低空与法（三）：低空经济基础设施投资建设相关法律问题

2025-04-25

“低空与法”系列之（一）与（二），讲了相对理论和基础的低空经济基础概念及空域管理问题。自本篇低空经济基础设施投资建设相关法律问题开始，我们开始探究相对实操而前沿的低空基建法律实务问题。

2024年，有人说是“低空经济元年”；而2025年，则可被称为“低空基建元年”。要想富，先修路；低空经济要腾飞，在国内无人机、eVTOL、智能网联等软硬件系统水平已相对强大的背景下，关键和首要需要把基础设施建好，为低空经济发展提供基础支撑。在境内飞行管理由中央空管委负总责、无人驾驶航空器研发、制造及飞行管理由民航局及工信部（部分生产和通信要求）负责的部委分工背景下，国家发改委新成立低空经济司，首要承担着牵引低空基建的产业促进重任。

本文开篇先讲两个低空基建典型案例，然后论及低空基建内涵、所涉物业问题、投建及运营主体、融资渠道等，共约3600字。

一、案例一：低空基建第一大单

2025年3月，媒体争相报道全国低空基建第一大单：绍兴市越城区全域低空新基建一期（低空经济综合体）工程总承包项目及其工程监理项目，项目整体全域总投资估算高达20.5亿元。

越城这一低空基建项目不仅创下了全国低空经济领域公开招标项目的最高纪录，更是全国首个以“全域低空新基建”命名的总承包项目，一定程度上标志着低空经济从“试点探索”阶段在走向“全域落地”。

二、案例二：深圳样板

越城项目可以说是截止目前的“全国低空基建第一大单”，但不是第一单！深圳作为全国乃至全球的低空经济第一城，自2022年底就开启了发展低空经济的宏大计划。如下是2023年深圳“低空智能融合基础设施建设一期项目”投标结果公示信息截图，从图中可以知道是联合体中标，中标总金额也达到5亿多。

据深圳市2025政府工作报告，深圳已建成各类低空起降设施483个，规模居全国第一。而2024年8月，深圳市发改委曾宣布：到2025年底建成1000个以上低空飞行器起降平台，航线1000条以上。

三、低空经济基础设施内涵

根据全国首个低空经济地方法规《深圳经济特区低空经济产业促进条例》第十二条之规定：（深圳）市人民政府统筹推进下列低空飞行基础设施的建设：

（一）低空飞行起降、中转、货物装卸、乘客候乘、航空器充（换）电、电池存储、飞行测试等物理基础设施；

（二）低空飞行通信、导航、监视、气象监测等信息基础设施；

（三）低空飞行数字化管理服务系统；

（四）其他低空飞行基础设施。

从以上规定可以了解和概括，低空飞行基础设施，可以简单分为“硬”基础设施和“软”基础设施两大类：

（一） 硬低空基建：即深圳低空条例第十二条第（一）项内容之“物理基础设施”，以物理空间和平台建设支持低空飞行起降、中转、货物装卸、乘客候乘、航空器充（换）电、电池存储、飞行测试等低空经济用途，具体布局地点可包括：海岛、医院、学校、体育场、城市核心商务区、高层建筑、交通枢纽站点、旅游景点等；

（二） 软低空基建，这可进一步分为：

（i） 带硬件布局、软硬一体的“信息”基础设施，具体包含和包括深圳低空条例第十二条第（二）项“低空飞行通信、导航、监视、气象监测”等具体内容和用途；

（ii） 偏软件系统和整体管理需要的“低空飞行数字化管理服务系统”，如深圳低空条例第十二条第（三）项所示。

低空经济运行有整体性、复杂性、软硬一体等特征，从以上深圳低空条例及绍兴、深圳低空基建具体案例来看，低空基建虽然可细分为软硬不同内容和方向，但真正规划和建设，需要软硬一体、统筹考虑。

下表为越城低空基建一期项目主要建设内容展示，相对偏物理基础设施一些。需要说明的是，下表并非越城全域低空基建全部内容，而仅是一期基建，从深圳项目之“智能融合”名称可以想到，越城低空基建二期项目应该会更偏软、偏信息、偏智能一些。

市场规模有多大？仅就属于“物理基础设施”范畴的起降平台投资建设规模而言，根据中国信通院预测，预计到2035年通用机场及各类起降平台总投入资金约1.8万亿元。

四、低空经济基础设施建设所涉物业问题

因城市用地紧张这一基本背景和要素，大量分散布局的低空经济基础设施，除少数会集中新建外（如越城案例中的低空经济综合体一期项目），大量会使用或附着使用其他已建成物业或其他用途土地。为保证低空基础设施相关方的权责清晰和后续可持续经营，特别是基础设施投资方及其律师，应特别注意做好如下几方面工作：

