低空与法（一）：通用航空与低空经济重要基本概念辨析及法律适用

2025-04-09

低空经济是近年政经热点词汇，相继两年写入李强总理的《政府工作报告》，并在2024年写入中共中央三中全会决议；而目前正在全国人大审议的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称“《民用航空法》”）2025修正草案，更是将“低空经济”写入法条。另外，国内有不少地方政府相继出台促进“低空经济”发展的地方法规和政策。承载着成为新的经济增长极期望，低空经济是社会资本近年投融资重点方向和热点话题。低空经济无疑是从业者、及相关投资与法律专业人士理论和实务角度都需要关注和研究的重要业务领域。在这样的大背景下，作为二十年前就有知名机场托管重组及相关领域投融资经验、而如今承担国家一级协会低空专委会理事职责的笔者，拟自本篇开始写一系列“低空与法”主题文章，讨论低空经济相关法律问题，与业内同仁交流互勉、共同推进低空经济产业进步。

作为“低空与法”系列第一篇文章，正本清源，先讨论两组基本法律概念（分别为通用航空与低空经济；及无人机、eVTOL及无人驾驶航空器），并继而讨论低空经济适用的大的法律框架。以此为“低空与法”后续系列文章奠定基本概念和法律适用框架基础。

一、通用航空与低空经济

“低空经济”作为一个较新的热点词汇，有较为丰富的产业内涵。要准确辨识“低空经济”的法律涵义，需要和另一个民用航空法领域中重要词汇“通用航空”比较辨识。

与“低空经济”类似，“通用航空（general aviation）”既是一个重要经济和产业词汇，更是写入中国法律、在《民用航空法》中单列一章（现行2021修正案第十章，2025修正草案拟改为第七章）的重要法律词汇。而与“低空经济”不同的是，“通用航空”也是全球航空界和法律界的通用词汇。

在现行《民用航空法》（2021修正）第一百四十五条，本对“通用航空”有着权威定义：“通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。” 从这个定义可以看到，原《民用航空法》项下的“通用航空”概念，既用定义法，也用列举法，把“通用航空”的内涵和外延似乎解释得比较清楚。但这个概念定义中，特别是列举各类活动中，有些也是“低空经济”重要应用场景；而“抢险救灾”则有公共和应急属性，这方面后文会提到有国家专门管制规范。

应该是多少考虑到拟修正入法的“低空经济”概念的内涵和外延，《民用航空法》2025修正草案中，将“通用航空”概念大幅简化，变为“通用航空, 是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动”，仅用定义法，不再用列举法。从形式上可以看到“通用航空”概念外延收缩，给“低空经济”留下空间。

2024年11月23日，全国科学技术名词审定委员会发布的2024年度学科研究前沿的热点词中，对通用航空给出了如下定义解读：“通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动。通用航空业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系。”这个解读前一句同《民用航空法》原文，而后一句则进一步解读和界定“通用航空业”。

说到通用航空产业发展，需要特别提及2016年5月国务院办公厅下发的《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号），其提到通用航空业发展目标为：“到2020年，建成500个以上通用机场……通用航空器达到5000架以 上，年飞行量200万小时以上……通用航空业经济规模超过1万亿元……”

十年以来，通用航空业因空域管理、市场相对小等内外部原因并没有达到该文件预期的发展目标，从而可以理解《民用航空法》2025修正草案中为何加入如下新条款：“国家鼓励发展通用航空, 加快构建通用航空基础设施网络, 培育通用航空市场。县级以上地方人民政府应当根据本地区发展实际, 采取措施支持通用航空产业发展。”也从而可以理解和想象，后发的“低空经济”，从产业角度，如今已有与“通用航空”并驾齐驱甚至超越之势。

讲完“通用航空”，我们再来看“低空经济”。“低空经济（low-altitude economy）”，应属中国首创和首倡的专业词汇和术语，最初在经济和产业层面，后提升至国家政策层面，最近也将写入国家法律，从而不仅为政经热词，也将成为一定意义上的法律词汇。

“低空经济”这一概念在中国，据有关资料，最早见于2010年有民航局背景的产业研究报告，而后逐渐登堂入室，成为热词和显词。近年，“低空经济”不断提升和加强成为国家层面的战略新兴产业，大致脉络如下：

2021年2月24日，“低空经济”概念首次被写入国家规划，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》提出，发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。

2023年12月12日，中央经济工作年终会议，新增“商业航天、低空经济”表述；强调“打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，……广泛应用数智技术、绿色技术，加快传统产业转型升级。”

