2023证券行政处罚年度全景观察
2024-01-29
一、2023年度证券行政处罚案例综述
2023年是全面实行股票发行注册制元年，是资本市场全面深化改革的推进之年，同时也是新《虚假陈述司法解释》实施后的第一个完整年度。
作为专注于证券合规及诉讼业务领域的法律服务团队，我们在2024年初，根据公开信息，梳理2023年全年证券监管部门的监管实践情况，以期提供观察证券监管实践的角度，供资本市场参与主体参考。
2023年全年，证券监管部门持续加大监管力度，关于中国证监会及其派出机构于2023年作出的行政处罚数量，本文相关数据来源于易董数据库的统计，由于统计口径的差异，本文梳理的数据可能与证券监管机构未来统计的数据不完全一致。截至笔者完成本文之前，从公开信息来看，以行政处罚决定书落款日期作为统计口径，自2023年1月1日至2023年12月31日，中国证监会及其派出机构合计作出456例行政处罚，较之前三年，本年度处罚数量存在一定涨幅，首次超过400例。其中中国证监会合计作出82例行政处罚，中国证监会派出机构合计作出374例行政处罚，这进一步彰显证券监管部门全面贯彻“全覆盖、零容忍”理念、对证券违法违规行为坚持“露头就打”的决心。
严惩违法违规行为，是中国证监会发力的重点方向之一。2023年，证券监管部门处罚的违法行为依旧以信息披露违法、内幕交易等为主。全年共有189起信息披露违法案件，其中中国证监会作出29例行政处罚，中国证监会派出机构合计作出160例行政处罚；其次，全年共有84起内幕交易案件，中国证监会作出10例行政处罚，中国证监会派出机构合计作出74例行政处罚；以及2023年全年共有21起操纵证券市场案件，主要由中国证监会进行处罚，合计作出17例行政处罚，中国证监会派出机构作出4例行政处罚。
监管部门对于自然人证券交易类违法违规行为的查处力度也有所增加，其中包括27起短线交易案件，以及14起违规增减持案件。此外，还有14起非法出借或借用证券账户的行政处罚案件。这些数据反映了监管部门对于维护证券市场秩序和保护投资者利益的决心和努力。
▲图1 2023年中国证监会及其派出机构合计证券行政处罚案例数量及占比
▲图2 2023年中国证监会证券行政处罚案例数量及占比
▲图3 2023年中国证监会派出机构证券行政处罚案例数量及占比
二、2023年度证券行政处罚案例分析
（一）处罚违法行为的类型以信息披露违法、内幕交易为主
作为资本市场较为多发的违法违规行为，证券监管部门对于自然人及上市公司信息披露违法、内幕交易、操纵市场等违规行为始终保持高度关注，这几类违法行为也是证券监管的重点，尤其是信息披露违法和内幕交易，一直是资本市场中最为常见的违法类型。
首先，2023全年共有189起信息披露违法案件，其中中国证监会作出29例行政处罚，中国证监会派出机构合计作出160例行政处罚。信息披露违法事由集中在关联交易披露不规范，资金占用、对外担保披露不规范、财务虚假记载、重大诉讼和仲裁事项披露不规范、未按规定披露定期报告、募集资金、一致行动关系、大额赔偿等。被处罚的情形通常表现为信息披露不真实、不准确、不完整、不及时、不规范等。
其次，全年共有84起内幕交易案件，中国证监会作出10例行政处罚，中国证监会派出机构合计作出74例行政处罚。内幕交易的案例相较于前几年，依旧体现为“窝案”高发以及内幕信息知情人直接交易。作为“关键少数”，上市公司的董监高、实控人、大股东等是上市公司天然的内部人，仍然具有显著的信息优势，同时，也是监管部门关注的重点。
（二）行政处罚对象日趋精准
在2023年全年的行政处罚案件中，涉及过百家上市公司责任主体与自然人责任主体。其中，被处罚的自然人主体主要为公司实控人、上市公司股东、董事长及时任董事长、内部董事或时任董事（不含董事长）、独立董事、监事及时任监事和其他高级管理人员。
我们关注到，在不少信息披露违规的处罚案件中，证券监管机构已逐渐根据涉案实际情况，不再对“关键少数”之外的部分董事、监事或其他高级管理人员予以行政处罚。与此同时，我们亦关注到，在部分案件中，证券监管机构亦根据具体情况，仅对“关键少数”之外的特定董事、监事或者其他高级管理人员予以行政处罚。由此可见，证券监管机构的行政处罚在责任对象追究上日趋精准，不再是之前“大包大揽式”的“签字即罚”或“陪绑式”的责任认定方式。