（1） 对低空基础设施所使用土地物业做好尽调，确定相关物业有无法律或权利瑕疵；

（2） 确定相关物业权利人，以及相关权利人长期许可使用相关物业用于低空基建投资和运营的程序和授权；

（3） 投资方应与物业业主方（若双方非同一方）签署权责相对平衡对等且长期可持续的物业使用协议。

从相关资料和案例中可以看到，低空经济基建会涉及的一些特殊性物业有：共有产权物业、临时用地、储备用地等。这些特殊土地物业从权属或程序许可角度有一定特殊性，需要在项目实施过程中以专业视角予以特别注意，短期内支持项目建设顺利实施，长期内不给项目持续运营留下隐患。

五、低空经济基础设施建设投资运营主体

由于低空经济尚属产业发展早期，目前特别是低空基建投资方面，以各地政府背景的“低空经济”公司为主。

下表是初步整理的近年各地成立的“低空经济”主体公司，绝大部分为地方国资主导或全资。

上表中，长三角一体化示范区（江苏）东融低空经济产业发展有限公司是个例外：该公司由深圳民营背景的深圳市东部通用航空有限公司控股51%，江苏地方国资持49%股权。这一股权结构，似乎一定程度说明：深圳市在低空经济建设发展有一定先进经验后，已开始外溢，辐射和扩散到其他低空经济待发展地区了。

通过研究以上低空经济产业公司股权结构可以看到，尽管政策上不排斥甚至欢迎社会资本参与低空基建投资与建设，但由于低空产业尚不成熟、低空基建投资金额大投资周期长回报不清晰等因素，目前各地设立的“低空经济”基建和运营层面的主体公司，虽有民营资本参股，但主体还是国资控股为主。

低空基建运营很重要，但这非单一运维主体可微观层面解决的问题，是地方低空经济综合生态活力的表现。各地方低空基建运营主体及其运营成绩，尚待后续观察。继2024年被称为“低空经济元年”、2025年被称为“低空基建元年”，也许2026年甚或2027年才能被成为“低空经济运营元年”吧。

六、低空经济基础设施建设融资

低空经济基础设施建设资金，形式上需依托地方政府及上述低空经济主体公司的股权投资，以及商业银行的常规贷款。但在某些地方财政和城投公司相对缺钱的背景下，如何以源头活水有力推动低空基建建设？

2024年底发布的《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）给出了答案：在国家鼓励低空新基建的背景下，地方低空基建可通过发专项债融资，特别地，专项债地方融资部分的30%，可用于做低空基建投资“项目资本金”。从而，可进一步撬动银行资金和纯债权性质的专项债资金，以全面覆盖低空基建建设资金需求。

从以上专项债可抵项目资本金相关规定可以想到和理解，为何这两年地方上“低空经济”公司如雨后春笋般成批设立，甚至有些不是新设，而是由以前其他公司改名为“低空经济”。

值得注意的是，在发展低空经济已渐成国策的背景下，各地纷纷成立“低空经济产业基金”，尝试以产业基金方式支持地方低空经济建设和发展。如下是钛媒体整理的截至2024年11月份各地成立的低空经济产业基金，其总规模已达1100多亿！这些基金由地方主导，再加上中央背景的产业基金，无疑将成为低空基建另外一支重要资金来源。而《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发【2025】1号文）则明确支持政府背景的“产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，重点投资产业链关键环节……”等方向发挥重要作用。

▲图片来源于公众号“建筑双碳证”

建设资金解决后，未来低空基建投资建设资金，可有退出通道？可以想到的是，低空经济作为国家重要新兴战略产业，低空基建未来应该可以列入REITs发行覆盖产业名录，可通过发行REITs方式，让部分项目的部分建设资金得以退出和回收。当然，这需要以该等项目的产权清晰、运营状况和现金收入状况良好为前提和基础。

参考资料：

[1]飞在深圳：深圳一批低空飞行起降点完成选址，经济观察报，2024.11

[2]深圳市2025政府工作报告

[3]“低空经济基建先行，四张网构建基建软硬件一体化生态”，浙商证券，2024.6

[4]低空经济建什么？，人民网，2024.11

[5]低空新基建：体系、逻辑与任务，今日民航，2025.3

[6]前瞻性布局低空基础设施体系的相关建议，中国经贸导刊，2024.10

[7]蔡银寅: 摆脱低空经济基础设施建设的路径依赖，低空观察网，2024.4

[8]筑牢飞行安全根基、低空经济基建先行，平安证券，2025.3

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