资管争议系列研究五： 《中国证监会行政处罚裁量基本规则》的解读及救济建议

2025-01-20

为了规范中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）及其派出机构的行政处罚裁量工作，统一执法尺度，保护公民、法人或其他组织的合法权益，促进资本市场的健康发展，2025年1月17日，证监会公布《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称“《裁量基本规则》”），该规则自2025年3月1日起实施。同日，证监会有关部门负责人就《裁量基本规则》制定相关情况答记者问。

笔者结合《裁量基本规则》和《答记者问》相关内容，从主要内容及处罚救济方面对该规则进行解读。

一、《裁量基本规则》出台的意义

根据证监会的消息，2024年，证监会推动形成财务造假综合惩防体系，严肃查处欺诈发行、财务造假、违规减持、操纵市场等一批大要案，办理各类案件739件，罚没款金额超过上一年的两倍。

在加强监管的同时，也面临着查处自由裁量权较大，处罚规则不明晰等问题。证监会出台《裁量基本规则》，进一步规范行政处罚问题。

二、《裁量基本规则》的主要内容及解读

《裁量基本规则》共有25条内容，主要包括明确行政处罚裁量的基本要求；明确裁量阶次和裁量情节；明确行政处罚规则；建立主要负责人批准或者集体讨论制度；落实“立体追责”和“行刑衔接”；明确新旧法律适用问题；加强证监会的监督指导等。

《裁量基本规则》在规范处罚行为的同时，也给处罚对象更多的救济机会，共同促进行政处罚的规范、公平，从而真正做到“罚当其责”，维护资本市场的风清气正。

（一）明确行政处罚裁量的原则

1.主要内容

《裁量基本规则》第三条，强调“ 行政处罚裁量的依据，应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错程度相当”。该规定是落实《行政处罚法》第五条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”

第四条“行政处罚裁量应当综合考虑资本市场发展和投资者保护等因素，确保处罚必要、适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。对同一时期类别、性质、情节相似的案件，处理结果应当基本均衡”，则属于证券市场的特殊规定。对于证券违法行为，涉及上市公司，牵扯众多中小投资者，处罚结果应当符合“公众合理期待”，做到“罚当其责”。同时，要做到均衡处罚，类似案情类似处理。

2.救济建议

法律适用需要规范、统一。《裁量基本规则》强调“同案同判”，提醒我们，要高度重视过往案例，从涉及的金额、造成的结果、主观态度和社会危害性，引起的舆论反响等多个纬度，类比过往案例，从而形成案件的抗辩要点，对案件未来的走向有个整体把握，确保处罚合理合法。

（二）明确裁量阶次和裁量情节

1.主要内容

《裁量基本规则》规定行政处罚裁量分为不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等六档裁量阶次，明确了各档裁量阶次的含义、划分方式、具体适用情形，对各阶次的裁量幅度作出原则性规定。

2.救济建议

从违法行为轻重、危害后果、主观过错，初次违法等角度，争取不予处罚。

从主动采取补救措施、消除违法行为后果，主动举报，配合调查有重大立功表现等争取减轻处罚。

从主动减轻违法行为后果、主动供述，配合调查有立功表现，违法行为对市场秩序影响较小、如实陈述等角度争取从轻处罚。

对于处罚结果，严格适用法定最高罚金的一定比例。

（三）明确行政处罚规则

1.主要内容

《裁量基本规则》对共同违法行为、单位实施违法行为、多次违法行为的行政处罚规则进行了明确规定。其中，共同违法行为确立“先整体认定后区分处罚”的裁量规则；单位实施违法行为的，单位直接责任人员按照其在违法行为中所起的作用、职务、履行职责情况、知情程度等综合认定责任大小和处罚幅度；多次违法的，明确了“多个独立违法行为累计处罚”的基本原则。

2.救济建议

从所起作用较小，职位较低、对相关事情不知情/不应知情，知情后采取挽救措施等方面，争取不予处罚/减轻/从轻处罚。

（四）建立主要负责人批准或者集体讨论制度

1.主要内容

《裁量基本规则》明确要求针对“情节复杂或重大违法行为给予行政处罚的”应经集体讨论决定；“适用本规则可能出现明显不当、显示公平，或者本规则适用的客观情况发生变化，需要调整适用的”应当经主要负责人批准或者集体讨论决定。

2.救济建议

公平原则是法律的基本原则。处罚结果远超行为性质、危害结果等，属于严重不公平。但是，由于规则本身的刚性，是否在既定规则之下，调整不公平的处罚结果，需要主要负责人批准/集体讨论。主要负责人，应当是证监会的处罚委或者各地证监局主要负责同志。

（五）落实“立体追责”和“行刑衔接”

1.主要内容

将违法行为的行政处罚与刑事责任、民事责任以及行政监管措施、自律管理措施等进行衔接。将“行刑衔接”分为三中模式：（1）“先行后刑”，违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关时已给予没收违法所得、罚款的，移送文书中应当写明没收违法所得、缴纳罚款情况；（2）“先刑后行”，违法行为构成犯罪被判处罚金后，对该违法行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款；（3）“刑事回转”，违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关后，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，依法进行处罚。

2.救济建议

实践中，发生比较多的是“先行后刑”“刑事回转”。证券违法犯罪，专业性较强，通常由证监会作为行业主管部门先行处理。证监会认为涉及刑事的，才会移送公安部转交地方公安。刑事程序若认定不构成犯罪，则证监会予以行政处罚。其中涉及的罚金，不能同时在行政程序和刑事程序中并用。

三、行政处罚程序及救济程序

上述救济建议，可以贯彻到以下流程之中。

（一）调查

1.立案前的调查

由于证券违法行为专业性强，调查耗时久，在行政处罚正式立案前，监管机构一般会启动调查，要求相关单位和个人配合并提供材料。在此过程中，被调查人员/单位，就可以根据上述救济建议，对相关事项作出回应。

2．立案后的调查

在主要事实调查基本清楚后，监管部门会立案并继续调查，直至调查清楚后出具《行政处罚预先告知书》，送达给被调查人。

（二）《行政处罚预先告知书》的听证

对于《行政处罚预先告知书》，被调查人员可以申请听证。听证结束后，调查部门后续会出具正式的《行政处罚告知书》。

（三）《行政处罚决定书》的复议/听证

对于《行政处罚决定书》，被调查人员可以申请复议。对于复议，监管机构一般会举行听证会，再次听证。作出改变或者维持《行政处罚决定书》的决定。

（四）行政诉讼

对于行政复议结果不满意的，可以将监管机构起诉至人民法院。

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