2024年3月低空经济首次写入《政府工作报告》并被定位为新增长引擎之一。

2024年7月，党的二十届三中全会决定“发展通用航空和低空经济”。

2025年3月，低空经济继续写入《政府工作报告》，“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”（表述同2024年报告）。

而尚在全国人大审议中的《中华人民共和国民用航空法》2025修正草案中，则首次将“低空经济”纳入国家法律条文。该草案第条规定：“划分空域, 应当兼顾民用航空和国防安全 、低空经济发展需要以及公众利益, 使空域得到合理、充分 、有效利用。”该草案一旦通过，“低空经济”将不再只是经济和词汇，也将带有严肃法律意义。

关于“低空经济”的严肃定义和解释，我们可首先参考2024年1月3日发布《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，其中给出了低空经济的定义：“本条例所称低空经济，是指以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。”

2024年11月23日，全国科学技术名词审定委员会发布的2024年度学科研究前沿的热点词中，对“低空经济”也给出了如下解读：“低空经济是以低空飞行活动为核心，以无人驾驶飞行、低空智联网等技术组成的新质生产力与空域、市场等要素相互作用，带动低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域发展的综合性经济形态。”

以上二者定义可以看到，二者对“低空经济”的产业内涵概括形式上有所区别，但并无本质不同。但需要注意的是，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》作为地方法规，强调了在其管辖范围内“低空经济”的“民用”应用属性，而全国科学技术名词审定委员会作为国家层面的学术机构，并无强调“低空经济”的军、政、民应用属性。笔者理解，这一国家权威认定术语下的低空飞行活动及其产业延申，无论军政民何种用途，也无论如何分类管理，都归属国家层面的“低空经济”范畴。

综上，并参考有关资料，进一步将“通用航空”和“低空经济”异同和联系整理如下表：

通过以上表格对比，可以清晰看到通用航空与低空经济的区别。但不可否认的是，通用航空与低空经济无疑血脉相连，而随着时代发展，通用航空内涵亦在变化，有专家学者已开始在提融汇低空经济涵义的“新型通用航空”概念。

但抛去技术和语义方面的融通，通用航空有两个核心要素，决定了通用航空只能是通用航空，通用航空和低空经济不能彻底混为一谈。这两个要点是：通用航空可以涉及高空，而低空经济望名生义只能是低空，高低分明；另一个是，法律意义上的通用航空属于民用航空，不涉及军政用途航空行为，而低空经济，从严格意义上，军政用途的无人驾驶航空器研发、生产、制造、销售、使用、运营等，也属于低空经济，不能排除在低空经济之外。

由此看来，通用航空与低空经济，应该在我国较长时期共存，而不会出现法律或正规表达的彼此替代。

再回到产业角度看这一问题。虽然严格意义上，通用航空与低空经济有不同的法律和产经内涵，有重要区别；但从产业角度，二者无疑有共通的内容，甚至可以把低空经济理解为通用航空的“升级版”，或者将低空经济理解为新型通航，以区别于以传统有人机为基础和核心、且产业角度并未完全达国家发展预期的传统通航。通过技术融合与场景拓展，将传统通航从“小众服务”转向和升级为以智能无人驾驶航空器为核心、链接各行各业的“大众经济”。因此，从产业角度，通用航空与低空经济两者非替代关系，而是共同构成未来中国立体交通网络的核心，这也是中央文件中将“通用航空”和“低空经济”并列的初心，并无厚此薄彼之意。“低空经济”之词虽为中国首创或首倡，但因无人机产业的迅猛发展，中国已在技术和产业角度有引领全球此产业发展的实力和潜力；若中国能将通用航空和低空经济融汇打通，在空域管理、技术创新和商业模式上突破，在创造中国新经济增长极、促进中国经济和产业发展同时，也有望引领全球低空产业变革。低空经济对中国通用航空之意义，也许正如新能源汽车对中国汽车产业之意义。

二、无人机、eVTOL与无人驾驶航空器

无人机、eVTOL与无人驾驶航空器是低空经济中常见核心词汇，要准确理解低空经济，特别是从法律角度准确理解低空经济，需要对这三个词汇有深入理解和认知。

无人机（英文常见翻为Drones，或UAV/Unmanned Aerial Vehicle），是低空经济中常见词汇，应该是无人机、eVTOL与无人驾驶航空器三词中，曝光率最高的一个词。然而，无人机并非一个严格的法律用语，虽然在某些低等级部门规章或规范性文件（法律角度）中有看到“无人机”标题或表述（如“商务部、海关总署、中央军委装备发展部公告2024年第31号—关于优化调整无人机出口管制措施的公告”），但在严谨的法律法规层面（如“《民用航空法》”），一般不见“无人机”说法。

