固体矿山超设计产能的发现机制和多维度风险研究以及相关建议
2023-12-06
摘要：
笔者就固体矿山隐瞒超设计产能问题，从目前的资源储量评审机制和规范、资源储量动态规范、资源储量核实报告规范和核实工作规范、勘查活动监督规范等角度，总结并分析超设计产能事实的发现机制现状，并据此从国家矿产资源保护、矿业权评估准则和适用、矿山安全隐患等维度分析隐瞒相关事实的风险，最后提出一些完善规范、政策和法律适用的建议。
关键词：固体矿山；超设计产能；采空区；动用；发现机制；风险；建议
一、引言
矿资产不同于其他任何行业和产品，它具有在所有维度上的有限性和隐蔽性。实践中，固体矿山超设计产能的准确落实要以采空区的动态测量和核实为抓手，估算动用资源储量，其构成矿政管理和行业自律的一项重要内容。2014年行政法规《矿产资源开采登记管理办法》第十五条并没有将生产规模作为应当取得行政许可的事由，因此随着2017年16号文《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》的实施，原2011年《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》失效，从此，证载生产规模，即原设计产能的变更，不再作为行政许可事项处理。目前无论是矿业权变更事项还是开发利用方案审查事由，行政主管部门均已不再将证载生产规模的变更作为单独事项来办理，并且证载生产规模的变更已不再作为开发利用方案触发评审的事由。
实践中存在固体矿山超设计产能生产，但矿业权人未在资源储量年报中如实申报、勘查单位未在资源储量核实报告中真实体现的情况。对此，相关发现机制、风险和建议是本文讨论的主题。并且，鉴于此，本文不讨论也不涉及非法采矿、地质工作质量、共生和伴生有用组分动态界定的真实性和和合规性问题，也不讨论因合理正常勘查和工业指标调整而产生的资源量增减问题。
二、固体矿山超设计产能发现机制现状
（一）资源储量年报规范对年度动用量的自律申报提出了要求
矿山企业是矿产资源储量年度报告的责任主体，对申报信息的真实性、准确性负责。共同地，2008年《国土资源部关于印发矿山储量动态管理要求》、2020年《自然资源部办公厅关于规范矿山储量年度报告管理的通知》，以及目前的操作性行业标准2022年《矿山资源储量管理规范》都对采空区的核实提出了要求：矿山应当根据采空区范围估算开采量，并估算同范围内的开采损失量；并且应当附图说明矿山资源储量开采现状、本年度动用资源储量分布范围以及本年度采空区分布范围。
但是，从性质上看，上述规范是对矿业权人的行为提出的自律要求。并且《自然资源部办公厅关于规范矿山储量年度报告管理的通知》和《矿山资源储量管理规范》中对储量年报、动用资源储量估算表以及非金属露天矿山和小型及以下矿山的资源储量变化表等呈现形式的要求，侧重于“一个年度内”的如实反映。也就是说，该一个年度内的如实上报并不等于所有历史情况的真实性。
（二）地方规范要求政府部门组织或委托审查资源储量年报但没有建立明确的真实性核查机制
实践中，各省出台自己的矿山资源储量动态监管规范，实施具体的监管措施。一些省份，比如甘肃省，要求政府主管部门自己组织或者委托对矿山资源储量年报进行审查，出具评审意见书及确认文件。
但是，首先这样的评审加确认机制没有与之配套的真实性核查机制，即现场核查机制，其监管的意义容易落空，还容易在动用量申报失真的情况下，将矿政管理陷于被动和尴尬的境地，因为在虚假信息被证实的情况下，地方行政机关不得不面临原审查意见和确认意见的撤销问题。
（三）资源储量核实工作规范和核实报告规范均对采空区的测量核实提出要求
资源储量核实工作规范和核实报告规范对勘查单位进行核实工作和报告编制提出自律要求。2007年《国土资源部关于印发固体矿产资源储量核实报告编写规定的通知》要求圈定采空区范围，采空区的范围测量应用仪器或半仪器进行实测，以正确圈定范围，必须现场核实并应以实测的开采范围、矿层厚度、品位资料为依据估算资源量。2023年《固体矿产资源储量核实报告编写规范》要求说明采空区即塌陷区圈定的依据，包括实测情况，不能实测的要说明原因。
（四）仅部分地质报告触发资源储量评审的行政确认程序