（三）中介机构违法数量未有显著变化
从公开的行政处罚决定书中来看，中介机构被行政处罚的案件数量相较于2022年，涨幅不明显，主要集中在会计师事务所。中国证监会及中国证监会派出机构分别作出10例、12例行政处罚，其中涉及会计师事务所17例、证券公司2例、资产评估机构3例。对中介机构作出行政处罚的同时，对中介机构自然人亦会作出相应行政处罚，2023年全年中国证监会及中国证监会派出机构对51位中介机构的责任人员作出行政处罚，中介机构执业人员因违规被作出行政处罚的风险仍然存在。
▲图4 中介机构违法案例数量及占比
其次，中介机构的内部治理和风险控制亦值得关注。证券公司作为上市公司的中介机构之一，除了在证券市场中为发行人或上市公司提供证券保荐、承销服务之外，同时亦提供证券交易服务。在提供证券交易服务的过程中，证券公司亦应当重点关注内部治理和风险控制，防止其内部人员违背其所负的信义义务，作出与职务利益相冲突的行为，比如借用他人证券账户从事证券交易、从事内幕交易或者利用未公开信息交易。2023年，中国证监会及其派出机构针对15起证券从业人员借他人名义从事证券交易的行为作出行政处罚。未来，证券公司应当更加健全公司内部管理，提高证券从业人员的法治观念，加强自身的合规意识。
（四）采取市场禁入措施的人次明显增加
2023年全年，中国证监会及其派出机构合计公开54例市场禁入决定书，合计94人次被采取市场禁入措施，其中57人次由中国证监会作出市场禁入，派出机构中主要由北京证监局作出市场禁入，合计15人次。2023年被作出市场禁入的人次数量与2022年被作出市场禁入人次数量49人次相比，数量存在大幅增长，几乎与2021年的103人次持平。其中，被采取市场禁入措施的对象大部分系因信息披露违法行为，其他被采取市场禁入措施的违法原因主要包括输送不正当利益、操纵证券市场、中介机构未勤勉尽责、内幕交易等。
（五）当事人提出陈述申辩的绝对数量存在涨幅，但占比存在下降
2023年全年作出的证券行政处罚中，存在265位行政相对人未提出陈述申辩，共计191份行政处罚决定书中提及行政相对人提出陈述申辩，比例约为41.9%，对比2022年，虽然行政相对人提出陈述申辩的绝对数量存在一定涨幅，但是占比存在下降。在前述191份提及行政相对人提出陈述申辩的行政处罚决定书中，171份行政处罚决定书中的陈述申辩理由未被采纳。值得注意的是，倘若证券监管部门对陈述申辩理由全部采纳的，可能不再作出行政处罚，故而无法纳入统计数据。就公开的处罚决定书来看，在前述191份提及行政相对人提出陈述申辩的行政处罚决定书中，19份行政处罚决定书中的陈述申辩理由得到部分采纳；另外1份行政处罚决定书中的陈述申辩理由得到采纳，但是监管部门并未免除处罚，而是从轻处罚。
▲图5 行政相对人陈述申辩状况
三、证券市场相关案例新突破
（一）证券行政执法领域首次实践当事人承诺制度
目前许多发达市场国家和地区都将行政和解作为重要的行政执法方式，例如，在美国90%以上的证券案件以行政和解的方式结案。我国的证券行政执法当事人承诺制度在借鉴国际经验的基础上，立足于我国特色国情、市场形势而设立，对传统的调查和处罚机制进行了补充，强调“刚柔并济”，在降低执法成本、提高执法效率、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序等方面具有重要意义，同时也彰显了中国证监会将持续加大对我国资本市场违法违规行为的打击力度的决心，同时，亦表明中国证监会将运用包括行政执法当事人承诺制度在内的多种执法手段惩戒造假行为，加大投资者保护力度，强化中介机构“看门人”责任，为注册制的行稳致远保驾护航。
事实上，证券期货行政执法当事人承诺制度在我国存在历史渊源，2013年12月25日，国务院办公厅发布了《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》。该意见提出，要探索建立证券期货领域行政和解制度，开展行政和解试点。经国务院批准，2015年2月17日，中国证监会发布了在证券期货领域试点行政和解制度，制定了《行政和解试点实施办法》，规定了证券行政和解的适用范围与条件、和解协议的签订和执行、和解程序等内容，在规章层面初步建立了证券行政和解制度。2015年2月28日，为规范证券期货行政和解金的管理和使用，中国证监会会同财政部制定了《行政和解金管理暂行办法》为证券行政和解的先行试点确立了执法依据。此后，中国证监会也已存在过完整适用行政和解制度的案例。
