励，能极为有效地获取高质量线索，从而成功提起诉讼。正因如此，检察官们常常对举报人经济奖励制度赞不绝口。

不过，一些大企业的支持者声称，这些奖励法会导致虚假举报数量增加。但并没有证据表明提供奖励会让人编造不当行为进行虚假举报。事实上，透明国际、斯德哥尔摩转型经济研究所和布斯商学院的研究人员进行的多项实证研究得出了相反的结论。只有在检察官对信息进行审查，认为其可信，并可能以此赢得诉讼，且法院判定该信息对案件的成功裁决至关重要时，举报人才会获得奖励。基于这些规定，虚假举报很少出现。

3.全面反报复保护

大多数举报人在揭露所在组织的欺诈和腐败行为后，都会遭到来自雇主、同行和同事的某种形式的报复。报复形式多种多样，包括直接解除合同、强制调岗、克扣工资、社交孤立等。根据布拉德利大学教授坦尼娅・马库姆博士和雅各布・扬博士发表在《德保罗商业与商业法杂志》上的一项研究，近三分之二的举报人经历过以下几种报复形式：69%的人失去工作或被迫退休；64%的人在工作绩效评估中得到负面评价；68%的人工作受到上级更密切的监督；69%的人受到同事的批评或排斥；64%的人被列入黑名单，无法在所在领域找到其他工作。

举报人的经历中充斥着这些不公平的报复行为。许多人感到措手不及，因为他们原本以为上级会纠正管理疏忽，而不是因为直言不讳而惩罚他们。在挺身而出之前，举报人必须权衡揭露欺诈行为所固有的风险。

以国家举报人中心举报人领导委员会主席、联邦调查局（FBI）举报人简・特纳为例，她揭露了 FBI内部存在的严重管理疏忽问题。作为对她揭露 FBI失误的报复，特纳被调离原岗位，被安排到一个没有办公桌和椅子的办公室。她还被要求接受适任审查，同事们也被指示避开并忽视她。最终，她被停职一整年。

她原本以为上级对她所揭露的不当行为也持相同意见，自己会得到保护。然而，她却遭到了严厉的报复。这些经历可能会打击举报人的士气，损害他们的声誉和生计。不过，许多举报人坚信，即便面临相同的情况，他们仍会再次选择揭露问题。

为了遏制这些报复行为，举报人法律规定，一旦证实存在报复行为，举报人可获得一系列补偿，包括：

• 补发工资（因被非法解雇而损失的工资和福利）；

• 恢复举报人原职；

• 预支工资（用于弥补寻找新工作所需时间的工资和福利）；

• 自付费用损失（例如找新工作的费用）；

• 精神损害赔偿；

• 惩罚性赔偿；

• 律师费和诉讼费用。

然而，需要注意的是，虽然其中一些补偿可通过行政程序获得，但许多补偿只有通过美国联邦或州法院的法律诉讼才能获得。因此，能够诉诸法院也是举报人法律生效的基本特征之一。

4.独立举报通道

许多举报人相关的法律为举报人提供了详细的举报程序，以确保他们对滥用权力行为的指控能够被中立的仲裁者听取和处理。最有力的举报人法律会设立专门机构，如美国证券交易委员会（SEC）设立举报人办公室，全球78国举报人可直接通过在线系统提交证据，无需经过企业合规部门，这些机构专门用于接收和调查举报人披露的信息。

三、数据说话：吹哨人如何“撬动”万亿市场？

（一）SEC执法概览：对证券相关违规的严格惩罚

提及SEC和吹哨人制度，最著名的案件要属世通公司和安然公司的造假案件。

世通公司曾是美国电信行业的巨头，在鼎盛时期曾是美国最大的长途电话提供商之一。自1999年起，在创始人兼首席执行官伯纳德・埃贝斯的带领下，公司高级管理人员通过费用资本化、虚构收入等不正当会计手段，策划了一场财务造假骗局。2002年，世通公司内部审计部门副总裁辛西娅・库珀在领导内部审计工作时，察觉到财务报表存在异常，她顶住压力深入调查，最终揭发了这一震惊世界的财务造假黑幕。SEC随即以民事欺诈罪正式起诉世通公司，法院最终处以7.5亿美元的罚款。

安然公司曾是美国能源公司巨头，1985年由两家天然气公司合并而成。2001年3月，《财富》杂志发表了一篇《安然股价是否高估》的文章，直指公司的财务问题。SEC介入调查后，发现公司1997年至2000这四年间连续进行会计造假。安然公司最终被处以5亿美元的罚款，同时股票停牌，公司宣告破产。

