国有参股企业股权退出问题研究

2025-02-21

《国有企业参股公司管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）自2023年6月发布以来，笔者陆续处理国有企业股东对参股公司的退出项目。本文结合《企业国有资产交易监督管理办法》、《公司法》、《民法典》等相关规定，以及实务中处理股东退出参股公司的相关问题进行分析。

企业国有资产交易监督管理办法中规定，企业国有资产交易应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。

国有企业参股管理暂行办法要求，除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。从办法发布以来，中央企业、地方国企对于参股企业自查的管理过程中，有顺利完成退出的，也有无法实现退出的。

以笔者参与的一起退出项目为例，共同探讨国有参股企业股权退出。这家国有企业股东，几年前与另外两家民企共同设立子公司，因国企要求退出，项目通过产权交易机构公开挂牌，而后，原股东之一的民企参与竞价，顺利摘牌。转让方国有股东与受让方民企股东签订了产权交易合同，受让方支付了第一笔款项后，后续款项未再支付，公司的股权转让登记未办理。在项目处理的过程中，有多方法律问题值得分析。

一、产权交易合同的法律效力问题

《民法典》第五百零二条规定：“依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。依照法律、行政法规的规定，合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的，适用前款规定。”

同时转让方和受让方签订的产权交易合同中，约定了合同的生效方式，“本合同自甲乙双方的授权代表签字或盖章之日起生效”。双方均已完成合同的签署，受让方支付了第一笔价款。

按照《民法典》规定及合同约定，转让方和受让方具备相应的民事行为能力、双方意思表示真实、不违反法律法规的强制性规定，合同中未约定特殊的附条件、附期限生效条件，产权交易合同已经发生法律效力。

二、股权转让是否已完成问题

《市场主体登记管理条例》第二十四条规定“市场主体变更登记事项，应当自作出变更决议、决定或者法定变更事项发生之日起30日内向登记机关申请变更登记。市场主体变更登记事项属于依法须经批准的，申请人应当在批准文件有效期内向登记机关申请变更登记。”

但是国有企业的股权转让，不同于其他有限公司，通过产权交易所公开挂牌转让的，还需要提交产权交易所的交割凭证。

以北京市市场监督管理局对于有限公司股东变更要求为例，股东变更的需要提交：“提交股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明；新股东的主体资格文件或自然人身份证件复印件。变更自然人股东的，提交与该股权交易相关的个人所得税税款缴纳或纳税申报凭证。因继承、受遗赠取得股权，当事人申请办理股东登记的，应当提交经公证的材料或者生效的法律文书等继承证明材料。公司章程对股权转让、股权继承另有规定的，从其规定。

人民法院依法判决、裁定划转股权的，应当提交人民法院的生效判决书或裁定书，无须提交股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明和其他股东过半数同意的文件；国务院、地方人民政府或者其授权的本级人民政府国有资产监督管理机构划转国有资产相关股权的，提交国务院、地方人民政府或者具授权的本级人民政府国有资产监督管理机构关于划转股权的文件，无须提交股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明。

涉及本市国有产权转让的，应提交北京产权交易所有限公司出具的《产权交易凭证》，涉及中央国有产权转让的，应提交中央企业国有产权交易试点机构出具的《产权交易凭证》；涉及外埠国有产权转让的，可依据国有产权厂地政府有关规定，提交规定的产权交易机构出具的产权转让交割文件或国有资产管理部门出具的产权转让批准文件)。

《企业国有资产交易监督管理办法》第三十条规定，“产权交易合同生效，并且受让方按照合同约定支付交易价款后，产权交易机构应当及时为交易双方出具交易凭证。”

产权交易所出具交割凭证的前提是受让方需要按照合同约定支付完交易价款，否则是没有办法出具交割凭证，办理市场监督局的股东备案变更手续。此外，笔者参与的项目中公司章程、股东名册等均未进行修改，股权转让没有完成。