新《证券法》第171条原则性地规定了行政执法当事人承诺制度，而后2021年10月26日国务院颁布的《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》在2022年1月1日开始施行，同时中国证监会同步颁布了《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》，两个文件通过明确规定申请流程、严格限定适用范围等方面相继细化了该条制度。
同日，中国证监会、财政部联合发布了《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》，新颁布的《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》总体沿用了2015年《行政和解金管理暂行办法》的制度框架，并结合上位法和实践的需要进行了修改和完善，除了将“和解金”相关表述调整为“承诺金”，并删除了相关定义条款以外，还根据实践中出现的具体情况对承诺金的管理方式进行了完善。根据《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》的要求,承诺金的使用主要在于赔偿投资者损失。因此，即使承诺金制度是配套于行政执法领域的当事人承诺制度，但是涉嫌违法的当事人根据承诺认可协议所交纳承诺金赔偿受损失的投资者，实际上是赋予了承诺金民事赔偿的意义。这为投资者提供了及时有效的救济途径,更加有利于保护投资者尤其是中小投资者的合法权益，有助于积极消除、减轻涉嫌违法违规行为的危害后果，恢复证券市场秩序，稳定市场预期。
自新《证券法》规定当事人承诺制度以来，尚未出现当事人承诺制度适用案例。不过这个情况在2023年有了一定突破。2023年12月29日，中国证监会官网就J公司欺诈发行及信息披露违法违规案中介机构适用当事人承诺制度，设立先行赔付基金以及赔付的情况，进行充分、完整、详实的披露。这也是新《证券法》实行后，首例适用当事人承诺制度和解成功的案例。
该上市公司的四家中介机构与中国证监会签署了承诺认可协议。根据承诺认可协议，四家中介机构分别应当履行交纳承诺金、进行自查整改承诺，以纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响。根据中国证监会消息，四家中介机构应当交纳的承诺金合计为12.75亿元。有关公告披露，前期已通过建立先行赔付基金赔付了投资者损失共10.86亿元，因此还应当交纳承诺金共计1.89亿元。除了缴纳巨额承诺金之外，上述涉案机构亦积极采取自查整改措施，强化合规风控管理能力，切实提高执业质量。
（二）证券虚假陈述诉讼案件中出现首例证券集体诉讼和解案
新《证券法》在修订过程中增设了投资者保护专章，第95条对证券纠纷代表人诉讼制度作出重大完善和发展：“投资者提起虚假陈述等证券民事赔偿诉讼时，诉讼标的是同一种类，且当事人一方人数众多的，可以依法推选代表人进行诉讼。投资者保护机构受五十名以上投资者委托，可以作为代表人参加诉讼，并依照规定为经证券登记结算机构确认的权利人向人民法院登记，但投资者明确表示不愿意参加该诉讼的除外。”2020年7月30日，最高院印发《证券纠纷代表人诉讼规定》，进一步细化完善了该制度，并提出充分发挥多元解纷机制的功能，该举措在保护投资者，尤其是中小投资者的合法权益以及增强投资者信心等方面具有重大意义。
代表人诉讼分为普通代表人诉讼和特别代表人诉讼。由于证券特别代表人诉讼采用“默示加入、明示退出”的原告投资者归集方式，因此一旦启动就是数以万计投资者参与的群体性纠纷案件，这对法院司法资源、投资者的诉讼成本等都是一个巨大的挑战，因此特别代表人诉讼制度赋予了投资者保护机构选择权，以及对委托的投资者数量也进行了限制。目前来说，证券纠纷启动了特别代表人诉讼的案例也不多见，在此之前，仅有一例且以判决结案，并未充分体现多元化调解功能。但是在今年首次出现了以调解结案的案例。
