公共数据授权运营法律探析（之一）：什么是公共数据？

2024-08-09

引言：

2020年3月30日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》^[1]中将数据作为第五生产要素予以确认，数据在社会经济行为的重要地位得以树立，随之而来的是数据价值的充分体现和释放，公共数据自然也应在其中。在国家层面还没有出台相关公共数据授权运营的法律、政策之下，全国各地都在进行着有益的探索，“公共数据授权运营”一词一下火遍了大江南北，本人在承办一起公共数据授权运营项目时，忽然之间对“公共数据授权”问题产生了一系列的疑惑，为此本人与项目组成员分工负责，就公共数据授权运营相关法律问题逐一进行梳理和分析。

一、公共数据概念由来

2015年8月31日，国务院关于印发《促进大数据发展行动纲要》的通知。大力推动政府部门数据共享、稳步推动公共数据资源开放^[2]，这是在中央级文件中首次提出了公共数据概念。请注意，这里的政府部门数据和公共数据是分别规定在不同条款中的，也就是说，这两个概念不是一回事。

2016年09月05日，国务院关于印发《政务信息资源共享管理暂行办法》的通知。加快推动政务信息系统互联和公共数据共享^[3]。该办法主要解决的是政务信息和公共数据在政府部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织之间的共享问题。

2017.05.03，国务院办公厅关于印发《政务信息系统整合共享实施方案》的通知。推动开放，加快公共数据开放网站建设^[4]。

2020年3月30日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范^[5]。

2021.03.12，全国人民代表大会发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用^[6]。

2022年12月2日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称数据二十条）建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用^[7]。

以上出现了政务信息、政府数据、公共数据不同的表述。各种信息是通过数据表现出来，数据是信息的载体，随着数据被确认为生产要素后，数据、大数据的概念已深入人心，人们也习惯于数据这个称呼，加之中央层面文件也称其为政府数据和公共数据，自此，政府数据和公共数据这两个概念就成为普世的概念予以确定下来。但我们也应该看到，政务信息、政府数据、公共数据之间虽有相似之处，可在不同的场景之中还是有不同的含义，例如在政府信息公开场景中，我们依然要使用政府信息这个概念，而不是使用公共数据这个概念。

二、什么是公共数据

（一）相关规定的梳理

什么是公共数据，笔者梳理了现有的国家层面的政策和法律法规，没有找到答案。虽然国家层面没有统一的立法，但全国各地已进行了立法的探索，对推动公共数据概念的形成和统一进行了有益的尝试，也为后续国家统一立法，提供了足量和鲜活的素材。

数据二十条规定“推进实施公共数据确权授权机制。对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据------”^[8]

《江苏省数据条例（征求意见稿）》本条例所称公共数据，是指本省各级国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、供热、通信、医疗、教育、文化旅游、体育、交通运输、环境保护等公共企业事业单位（以下统称公共管理和服务机构）为履行法定职责或者提供公共服务收集、产生的数据。

根据本省应用需求，税务、海关、金融监督管理等中央国家机关派驻本省的机关或者派出机构提供的数据属于本条例所称公共数据^[9]。

《浙江省公共数据条例》第三条 本条例所称公共数据，是指本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位(以下统称公共管理和服务机构)，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。

根据本省应用需求，税务、海关、金融监督管理等国家有关部门派驻浙江管理机构提供的数据，属于本条例所称公共数据^[10]。

《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》第二条 本办法所称公共数据是指本市各级国家机关、经依法授权具有管理公共事务职能的组织在履行职责和提供公共服务过程中处理的各类数据^[11]。

《上海市公共数据开放暂行办法》第三条本办法所称公共数据，是指本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位（以下统称公共管理和服务机构）在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源^[12]。

《长春市公共数据授权运营管理办法》第三条　本办法所称公共数据是指我市各级行政机关、公共企事业单位在依法履行职责或者提供公共服务过程中，采集或者生产的各类数据^[13]。

《深圳市南山区公共数据授权运营暂行管理办法（征求意见稿）》公共数据，是指公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据^[14]；