公司股权的变更登记对外具有公示效力，未经登记的或者变更登记的，不得对抗第三人。国有企业股权转让除适用公司法的一般性规定，还需要遵循国资的特殊监管要求。

三、合同解除权的选择问题

在产权合同是否继续履行时，转让方和受让方均有解除权。在国有企业退出问题中，很多是上级主管单位的要求而需要在参股企业完成退出。转让方国有企业通过公开挂牌交易，签订产权交易后主动选择解除的情况较少。但是，作为受让方在不能继续履行合同时，可能提出解除合同。虽然是受让方违约，但是民法典也赋予了违约方的合同解除权。

《民法典》第五百八十条规定，“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以请求履行，但是有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未请求履行。

有前款规定的除外情形之一，致使不能实现合同目的的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求终止合同权利义务关系，但是不影响违约责任的承担。”

《民法典》第五百六十四条规定，“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，自解除权人知道或者应当知道解除事由之日起一年内不行使，或者经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。”

在常见的买卖合同、租赁合同等，出现了不可抗力，情势变更。违约一方因为非另一方的原因，导致履行困难，需要解除合同，而另一方拒绝解除合同的情形。违约方无法继续履行合同，在法律上、事实上都难以履行，存在严重履约困难，需要打破合同僵局解除合同，守约方拒绝解除时。在处理僵局的时候，违约方也有选择主动解除合同的情形，或通过诉讼仲裁方式。

虽然违约方有解除合同的权利，但是合同解除条件有较严格的限制。需要考虑对于合同僵局突破中，解除的实际目的，以及是否恶意等。通常会考虑，合同双方的实际情况，兼顾公平、社会利益等要素，并不意味着违约方合同解除就能随意突破合同严守的诚信原则。同时，应考虑违约方解除合同时面临除斥期间的问题，赋予解除合同的权利也是有利于双方对另一方的行为做出预判，进一步做出符合交易双方利益的安排。

四、国有参股公司退出的可选择路径

《国有企业参股管理暂行办法》第二十五条规定，加强研究论证，创新方式方法，合理选择股权转让、股权置换、清算注销等方式，清理退出低效无效参股股权。

在国有参股企业的退出路径上，常见的方式有以下几种。

（一）股权转让协商退出

这种退出方式是各方和平相处的方式，但是国企参股企业基于本身的特殊情况，协商退出难度较大。笔者前述提及的项目是参股公司的各个股东形成了决议，同意国有股东通过产权交易机构公开挂牌转让，以寻求新的受让方退出参股公司。

（二）减资退出

国有股东可以通过定向减资的方式实现退出，该种方式也是需要其他股东的配合。

《公司法》第二百二十四条规定，“公司减少注册资本，应当编制资产负债表及财产清单。公司应当自股东会作出减少注册资本决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上或者国家企业信用信息公示系统公告。债权人自接到通知之日起三十日内，未接到通知的自公告之日起四十五日内，有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保。公司减少注册资本，应当按照股东出资或者持有股份的比例相应减少出资额或者股份，法律另有规定、有限责任公司全体股东另有约定或者股份有限公司章程另有规定的除外。”

新公司法中更加明确定向减资的法律依据，包括定向减资需要全体股东决议。在国有企业退出参股公司，可以采取定向减资的方式，由国有股东与参股公司签订减资协议，公司支付对价。

（三）公司回购

《公司法》第八十九条规定，“有下列情形之一的，对股东会该项决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权：（一）公司连续五年不向股东分配利润，而公司该五年连续盈利，并且符合本法规定的分配利润条件；（二）公司合并、分立、转让主要财产；（三）公司章程规定的营业期限届满或者章程规定的其他解散事由出现，股东会通过决议修改章程使公司存续。自股东会决议作出之日起六十日内，股东与公司不能达成股权收购协议的，股东可以自股东会决议作出之日起九十日内向人民法院提起诉讼。公司的控股股东滥用股东权利，严重损害公司或者其他股东利益的，其他股东有权请求公司按照合理的价格收购其股权。公司因本条第一款、第三款规定的情形收购的本公司股权，应当在六个月内依法转让或者注销。”