2020年26号文《自然资源部办公厅关于矿产资源储量评审备案管理若干事项的通知》明确重申了矿产资源储量评审备案的行政确认属性，即是指自然资源主管部门落实矿产资源国家所有的法律要求、履行矿产资源所有者职责，依申请对申请人申报的矿产资源储量进行审查确认，纳入国家矿产资源实物账户，作为国家管理矿产资源重要依据的行政行为。
我国自2019年7号文《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见试行》发布并进入改革以来，包括近期7号文的更新，即《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》，已将原有的大量评审备案这一行政确认属性的事由缩减至：有探矿权转采矿权，采矿权变更矿种，采矿权变更（扩大或缩小）范围涉及矿产资源储量变化，油气矿产在探采矿期间探明地质储量、其他矿产在采矿期间累计查明资源量发生重大变化的（变化量超过30%或达到中型规模以上的），以及建设项目压覆重要矿产。取消了以往探矿权保留、变更矿种，探矿权和采矿权延续、转让、出让，矿山闭坑，以及上市融资等作为触发行政确认的事由。
（五）仅部分核实报告[1]在资源储量评审中触发现场核查机制
2020年966号文《自然资源部办公厅关于进一步规范矿产资源储量评审备案工作的通知》明确，触发现场核查的事项仅包括：首次申请评审备案矿产资源储量规模大型、废油漆矿产累计查明矿产资源量或油气矿产探明地质储量变化量达到大型规模，以及评审备案过程中存疑的。现场核查应当形成现场核查报告并作为评审备案的依据。因此，可以推断，仅部分核实报告在资源储量评审中触发现场核查机制。
（六）资源储量评审中的现场核查内容并不包括采空区的真实性核实
根据2020年966号文《自然资源部办公厅关于进一步规范矿产资源储量评审备案工作的通知》，固体矿山现场核查的七项内容，并没有包括采空区的真实性核查。该七项内容为：矿区地理、交通、采选冶设备给排水设施等情况是否与矿产资源储量报告所述一致；矿区地形地貌情况与送审的地形图、地质填图是否吻合；槽探、井探、坑探、钻探等新增工程现场及岩矿心情况是否与矿产资源储量报告及有关资料描述一致；按规范要求应标记或保留的相关工程标识是否正确标记或保留，核查野外工作验收结果的真实性情况；有关分析化验测试结果的真实性情况；单位论证工业指标或开展预可行性研究、可行性研究、与之相应的技术经济评价的，核实相应报告的内容和结论的真实性。
（七）重大资源储量变化事项的核实工作的基础有特殊要求
根据储量核实报告规范，因采矿权变更矿种或范围、固体矿产在采矿期间累计查明资源量发生重大变化，需要编写矿产资源储量核实报告进行评审备案的，核实工作和核实报告的基础（即最近一次矿产资源储量报告），应为经过评审备案的报告。这意味着，在重大事项发生并自动触发评审备案时，在此之前可能发生过的多次资源储量变化核实报告行为，不能作为此时的核实基础，即不具有确定性和参考性意义。
三、隐瞒超设计产能的多维度风险
如果矿业权人申报或者自主公示的动用量信息不实或者与之相关的核实结论失真，那么：
（一）不利于国家动态掌握矿产资源家底和矿政管理政策的调整
包括矿山资源储量动态管理规范、资源储量评审备案规范在内的诸多机制的立法目的之一便是为了国家适时、准确掌握矿产资源家底，促进矿产资源的有效保护和合理利用。矿业权人申报或者自主公示的动用量信息不实或者与之相关的核实结论失真，会导致国家统计数据失真，不利于国家动态掌握矿产资源家底。并且会直接导致与之相关的其他数据，即根据开采量数据估算得出的其他各类利用数据失真，也不利于各级政府及时制定和调整矿业管理政策。
（二）可能导致矿政管理措施失灵
举例说明，比如笔者曾发现一家非金属露天矿山自设立采矿权以来每年超证载产能多倍生产，矿山服务年限原本设计为10.5年采完，实际上在取得采矿权满3年的时候，该矿山已经几乎全部消耗完毕。矿业权人自主委托的核实报告并没有揭示真实的采空区现状，因此资源储量年报和核实报告中的开采量、动用资源量、保有资源量数据全部失真。在该采矿权满3年需要办理延续的时候，现有规范要求其提供资源储量年报即可，于是该矿业权人凭借失真的资源储量年报取得采矿权延续。至此，事实上让一个本该开展土地复垦、矿山生态修复和闭坑退出的采矿权继续存续多年，未得到切实、合理的监管。