2023年4月，D公司因在公告的证券首次发行文件中隐瞒重要事实、编造重大虚假内容，在披露的年度报告中存在虚假记载、重大遗漏，被中国证监会立案调查并作出行政处罚决定。之后，12名投资者将该公司及其实际控制人、高管，相关中介机构等起诉至上海金融法院，请求赔偿投资者损失、佣金及印花税损失，其他被告承担连带赔偿责任。7月21日，中小投服受58名证券投资者特别授权，向上海金融法院申请作为代表人参加诉讼。上海金融法院决定适用特别代表人诉讼程序对案件进行审理。根据特别代表人诉讼“默示加入、明示退出”的规则，最终本案适格投资者为7196名，全体原告投资者损失金额总额为人民币2.8亿余元。另外，根据“投服中心”微信公众号近日披露，上海金融法院通过证券登记结算机构向该案投资者发放赔偿款，现已发放完毕。
考虑到涉案事实认定相对清晰，被告承担民事赔偿责任符合当事人预期，上市公司实控人、高管、中介机构及其他有关直接责任人员均有积极赔付意愿以及一定的偿付能力，为了有效降低投资者维权成本，最大限度保障投资者胜诉权益，上海金融法院决定组织各方开展调解，促进纠纷实质性化解，同时能够调解解决也给了各被告弥补自身过错的机会，减少公司和行业因违法事件对资本市场的负面影响；此外，通过达成和解和终局化解纠纷，不仅可减少事后连环追责，也能节省诉讼资源。
无论是行政执法当事人承诺制度，抑或是证券特别代表人诉讼和解制度，均于2023年实现首次尝试。我们可以在未来持续关注，当事人承诺制度及证券特别代表人诉讼和解制度的实施效果。
四、2024年证券监管展望
2024年1月19日，证监会举行新闻发布会。发布会分2个专题——注册制改革和资本市场法治建设。关于注册制改革专题，新闻发布会强调，实行注册制必须严刑峻法，重典治乱。坚持“零容忍”打击欺诈发行、财务造假等严重违法违规行为，推进构建行政处罚、民事赔偿、刑事追责立体化惩戒约束体系，保护投资者合法权益。推动建立中国特色证券集体诉讼制度并逐步常态化，完善证券期货行政执法当事人承诺、先行赔付、欺诈发行责令回购等制度并推动相关案例落地，形成示范效应。
关于资本市场法治建设专题，新闻发布会指出，下一步，证监会将继续保持“严”的行政执法主基调，坚持“零容忍”，锚定“高质量”，在行政处罚案件审理工作中，把握好法律规定的证券违法行为构成要件，从严追究违法行为的法律责任。对财务造假、欺诈发行、中介机构失职缺位等违法行为紧盯不放、严惩不贷，强化震慑助力打假防假；对操纵市场、内幕交易等行为严格规范精准执法，助力维护公平交易秩序；积极支持刑事司法和民事赔偿等工作，构建“长牙带刺”立体追责体系，为资本市场高质量发展保驾护航。
2024年1月26日，中国证监会召开2024年系统工作会议，会议强调，要突出强监管、防风险与促发展一体推进。坚持把加强监管、防范风险作为高质量发展的重要保障，坚守监管主责主业，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，把监管“长牙带刺”、有棱有角落实到位。依法将所有证券期货活动全部纳入监管，消除监管空白。扎实推进资本市场法治建设，积极培育健康的资本市场文化。落实早识别、早预警、早暴露、早处置的要求，健全私募基金监管制度机制，扎实推进交易场所清理整顿，推动资本市场重点领域风险持续收敛。认真落实党中央、国务院关于促进房地产市场平稳健康发展、化解地方债务风险等部署，统筹抓好风险防控和合理融资支持。严格落实安全生产责任，确保资本市场基础设施、信息网络系统安全稳定运行。
结合证券监管部门2023年监管实践以及2024年监管展望，我们关注到，在未来的证券监管实践中，证券监管部门将仍然继续保持“严”的行政执法主基调，坚持“零容忍”。同时，证券监管部门将协同司法机关等部门，共同推动建立中国特色证券集体诉讼制度并逐步常态化，完善证券期货行政执法当事人承诺、先行赔付、欺诈发行责令回购等制度并推动相关案例落地，形成示范效应。
另外，证券监管还要突出强监管、防风险与促发展一体推进，在惩戒违法行为之余，还要配合有关部门督促违法者整改，消除不法状态，消除不良影响，恢复原状，督促加强上市公司等主体的内控与合规建设，为投资者提供真实透明规范的上市公司，结合办案中发现的问题，反馈日常监管，完善规则体系，提升资本市场监管治理效能，真正建立起有利于稳定市场、活跃市场的长期信心。
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