新《公司法》背景下上市公司审计委员会的几点思考——以《上市公司章程指引（2025修订）》为视角

2025-04-24

一、问题提出

“上市公司是否必须设置审计委员会，不再设监事会？”

上述问题是《中华人民共和国公司法（2023修订）》（以下简称新《公司法》）自2023年12月29日颁布以来，笔者团队在为上市公司客户提供法律服务过程中被频繁咨询的问题之一。

事实上，虽早有传闻中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）有意在上市公司强制推行“单层制”治理模式，即上市公司只能设置审计委员会，不再设置监事会，由审计委员会替代监事会行使监督职能。但鉴于新《公司法》并未直接作出相关规定，并且国务院、证监会也尚未出台相关配套制度规则文件予以特别规定。因此，笔者团队此前回复客户的法律意见更多还是倾向于该问题还需进一步等待监管部门配套制度规则文件的出台。直至2024年12月27日，证监会发布了《关于新〈公司法〉配套制度规则实施相关过渡期安排》（以下简称《过渡期安排》），上述问题的最终结论才算尘埃落定——上市公司必须设置审计委员会，不再设监事会！

《过渡期安排》之“二、关于上市公司的过渡期安排”规定，上市公司应当在2026年1月1日前，按照《公司法》《国务院关于实施〈中华人民共和国公司法〉注册资本登记管理制度的规定》及证监会配套制度规则等规定，在公司章程中规定在董事会中设审计委员会，行使《公司法》规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。

按照《过渡期安排》的规定，中国境内上市公司都应在2025年度完成组织架构和治理模式的调整工作，即取消监事会，调整董事会中原有审计委员会的职权范围和组织运行方式。因此，2025年也被部分网民称为“中国企业董事会审计委员会元年”。^[1]

2025年3月28日，《上市公司章程指引（2025修订）》（以下简称新《章程指引》）等新《公司法》配套规则规章、规范性文件正式落地施行。新《章程指引》虽专门使用了4个条文对上市公司审计委员会的组成人员、职权配置、组织运行等问题进行了概括性规定，但内容稍显笼统且不够具体明确。引发了笔者关于新《公司法》背景下上市公司审计委员会的法律地位、机构设置、成员选任及工作规程等问题的几点思考。

因此，笔者拟以新《章程指引》为视角，就前述问题的思考与读者朋友进行分享和交流，意在抛砖引玉，希望能引起大家的进一步讨论。

二、法律分析

（一）审计委员会的法律地位

明晰新《公司法》背景下上市公司审计委员会的法律地位，实质就是厘清审计委员会与董事会的关系。新《公司法》施行前，原《公司法》并没有关于审计委员会的任何规定。境内拟上市公司/上市公司设立审计委员会等其他专门委员会的法律依据主要源于证监会《上市公司治理准则》《上市公司独立董事管理办法》《上市公司章程指引》等规章或规范性文件以及境内三大证券交易所相关配套业务规则文件。具体如下：

按照前述法律规定，上市公司审计委员会的法律地位与其他专门委员会一样，均为董事会的下级机构，由董事会产生，对董事会负责。其主要作用是负责财务和会计方面的监督工作，并不能行使监事会的全部职权，更遑论对监事会的替代。其与董事会的关系是作为董事会的内设机构，协助董事会提高运行效率，强化董事会决策功能。

而新《公司法》《上市公司治理准则（2025修订）》以及新《章程指引》则直接规定了上市公司审计委员会的功能定位是对监事会的替代，其作用是全面承接监事会的职能，行使《公司法》规定的监事会的职权。具体如下：

从前述法律规定分析，不难发现新《公司法》下的审计委员会与董事会的关系与原《公司法》的规定大不相同且其法律地位明显不能同日而语。

因此，笔者认为，虽然新《公司法》下的上市公司审计委员会依然是作为公司董事会的内设机构存在，但其法律地位等同于监事会，而不再是董事会的下级机构，其设立和废除不能由董事会决定，也无需对董事会负责（补充说明：《上市公司章程指引（2025修订）删除了《上市公司章程指引（2023修订）》中关于专门委员会对董事会负责的表述）。审计委员会的运行也理应具有独立于董事会的自主性，董事会不能对审计委员会的正常工作进行干扰，审计委员会作出的决议，董事会更不能予以推翻。因为，假如董事会有权对审计委员会的工作施加影响和干扰，甚至可以推翻审计委员会做出的决议，则审计委员会替代监事会履行全面监督职能的立法目的就无法实现。

（二）审计委员会的设置

如上所述，原《公司法》下的审计委员会的法律地位是董事会的下级机构，由董事会产生，对董事会负责。新《公司法》施行前，实务中拟上市/上市公司也都是通过召开公司董事会作出决定，并不交由公司股东大会审议决定。