2024年，SEC的罚款创造了新高，据其财年报告显示，执法行动共计创造了82亿美元的罚款。其中占比最大的一笔罚单，同时也是SEC至今最高的一笔罚单来自Terraform Labs 及其联合创始人 Do Kwon，他们被指控犯有民事欺诈罪。最终，公司同意支付44.7亿美元的罚款，以终结SEC的诉讼。

（二）SEC2024吹哨人财报：吹哨人与监管协同

据SEC向国会提交的吹哨人项目财报，在2024财年，委员会对采取行动阻止举报人与证券交易委员会沟通的实体和个人提起了11起执法行动，其中有一起涉及1800万美元的罚款，是迄今为止此类行动中最高的罚款。

（五项源于吹哨人提供信息的大额奖金，来自SEC2024吹哨人财报）

“举报人在帮助保护美国金融市场方面发挥着重要作用，他们向委员会提供了潜在证券法违规的信息，”举报人办公室（OWB）主任克里奥拉·凯利说。“委员会发出了强烈信号，任何阻碍与证券交易委员会沟通的行为和协议都将不被容忍。”

四、法规解读：如何跨境举报？

（一）《多德-弗兰克法案》

作为吹哨人制度核心的《多德-弗兰克法案》（Dodd-Frank Act）对吹哨人身份，奖金的额度，影响奖金的因素和吹哨人的保护进行了多方面的规定。

在吹哨人身份上，法案规定，吹哨人是向委员会提供违反证券法信息的任何个人，或2名及以上联合行动的个人，提供信息的方式由委员会通过规则或条例确定。同时，可颁发奖金的案件被法案限定为由委员会执行的、罚金超过100万的任何司法或行政行动。

在奖金的额度上，法案规定，奖金将在罚金的10%-30%之间，其具体数额的裁量权交予委员会全权决定。法案还列举了奖金裁量中应当被考虑因素：（1）吹哨人提供给SEC的信息是否重要；（2）在SEC执法行动中提供的协助；（3）是否可通过给予奖励来抑制相关违法行为的发生；（4）在公司内部合规体系中的参与度；（5）吹哨人是否也参与了其举报的违法行为；（6）不合理地延误举报；（7）是否抑制公司内部合规和报告体系发挥作用。

以上因素在2024年SEC的财报中亦有体现：财报显示，对于存在：（1）提供重要信息；（2）为委员会提供帮助，如复杂交易的解读等；（3）所提供信息在执行上有特别的帮助；（4）参与委员会内部的调查；如上行为的吹哨人，奖金会相应提高。而存在：（1）不合理的延迟报告；（2）举报人在所举报事项中有责；（3）干扰内部报告系统；以上行为时，会导致奖金的降低。

在吹哨人的保护上，法案规定，雇主不得因举报人所从事的任何合法行为而直接或间接地以任何方式解雇、降职、停职、威胁、骚扰或歧视举报人，也不得以任何方式设置歧视举报人的雇佣条件。若违反以上的规定，员工可以在法院起诉以获得救济。

（二）SEC内部规则以及其市场情报（market intelligence）办公室的指引

SEC在《多德-弗兰克法案》上述条款的构建下详细制定了关于吹哨人如何提交信息的程序规定，最新修订于2022年，全文共18节，由于涉及的问题和程序较为复杂，SEC的市场情报办公室在一份名为《如何准备提交报告》（Preparing a Quality Tip, Complaint, or Referral）的说明文件中提供了较为简易和通用的阐释。办公室建议，首先应该检查待提交的内容是否在SEC的管辖权下，包括但不限于以下事项：（1）涉及上市公司、投资顾问、证券经纪商或那些自称在SEC注册但实际上没有注册的公司；（2）涉及首次代币发行（ICO）或首次公开募股（IPO）；（3）欺诈相关证券或未登记证券的发行、销售，包括庞氏骗局和金字塔骗局；（4）盗取挪用基金或证券的行为；（5）内幕交易；（6）向SEC提供虚假或误导性的财务报告，或未向SEC提供应提交的报告；（7）贿赂外国官员，或向其提供不正当的付款；（7）与市政证券交易或公共养老金计划有关的欺诈行为。

在确认SEC的管辖权后，举报人应尽早提交报告，因为报告提交越早，SEC在跟进核实事实和考虑是否存在违规行为时就越有可能有用。关于提交信息的类型，办公室提示直接的信息会更具价值，并为信息种类做出了归类。举报人可以收集（1）与举报行为相关的人员信息、网址、行为何时何地以及如何发生的详细说明；（2）任何支持性的文件（原件比截图更有效）；（3）涉及的金额；（4）如有代理律师，需要代理律师的联系方式；（6）得知举报行为的渠道；（7）如果证券欺诈相关，所了解的受害者信息；（8）举报人自愿提供的联系方式。

