合规研究专栏：组织建设篇之二：合规管理“第一责任”刍议
2024-09-05
无论国企民企，“一把手”的合规意识往往决定着一个企业的合规“气质”，并成为一个企业合规建设成效的决定性因素。《中央企业合规管理办法》强调企业主要负责人作为法治建设第一责任人，履行合规管理第一责任；ISO37301也重点突出了“最高管理者”的5项职责。
“第一责任”、“第一责任人”并非法律概念，法治建设领域的第一责任，较早出现在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，该决定明确指出，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。此后，两办于2016年印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，以党内法规的形式明确各级党委和政府主要负责人履行推进法治建设的职责，自此，“党政主要负责人是推进法治建设第一责任人”的制度在我国得以确立
在企业合规管理领域，谁是合规管理第一责任人，第一责任人是一个人还是几个人，“第一责任”的责任范围是什么，第一责任与主要责任、首要责任区别几何，以及如何履行第一责任等问题，是合规管理建设需要明确的首要问题。实践中，合规建设还普遍没有上升到应有的战略层面，对“一把手”来说，合规管理说起来重要做起来次要的现象并不鲜见，明确第一责任人及其职责，切实落实第一责任，对企业合规管理至关重要。
一、谁是合规管理“第一责任人”
谁是第一责任人？《中央企业合规管理办法》第十条明确了中央企业主要负责人为法治建设第一责任人，同时履行合规管理第一责任。国资委党委《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》指出，法治建设第一责任人包括党委（党组）书记、董事长、总经理。也即，第一责任人并非是一个人，可能是两个人或者三个人，各第一责任人基于自身岗位职责履行各自领域的第一责任。
第一责任人与关键少数。第一责任人具有明确指向，就是企业党组织、董事会、经理层的“最高管理者”，指向不超过三个具体的人。“关键少数”没有具体指向，企业主要负责人、各治理机构其他成员、各业务和职能部门负责人、各子企业负责人，在所辖范围内都是“关键少数”，都要履行关键职责。关键少数必然包含第一责任人。
第一责任人与法定代表人。央国企中，多由党组织书记、董事长担任法定代表人，所以法定代表人一般也是合规管理的第一责任人。但理论上，特别是新《公司法》之后，业务董事和公司经理都可以担任法定代表人，甚至可以出现多个法定代表人。如果法定代表人不由法治建设第一责任人担任，法定代表人是否承担“第一责任”？我们认为，合规管理第一责任来源于相关“最高管理者”岗位的基本职责，法定代表人在法律意义上对外代表公司，如果法定代表人并不承担具体经营管理职责，其并非第一责任人，而是应合规地履行其代表职责，包括合规地将第一责任人相关决策表示为公司意思。
第一责任人与直接责任人、重要责任人。参考《中国共产党纪律处分条例》，第一责任人承担主要领导责任，指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的人；直接责任人，指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定性作用的人；重要责任人，指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的人。
二、何为“第一责任”
“第一责任”是个管理概念，不是法律概念。对合规管理第一责任含义的理解，可以参考两办《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》中关于党政主要负责人推进法治建设主要职责（各六项）的规定。在第一责任落实方面，可以参考安全生产责任制的成熟做法，《中央企业安全生产监督管理办法》规定了以企业主要负责人为核心的安全生产领导负责制。
在企业法治合规领域，企业应参考《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》明确本企业各第一责任人的合规管理责任。
（一）党组织书记的法治合规管理职责