而新《公司法》下的审计委员会的法律地位不是公司董事会的下级机构，而是对监事会的替代。因此，拟上市/上市公司作出决定设立审计委员会的机构还能是公司董事会吗？ 

新《公司法》规定了审计委员会交由公司章程自主决定是否设立，但没有明确有权决定设置审计委员会的机构是股东会还是董事会？而从《上市公司治理准则（2025修订）》和新《章程指引》的相关表述看，似乎依然认为有权决定设置审计委员会的机构是公司董事会，而不是股东会。这符合立法者的本意吗？

笔者认为，首先，从审计委员会的法律地位看，新《公司法》下的审计委员会的法律地位等同于监事会，而监事会作为股份有限公司法定组织机构，其设置是由公司股东会决定的。因此，新《公司法》施行后，作出设置审计委员会的机构也应是公司股东会。

其次，从立法目的看，新《公司法》下的审计委员会行使监事会的职权，旨在监督公司董事、高管执行公司职务的行为。如果审计委员会可以由公司董事会决定设置，则无疑是由董事会设置的机构来监督董事会自身，暂不论能否有效起到监督作用，仅从逻辑上分析，似乎也不具备合理性。

最后，新《公司法》规定审计委员会交由公司章程自主决定是否设立，而公司章程的制定与修改系《公司法》规定之股东会的职权。因此，审计委员会的设立和废除（上市公司不能废除审计委员会，不存在废除问题）也应由股东会作出相关决议，而不能交由董事会决定。

综上所述，笔者认为，新《公司法》下的上市公司审计委员会只能由股东会决定设立，而不能由董事会决定。

（三）审计委员会成员的产生和更换

审计委员会成员同时兼具公司董事及审计委员会委员的双重身份，因此，有权决定上市公司审计委员会成员的产生和更换的机构，需要同时具备行使选举和更换公司董事以及选举和更换审计委员会委员的职权范围。

具有董事身份系担任审计委员会成员之基础。因此，除职工董事的产生和更换是通过上市公司职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生外，其他董事的产生和更换只能由公司股东会决定，这一点毋庸置疑。但新《公司法》施行后，满足条件的上市公司董事如果还想担任审计委员会委员的，是应由股东会还是董事会决定呢？这一点，对于占资本市场主流的未发行类别股股份的上市公司而言，前述法律规定并未明确。

事实上，新《公司法》施行前，由于审计委员会及其他专门委员会系公司董事会的内设机构，因此，拟上市公司/上市公司审计委员会等其他专门委员会成员的产生和更换系由公司董事会审议决定。但新《公司法》施行后，审计委员会不再是董事会的下级机构，且审计委员会的主要职能就是监督公司董事和高管执行公司职务的行为。因此，审计委员会委员的产生，尤其是更换显然不适合再由公司董事会作出决定，由公司股东会决定更为合理。理由如下：

首先，假如某位或某几位审计委员会委员因忠实履行监督义务而得罪了公司董事会其他某位或某几位董事，又或引致其他董事的不满，存在其他董事联合起来（董事会成员三分之一以上即可）提议召开董事会罢免、更换该审计委员会委员身份的可能性，且由于董事会决议仅需全体董事的二分之一以上通过即可，因此，该罢免、更换的提案存在较为轻松通过的风险。如果忠实履职的审计委员会委员易于被罢免或更换，则审计委员会无法真正起到监督董事、高管的作用，也无法实现立法目的。但如果将审计委员会委员的产生和更换交由股东会决定，则是对审计委员会委员的罢免或更换设置了更高的门槛，使其不易受到董事会影响和干扰，能够真正起到监督作用。事实上，《韩国商法》第415—2条第（3）款规定，董事会关于罢免审计委员会委员的决议应经三分之二的董事同意。而对于上市公司，则要求审计委员会委员从股东大会选任的董事中任命，并由股东大会选任和罢免。^[2]

其次，新《公司法》第144条第3款规定，公司发行本条第1款第2项规定的类别股的，对于监事或者审计委员会委员的选举和更换，类别股与普通股每一股的表决权数相同。从该规定的文义上理解并推敲其立法目的，不难看出该款规定的实质意义在于监事或审计委员会委员的选举和更换系股东会表决事项，而并非公司董事会有权表决事项，故而审计委员会委员应由股东会产生和更换，该规定不仅适用于发行类别股的公司，也适用于未发行类别股的公司。

因此，笔者认为，新《公司法》下上市公司审计委员会委员的产生和更换应交由股东会决定更具合理性。

（四）审计委员会的组织运行

新《公司法》第121条第3、4、5款虽然概括性规定了股份有限公司审计委员会会议的表决和决议规则，但对议事方式和表决程序则交由公司章程自主进行约定。且前述规定稍显笼统、模糊且适用性不强，给上市公司造成了较多困惑。例如，审计委员会日常工作是如何开展？审计委员会每年召开会议的次数有无限制性规定？审计委员会会议通知人、召集人、主持人及记录人分别由谁担任？审计委员会是否应制作会议记录？会议记录保存期限以及公司股东是否有权查阅、复制审计委员会会议决议和记录等问题。