SEC建议，如果意欲匿名提交举报信息，应通过律师进行代理提交，以起到保护信息提供者的作用。 

五、吹哨人制度下，企业如何化风险为机遇？ 

（一）构建严密的内部合规体系

企业应设计一套完备且独立的内部举报机制。如设立专门的举报邮箱或热线，并确保其畅通无阻，同时制定明确的举报受理、调查和反馈流程。举报处理部门应独立于其他业务部门，直接对董事会或合规委员会负责，以保证调查的公正性和客观性。在收到举报信息后，需在规定的合理期限内启动调查程序，并将调查进展和结果及时反馈给举报人，让员工感受到企业对内部监督的重视。

定期组织全面的合规培训课程，涵盖基本的法律法规知识，并且结合实际案例深入剖析违规行为的法律后果。培训内容要根据不同部门和岗位的特点进行定制，确保员工清楚了解与其工作相关的合规要求。此外，也可以通过在企业内部宣传栏、电子显示屏等显著位置展示合规标语、案例警示等方式，营造浓厚的合规文化氛围，潜移默化地强化员工的合规意识。

（二）强化员工权益保护机制

企业需确保员工在薪酬、晋升、福利等方面享有公平的待遇，避免因不合理的制度导致员工产生不满情绪，进而引发不必要的举报风险。在制定和调整员工政策时，应充分征求员工意见，保证政策的透明度和合理性。

明确规定禁止对举报员工采取任何形式的报复行为，并制定具体的反报复措施。一旦发现有报复行为发生，企业应迅速启动调查程序，对实施报复的人员进行严肃处理，同时为受报复的员工提供充分的补偿和支持，包括恢复原职、补发工资、赔偿精神损失等，让员工敢于通过正常渠道反映问题。

（三）加强与外部监管的协同合作

企业需主动了解监管动态，安排专人或团队密切关注美国证券交易委员会（SEC）等监管机构的政策法规变化，及时掌握最新的监管要求和趋势。通过参加行业研讨会、订阅专业资讯等方式，确保企业能够在第一时间调整经营策略和合规措施，以符合监管标准。

当面临监管调查时，企业应秉持积极合作的态度，全面、准确地提供相关资料和信息，不得隐瞒或拖延。配合监管机构的调查工作不仅有助于加快案件的处理进程，还能在一定程度上减轻企业可能面临的处罚。在调查过程中，企业可以借助律师的专业力量，确保自身的合法权益得到保障，同时规范应对调查的流程和方式。

（四）运用法律手段维护企业权益

在接到举报后，企业应迅速组织专业人员，包括律师、法务人员等，对举报信息进行全面、深入地审查。通过收集证据、询问相关人员等方式，判断举报内容的真实性和准确性。如果发现举报存在恶意虚假的情况，企业应果断采取法律行动，追究举报人相应的法律责任，维护企业的声誉和合法权益。

律师应提前对企业可能面临的法律风险进行评估和预警，制定相应的应对策略。在面对因吹哨人举报引发的法律纠纷时，律师要充分发挥专业优势，运用法律条文和证据材料，为企业进行有力的辩护。同时，协助企业与监管机构、举报人进行沟通和协商，争取最有利的解决方案，降低法律风险对企业的负面影响。

（五）定期开展合规审计与自查

企业可定期聘请专业的会计师事务所、律师事务所等第三方机构对企业的财务状况、经营活动和合规情况进行全面审计。这些专业机构具有丰富的经验和专业的方法，能够发现企业内部可能存在的潜在问题和风险点。通过外部审计的独立视角，企业可以更加客观地了解自身的合规状况，及时发现并整改问题。

除了外部审计，企业还应建立常态化的内部自查机制。各部门定期对本部门的工作进行自查，重点检查业务流程是否合规、内部控制是否有效等方面。自查结束后，形成详细的自查报告，对发现的问题及时进行整改，并将整改情况向上级部门汇报。通过内部自查自纠，企业能够及时发现并解决一些初期的问题，避免问题扩大化引发更严重的后果。

六 、结论： 吹哨人制度作为哨塔之义

从Dodd-Frank法案到SEC的全球追责，吹哨人制度的逐渐成熟已经使之成为保障资本市场良好运行的重要防线。对于中国投资者和企业而言，无论提交“吹哨”报告，或是进行全面审慎的合规工作，都需要法律领域深刻的洞见。通过律师代理提交报告，能够达到保持匿名效果避免报复和制止不当行为的双赢效果。对吹哨人制度的专业理解，不仅会帮助不同主体规避风险，也将成为参与全球市场博弈的重要筹码。

本文作者：

声明：

本文由德恒律师事务所律师原创，仅代表作者本人观点，不得视为德恒律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用本文的任何内容，请注明出处。