《扬州市公共数据授权运营管理办法（试行）》本办法所称的公共数据，是指公共管理和服务机构依法履职和提供公共服务过程中采集和产生的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表、图像、音频、视频、电子证照、电子档案等各类数据资源（涉及国家秘密除外）^[15]。

《山东省公共数据开放办法》本办法所称公共数据，是指国家机关，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，具有公共服务职能的企业事业单位，人民团体等（以下统称公共数据提供单位）在依法履行公共管理职责、提供公共服务过程中，收集和产生的各类数据^[16]。

《济南市公共数据授权运营办法》第三条　本办法所称公共数据，是指各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、人民团体以及其他具有公共服务职能的企业事业单位等（以下统称数据提供单位），在依法履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的各类数据^[17]。

二、公共数据概念

通过对上述规定的梳理和总结，大体可将“公共数据”这一概念划分为三类：

A类：指国家机关/国家行政机关在履职过程中收集和产生的数据。从上述规定来看，对这类数据全国各地基本是达成了共识的。但在表述上，有的使用“国家机关”有的使用“国家行政机关”，这又产生了不同的概念，又一次产生的迷茫，这两个概念是说的一回事吗？所指向是同一机关吗？

依据我国《宪法》第三章国家机构规定，国家机构包括：全国人民代表大会、中华人民共和国国家主席、国务院、军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方自治机关、监察委员会、人民法院和人民检察院。为此，我理解的上述规定中的“国家机关”不是《宪法》中的“国家机构”，而是“国家行政机关”一种简称或习惯性称呼。

B类：法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履职过程中收集和产生的数据。

“管理公共事务职能”指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效和作用。

只能是法律法规授权，既依据只能是全国人大及其常务委员会和国务院制定的法律法规。这类的组织可分为二类：

一类是行政执法型，主要是按照法律、法规授权，承担一定公共事务管理职能，执行某些行政事务的事业单位。

a以事业单位名义设立，但实际承担政府某方面公共事务管理职能的单位，如广播电视局、新闻出版局、知识产权局等；

b承担行政机关延伸职能的单位，如防汛抗旱指挥部公共室、精神文明建设指导委员会办公室、党史志办公室、重点工程建设办公室等；

c既承担一定公共事务管理职能、又承担某些执法监督职能的单位，如公路管理局、地方海事局、道路运输管理局等;

d既承担一定公共事务管理职能、又承担某些公益性和技术性服务职能的单位，如水文水资源勘测局、有色地质勘查局、煤田地质等。

二类执法监督型。是指按照法律、法规授权承担执法监督职能的事业单位。

a按照法律、法规授权承担执法监督职能的单位，如文化市场稽查、无线电管理稽查、国土执法监察、环境监察、劳动保障监察、之类的事业机构等;

b既承担一定执法监督职能、又承扣某些公益性和技术服务职能的单位，如动物防疫检疫监督、水生动物防疫检疫监督、建设工程质量监督之类的事业机构等。

C类：具有公共服务职能的企业事业单位，人民团体等在履职过程中收集和产生的数据。

此类数据的前提也是有法律法规的授权，将企业和人民团体在履职过程中收集和产生的数据，也纳入了公共数据的范筹。

通过以上分析，可以得出公共数据是指国家行政机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织，具有公共服务职能的企业事业单位，人民团体等在依法履行行政事务、公共管理职责、提供公共服务过程中，依法收集、产生的涉及公共利益的各类数据。

参考文献：

[1]《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》

[2]《促进大数据发展行动纲要》

[3]《政务信息资源共享管理暂行办法》

[4]《政务信息系统整合共享实施方案》

[5]《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》

[6]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》

[7]《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》

[8]《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》

[9]《江苏省数据条例（征求意见稿）》

[10]《浙江省公共数据条例》

[11]《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》

[12]《上海市公共数据开放暂行办法》

[13]《长春市公共数据授权运营管理办法》

[14]《深圳市南山区公共数据授权运营暂行管理办法（征求意见稿）》

[15]《扬州市公共数据授权运营管理办法（试行）》

[16]《山东省公共数据开放办法》

[17]《济南市公共数据授权运营办法》

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