新《章程指引》的出台解答了上市公司关于前述问题的部分困惑。例如新《章程指引》第136规定第1款规定，审计委员会每季度至少召开一次会议。两名及以上成员提议，或者召集人认为有必要时，可以召开临时会议。释明了上市公司审计委员会的工作方式是以召开会议的形式进行，且每季度至少定期召开1次会议，而且审计委员会会议应当制作会议记录。此外第134条规定，审计委员会会议的召集人为独立董事中会计专业人士。

但新《章程指引》依然没有就审计委员会会议通知、主持、会议记录保存期限及股东知情权等其他问题给出明确指导意见。但又因为前述事项对审计委员会而言不可或缺，否则将导致审计委员会运转失灵。因此，前述问题的真正解决可能还需要进一步等待证券交易所关于新《公司法》及新《章程指引》配套业务规则的出台。

但笔者认为，新《公司法》下上市公司审计委员会是对监事会职权的全面承接，其组织运行也可以借鉴监事会工作规程操作。新《公司法》第130条第3款规定，股份有限公司监事会设主席一人，可以设副主席。监事会主席召集和主持监事会会议；监事会主席不能履行职务或者不履行职务的，由监事会副主席召集和主持监事会会议，监事会副主席不能履行职务或不履行职务的，由过半数的监事共同推举一名监事召集和主持监事会会议。因此，上市公司审计委员会理应也可以设主任委员和副主任委员，主任委员由独立董事中会计专业人士担任。主任委员召集和主持审计委员会会议；主任委员不能履行职务或者不履行职务的，由副主任委员召集和主持监事会会议，副主任委员不能履行职务或不履行职务的，由过半数的升级委员会委员共同推举一名委员召集和主持监事会会议。

此外，新《公司法》第57条第1款规定公司股东有权查阅、复制监事会决议。而审计委员会是对监事会的替代，因此，公司股东也理应有权查阅、复制审计委员会的会议决议。

三、小结

2024年7月1日，司法部、市场监管总局负责人在《国务院关于实施〈中华人民共和国公司法〉注册资本登记管理制度的规定》答记者问中就关于“要求上市公司依照公司法和国务院规定，在公司章程中规定在董事会中设置审计委员会，主要考虑是什么？”作出如下回答：

要求上市公司依照公司法和国务院规定，在公司章程中规定在董事会中设置审计委员会的主要考虑是：新《公司法》规定，股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置审计委员会，行使监事会的职权，不设监事会或者监事。我国资本市场于2001年首次在上市公司治理结构中引入审计委员会制度。2018年证监会《上市公司治理准则》将审计委员会确定为上市公司必设机构。目前，所有上市公司均设置了审计委员会。审计委员会在强化对公司内部控制、财务信息监督等方面发挥了积极作用。2023年4月，为进一步优化上市公司独立董事制度，国务院办公厅印发《关于上市公司独立董事制度改革的意见》，明确要求上市公司董事会应当设置审计委员会。为落实新《公司法》和《关于上市公司独立董事制度改革的意见》要求，《规定》明确上市公司依照公司法和国务院规定，在公司章程中规定在董事会中设置审计委员会，并载明审计委员会的组成、职权等事项。下一步，证监会将出台配套制度规则，细化上市公司审计委员会的组成、职权等规定，为上市公司审计委员会运作和更好发挥作用提供具体指引和保障。^[3]

不难看出，国务院、证监会寄希望于在上市公司董事会设置审计委员会，取消监事会，推行“单层次”治理模式，意在通过消除信息屏障、强化董事会组织运行的内部监督实现决策程序的全过程监督，从而实现真正的有效监督，其出发点和设想不可谓不好，且监事会/监事会作为中国境内公司的必设组织机构已经存在了30余年，当下尝试在上市公司取消其设置也不失为一次开拓性的改革试点和积极的尝试，应该得到学术界和企业界的支持和参与。但这种一刀切式取消上市公司监事会的做法会不会带来公司治理过程中的新问题，甚至最终能否真正起到有效监督的作用，还需要进一步等待实践的证明，大家可以拭目以待。

以上即是笔者对新《公司法》背景下上市公司审计委员会的几点思考，欢迎批评指正。

参考文献：

[1]《2025国企、上市公司、金融机构不设监事会，董事会审计委员会“元年”开启，哪些必须变？》 微信公号：深改风云

[2]《中国式审计委员会：组织基础与权责配置》 作者：刘斌 副教授 中国政法大学民商经济法学院

[3]《司法部 市场监管总局负责人就<国务院关于实施〈中华人民共和国公司法〉注册资本登记管理制度的规定>答记者问》 中国政府网  https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6960601.htm

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