无人机最早一般理解为无人驾驶的固定翼飞机（如下图），但近年随着大疆等无人机带动的科技与产业发展，无人机目前在内涵理解上，技术角度一般也包括eVTOL。

▲图为传统固定翼无人机（来源于网络）

eVTOL，是英文electric Vertical Take-off and Landing的缩写，虽然理论上可分为有人驾驶和无人驾驶，但鉴于其无人应用较多、且因其绿色低碳安全高效等特点，目前已渐成低空经济核心载体。从法律角度，eVTOL并非中国法律项下严谨法律词汇，不仅因为其是英文词缩写，也应该其产业技术本身既有有人驾驶可能、也有无人驾驶可能的考虑，这在法律上很难因为其名称而界定其有无重要的驾驶者责任。

▲图为eVTOL（来源于网络）

无人驾驶航空器，是稍拗口、且比无人机和eVTOL产业角度曝光率稍低的词汇，但却是法律角度严谨的低空经济载具核心词汇。在《民用航空法》（2018修正）中，就新增了第214条规定“国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定。”这应该是“无人驾驶航空器”第一次出现在《民用航空法》中。而国务院和中央军委2023年发布、自2024年施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，则进一步将“无人驾驶航空器”规制提升到特别法地步，让“无人驾驶航空器”成为低空经济显词。在该条例第二条中，对“无人机驾驶航空器”定义和分类如下：“无人驾驶航空器，是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器。无人驾驶航空器按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型”。

2024年11月23日，全国科学技术名词审定委员会发布的2024年度学科研究前沿的热点词中，对“无人驾驶航空器（uncrewed aircraft，UA）”做了如下解读：“无人驾驶航空器，是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器。无人驾驶航空器按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型。为了规范无人驾驶航空器飞行以及有关活动，促进无人驾驶航空器产业健康有序发展，维护航空安全、公共安全、国家安全，2023年5月31日，国务院、中央军委公布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，自2024年1月1日起施行。”

可以看到，全国科学技术名词审定委员会对“无人驾驶航空器”的解读与《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定一致，国家权威解读严格沿袭了国家法律法规说法，并无修改。

通过以上解读可以了解，无人机属行业内使用较早、约定俗成的说法，非严谨法律用词；eVTOL是从技术角度对电动垂直起降飞行器的简略缩写和专业术语，但非法律用词；无人驾驶航空器则是中国法律项下严谨法律词汇，本文最后一部分法律适用框架，也依托此节的基础核心词汇辨析。

三、法律适用框架

本文最后，在上述核心和基础概念辨析基础上，总结一下中国低空经济大的法律适用框架：

（1） 《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》：如本文第二部分所提，2023年发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，是低空经济针对核心载具无人驾驶航空器的规制特别法，该条例有规定的，无人驾驶航空器优先适用此条例规定，该条例没有规定的，可其次适用《民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》及有关法律法规规定。另外，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第五十九条，对军用和政用无人驾驶航空器管理给出了例外规定，分别为：

（i） 军用无人驾驶航空器的管理，国务院、中央军事委员会另有规定的，适用其规定；

（ii） 警察、海关、应急管理部门辖有的无人驾驶航空器的适航、登记、操控员等事项的管理办法，由国务院有关部门另行制定。

（2） 《民用航空法》及《通用航空飞行管制条例》：《民用航空法》顾名思义，是民用航空领域的一般法；同时，也是与“低空经济”并列的“通用航空”规制的一般和专门法律。《通用航空飞行管制条例》是《民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》两部重要法律法规的下位法，《民用航空法》和《通用航空飞行管制条例》是“通用航空”适用的高等法律规范；

（3） 《中华人民共和国飞行基本规则》：中国尚未制定统辖所有航空行为的《航空法》，这部国务院和中央军委通过、统辖所有航空行为的《中华人民共和国飞行基本规则》显得尤为重要。当然，这部法规对国内天空的充分有效利用应该并不足够，但整体观察国内航空管制体系，这部飞行基本规则无疑有着极为重要的地位和作用。

虽然同一片天空，却因军政民有不同管理方式和机构。如何对同一片天空进行有效规制和高效利用，这是中国航空业需要深刻反思、达成共识和改进提升的问题。有人说中国低空经济发展，首要在于解决法律规制瓶颈和应用场景问题，而法律规制问题，首要要解决的是空域管理问题。继本文开篇讨论中国低空经济基本核心概念和基本法律框架，我们下一篇文章来讨论中国航空规制体系的基础核心问题：空域管理，及相关主管机构问题。

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