定向减资退出与公司回购方式，都是股东从参股公司获得转让款进而退出。公司法明确了异议股东的回购请求权适用条件，通常是通过诉讼方式解决。同时，异议股东行使权利时需要考虑决议作出的时间，关注时效适用问题，超出股东会决议作出之日起九十日后，法院则不受理。

（四）股权置换

《关于中央企业国有产权置换有关事项的通知》国资发产权〔2011〕121号文，“一、本通知所称国有产权置换，是指中央企业实施资产重组时，中央企业及其全资、绝对控股企业(以下统称国有单位)相互之间以所持企业产权进行交换，或者国有单位以所持企业产权与中央企业实际控制企业所持产权、资产进行交换，且现金作为补价占整个资产交换金额比例低于25%的行为。”

股权置换的原则符合国家有关法律法规和产业政策的规定，符合国有经济布局和结构调整的需要，有利于做强主业和优化资源配置，提高企业核心竞争力，置换标的权属清晰，标的交付或转移不存在法律障碍。

股权置换是以国有企业持有的拟退出企业股权与置换相对方持有的企业股权或资产进行交换，并且对于现金作为补价占整个资产交换金额比例应低于25%。股权置换方式，也是国有股东退出参股企业的方式之一。但是，与其他方式相对而言，适用性较低。

（五）清算处理

在法律路径选择上，有清算退出的路径。按照《公司法》的相关规定，公司清算解散的路径包括自行清算、强制清算或破产清算。

1.自行清算

为实现公司注销的目的，通过清理债权债务关系，以及与公司各股东协商，争取通过解散清算的股东会决议，可实现自行清算。自行清算只有在超过三分之二以上表决权股东予以同意并配合成立清算组的情况下方具备可行性。在部分参股企业退出的处理问题上，因参股股东持股比例较小，持股比例50%以下、不实际参与公司管理，难以获得公司账目、掌握财务信息，未选派股东代表或者重要岗位人员等，对公司不进行实际控制。这种退出方式是否能顺利推进，也取决于其他方股东的配合意愿。

2.强制清算

《公司法》第二百二十九条规定“公司因下列原因解散：（一）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；（二）股东会决议解散；（三）因公司合并或者分立需要解散；（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；（五）人民法院依照本法第二百三十一条的规定予以解散。

第二百三十一条规定“公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司百分之十以上表决权的股东，可以请求人民法院解散公司。”

第二百三十三条规定“公司依照前条第一款的规定应当清算，逾期不成立清算组进行清算或者成立清算组后不清算的，利害关系人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。

公司因本法第二百二十九条第一款第四项的规定而解散的，作出吊销营业执照、责令关闭或者撤销决定的部门或者公司登记机关，可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。”

在公司出现解散事由后无法自行清算的情况下，经利害关系人申请，通过司法权的介入，指定清算组对公司开展清产核资、清偿债务等清算事务，可以通过强制清算退出实现。

3.破产清算

《公司法》若干问题的规定（二）第十七条规定“人民法院指定的清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单时，发现公司财产不足清偿债务的，可以与债权人协商制作有关债务清偿方案。债务清偿方案经全体债权人确认且不损害其他利害关系人利益的，人民法院可依清算组的申请裁定予以认可。清算组依据该清偿方案清偿债务后，应当向人民法院申请裁定终结清算程序。债权人对债务清偿方案不予确认或者人民法院不予认可的，清算组应当依法向人民法院申请宣告破产。”

《破产法》第二条规定“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。”

在强制清算的过程中，发现参股公司的财产不足以清偿负债的时候，可以通过破产清算的方式进行处置。但是，在公司正常运营，不符合破产清算申请的条件时，也就是资产大于负债时，是无法进行破产清算。本文不再赘述破产问题的处理。

实践中，国有股东投资参股公司时，会有大量的资金支持，比如股东借款。在参股企业经营较为困难，无法偿还时，拟退出的股东作为参股企业的债权人，可以通过申请破产或通过破产清算，以期解决退出问题。

本文主要就参股公司退出的选择方式进行分析，在涉及国资具体的交易过程中，还有更多的国有资产处置的程序问题需要关注.在具体的项目处理中，有破产问题、诉讼问题等等。因篇幅有限，不再一一分析。

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