1. 促进党委（党组）充分发挥把方向、管大局、保落实的重要作用，成立法治合规管理领导机构，及时研究解决有关重大问题，督促企业领导班子其他成员和下级企业主要负责人依法合规履职，确保全面依法治国战略和合规管理要求在本企业得到贯彻落实；2. 落实全面从严治党、依规治党要求，加强制度建设，提高党内法规制度执行力；3. 严格依法依规决策，落实党委（党组）议事规则和决策机制，认真执行“三重一大”等重大决策制度，党委（党组）研究讨论事项涉及法律合规问题的，应当要求总法律顾问、首席合规官列席会议，加强对党委（党组）文件、重大决策的合法合规性审查；4. 坚持重视法治素养和法治能力的用人导向，完善企业领导班子知识结构，相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法依规办事能力强的干部；5. 落实企业法律顾问、合规顾问制度，加强企业法律合规顾问队伍建设和人才培养，推动完善法律合规管理组织体系，支持总法律顾问、首席合规官和法律合规机构依法依规履行职能、开展工作；6. 深入推进法治合规宣传教育，定期组织党委（党组）中心组开展法治学习，推动企业形成浓厚的法治合规氛围。
（二）董事长的法治合规管理职责
1. 推动依法完善公司章程，合理配置权利义务，完善议事规则和决策机制，在董事会有关专门委员会中明确推进法治合规建设职责，并将依法治企要求写入公司章程；2. 促进将法治建设、合规管理纳入企业发展规划和年度工作计划，与改革发展重点任务同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩；3. 组织研究部署法治建设、合规管理建设总体规划，加强指导督促，为推进法治合规建设提供保障、创造条件；4. 定期听取法治合规建设进展情况报告，并将其纳入董事会年度工作报告；5. 带头依法依规决策，董事会审议事项涉及法律合规问题的，应当要求总法律顾问、首席合规官列席会议并听取意见；6. 促进董事会推动完善企业合规管理体系并对其有效性进行评价；7. 推动建立健全企业法律顾问、合规顾问制度，建设与企业需求相符合的法律合规管理部门，促进企业法律合规顾问队伍建设。
（三）总经理的法治合规管理职责
1.加强对法治建设的组织推动，拟订法治建设年度工作计划和合规管理体系建设方案，抓好组织落实；2.依法建立健全经营管理制度，确保企业各项活动有章可循，组织拟定合规管理基本制度，制定合规管理具体制度；3.督促经理层其他成员和各职能部门负责人依法合规经营管理，加强内部监督检查，纠正违法违规经营管理行为，组织应对重大合规风险事件；4.推动法律合规管理与企业经营管理深度融合，严格落实规章制度、重大决策、经济合同法律合规审核制度，加强合规管理和法律监督；5.完善法律合规顾问日常管理、业务培训、考评奖惩等工作机制，拓宽职业发展通道，并为其履职提供必要条件，指导监督各部门和所属单位合规管理工作；6.组织实施普法规划，强化法治合规宣传教育。
三、如何履行“第一责任”？
确保合规管理第一责任得到落实，不仅仅是第一责任人的义务，也是企业自身的义务。企业需建立第一责任人履职机制，包括制定第一责任人合规管理职责实施细则等制度、建立第一责任人履职支撑体系、开展第一责任落实考核等。
参考《法治政府建设与责任落实督察工作规定》要求、《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出的落实党政主要负责人履行法治建设第一责任人的四项措施，以及《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》相关内容，企业落实主要负责人履行第一责任，主要通过以下两个途径：
（一）主要负责人将履行推进法治合规建设第一责任人职责情况列入年终述职内容。
（二）上级党委（党组）将子企业主要负责人履行推进法治合规建设第一责任人职责情况纳入领导人员综合考核评价指标体系，将法治合规建设与企业经营发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。
做到“五同”，具体而言：
一是应意识到合规管理的战略意义，确定合规管理与企业经济指标具有同等的实质地位，防止将合规建设的地位虚化。
二是要开展全过程合规管理，既要有规划、有部署，也应实质性推进，过程中督促，并落实考核和奖惩。
三是研究制定法治合规建设指标体系和考核标准，既要有形式指标，更要有实质指标。
四是加强对本单位及子企业推进法治合规建设情况开展定期检查和专项督查，及时解决重大突出问题，处置重大风险事件，提示重大风险隐患。
通过压实主要负责人法治合规建设职责，实现“述、考、评、督、责”衔接联动，形成责任有效闭环，主要负责人不履行或者不正确履行推进法治合规建设第一责任人职责的，应当依照有关党内法规、国家法律法规和相关规定予以问责。
总之，企业主要负责人理解领会合规管理第一责任人含义，切实落实第一责任，这既是主要负责人履行自身职责的应有之义，也是企业在建设全面合规管理体系过程中强化组织体系的关键内容。切实落实第一责任人职责，建立健全第一责任人履职机制，对企业合规建设成效起着至关重要的决定性作用。
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