集体土地征收过程中，有关生产大队管理委员会和生产大队革命委员会出具的宅基地凭证的效力认定

2025-04-21

我国的土地制度历史复杂，从新中国成立后的土地私有，到土地国有和集体所有二元制，经历了曲折的社会发展历程。在集体土地征收过程中，时有遇到村民以生产大队管理委员会和生产大队革命委员会出具的宅基地凭证，主张宅基地使用权，要求给予相应的征收补偿，对该类问题，必须结合历史背景和征收现状，才能依法做出客观合理的分析判断。

一、生产大队管理委员会和生产大队革命委员会的历史由来

1962年，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议，通过《农村人民公社条例修正草案》规定“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。人民公社的管理机关是各级管理委员会。”由此，各生产大队管理委员会成为各村的管理机关代表。

1967年2月，成立上海人民公社（此人民公社非彼民人民公社）作为上海市政权机构，仅18天，经毛泽东主席确定上海市政权机构名称为上海市革命委员会，实行党政合一的一员制管理，此后全国各级政权全部改名为革命委员会，各生产大队管理委员会更名为生产大队革命委员会。

1975年《宪法》确定 地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。1979年第五届全国人大第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，地方各级革命委员会改为各级人民政府，人民公社设立人民代表大会和管理委员会。之后，各农村生产大队革命委员会随之更名为生产大队管理委员会，也有地方未进行更名。1982年《宪法》规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。由此，各村生产大队管理委员会更名为村民委员会。

二、人民公社管理体制下，宅基地的管理模式

《农村人民公社条例修正草案》规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。任何单位、任何人，都不准强迫社员搬家。不得社员本人同意，不付给合理的租金或代价，任何机关、团体和单位，都不能占用社员的房屋。如果因为建设或者其他的需要，必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户做妥善的安置。国家和人民公社的各级组织，应该在人力、物力等方面，对于社员修建住宅，给以可能的帮助。社员新建房屋的地点，要由生产队统一规划，尽可能不占用耕地。” 1963年《中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应根据《六十条》规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价。因此，人民公社期间，宅基地由生产队规划，只有占用耕地的，才由县级人民委员会审批，其中便产生有生产大队革命委员会或管理委员会盖章的土地使用或宅基地使用手续。基于当时的法律规定和社会背景，取得非耕地上的宅基地，不需要县级以上人民委员会的审批，在历史现实中，基本上少有县级以上人民委员会批准宅基地的情况发生。

1967年各生产大队管理委员会变更为生产大队革命委员会，但一直适用《农村人民公社条例修正草案》直至1979年，各生产大队革命委员会又变更为管理委员会，当年12月国家建委、国家农业委员会等召开全国农村房屋建设工作会议，会议指出：农村住房属于生活资料，产权应当归社员个人所有，社员自建自用完全合法。此时对宅基地的管理重点在于规划上的管理，有关土地使用权利并不是重点管理目标。1981年，国务院出台《关于制止农村宅基地建房侵占耕地的紧急通知》至1982年《村镇建房用地管理条例》出台之前，宅基地的管理主要在于规划上的管理和耕地建房的禁止性管理，其取得程序规定不详细。1982年《村镇建房用地管理条例》规定：农村社员，建房需要使用宅基地的数额，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准。至此才明确了宅基地的审批程序及权限。此宅基地管理制度一直延续到土地管理法规定中。故1982年之后，才有宅基地审批手续，之前是没有政府审批的。

三、对生产大队管理委员会和生产大队革命委员会出具的宅基地凭证的分析认定

作为宅基地使用权的权源证明，上述凭证是有效的，但作为法定的宅基地使用权凭证，因政策和法律的变化，对宅基地使用权的确权登记经过多次修改，对于现在来讲，不宜作为法定凭证，但因实际操作上，并非全部宅基地使用权都进行了新的确权登记，故，对于未按照后期的政策和法律进行宅基地使用权确权登记的，前述凭证作为权源依据，结合相关权利人实际使用宅基地的实际现状，在集体土地征收过程中，符合一户一宅的或符合继承规定的，仍然可认定为合法宅基地使用权，依法享受有关宅基地征收补偿的内容。当然对于仅有前述凭证，但无宅基地使用现状的，不能仅凭原有上述凭证认定宅基地使用权而给予征收补偿。

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