（三）导致矿业权价值评估基础失真
笔者总结提炼相关技术规范和矿业权评估准则可得：
首先，开采量，即实际产量扣除废石混入及吸附水分，只有通过采空区测量才能够较准确落实。动用量的估算，是通过实地测量采空区，并估算开采损失量，继而进一步估算得出的。因此，采空区的实测决定动用资源量的大小。
其次，实践中，在估算保有资源量的时候，地方政府和矿业权人往往容易忽略扣除相应开采量所对应的应当摊销的非开采损失（主要包括设计损失）。因此，采空区的实测还决定了保有资源量的大小。
然后，在矿业权价值评估中，保有资源储量是确定评估计算年限的基础，评估计算年限的认定遵循生产能力、矿山服务年限与保有资源储量规模相匹配的原则，并且在收益途径方法中直接决定进入现金流流入的资源储量规模，继而影响现金流入的大小和净现金流入的大小以及矿业权价值。因此，采空区实测决定进入矿业权估值模型的资源储量大小，继而间接影响矿业权价值大小。
再次，各类规范对资源储量动用量升级有着明确的要求，即动用量应当升级为探明资源量，并估算证实储量。并且，因采空区造成今后无法开采的矿体范围，应充分论证，如果不满足规范对资源量认定要求的，应作为破坏量处理，不构成资源量。相对而言，根据相关矿业权评估准则，没有转化成储量的资源量需要根据规范打折之后方能进入估值模型，如果矿业权人申报或者自主公示的动用量信息不实或者与之相关的核实结论失真，那么同样会造成矿业权价值评估的基础失真。此外，如果存在因为采空区而产生的其他破坏矿产资源而不应当认定资源量的，那么隐瞒超设计产能的行为同样会造成矿业权价值评估的基础失真。
最后，在矿业权价值评估中，产品取价参数是影响价值大小的最重要参数之一。产品价格主要采用历史实际价格的平均值方法进行定量判断。然而，矿山服务年限决定了历史实际价格取值时段的选择，实际产能决定着矿山服务年限的大小，而实际产能的确认，还需要依靠采空区实测并估算。
综上所述，矿业权人申报或者自主公示的动用量信息不实或者与之相关的核实结论失真，会导致矿业权价值评估的基础失真，影响矿业权价值的公允性。
（四）安全生产隐患
2022年《国家矿山安全监察局关于印发金属非金属矿山重大事故隐患判定标准的通知》认定的重大事故隐患之一为“矿山年产量超过矿山设计年生产能力幅度在20%及以上，或者月产量大于矿山设计年生产能力的20%及以上”。
2020年应急管理部令第4号《煤矿重大事故隐患判定标准》认定的超能力、超强度重大事故隐患之一为“煤矿全年原煤产量超过核定（设计）生产能力幅度在10%以上，或者月原煤产量大于核定（设计）生产能力的10%的”。
实践中，急于扩大收益而超设计产能的矿山通常存在设计论证更新（包括安全设施和设计）跟不上的问题，并且急于扩大收益而超设计产能的矿山通常做不到合规地按照开拓、采准、备采三级矿量的要求平稳有序安全地组织生产。也就是说，一般情况下， 露采矿山要满足开拓矿量1~2年，备采矿量3~6个月；地下矿山要满足开拓矿量不少于3~5年，采准矿量12~14个月，备采矿量6个月。其中开拓矿量要求已形成完整的运输、通风、排水开拓系统，急于提高收益而突破设计产能，但是设计论证、更新和建设跟不上，达不到“完整的运输、通风、排水开拓系统”标准，也同样容易产生安全隐患。
四、相关建议
第一，建议后续在资源储量动态管理规范、矿山资源储量年报规范、相关行业标准的更新修订中，要求按开采单元和开采年限分别建立资源储量变动台帐，并且在储量年报和非金属露天矿山和小型及以下的矿山资源储量年度变化表中单独设置“开采单元资源储量变动台账表”，按开采单元要求矿业权人如实填写。
第二，建议后续在资源储量动态管理规范、矿山资源储量年报规范、相关行业标准的更新修订中，借鉴资源储量评审备案规范下的现场核查机制，明确规定需要开展现场核查的事项，并且将“年度开采单元资源储量变动台账”的真实性，也就是将年度采空范围和实地测量估算的真实性纳入现场核查的内容。
第三，建议后续在资源储量评审备案规范的更新修订中，将采空区核实的真实性纳入现场核查的内容。
第四，行业规范和法律适用需要衔接。虽然在涉矿侵权纠纷下，收集并制作证据能够形成完整而坚实的证据链非常难，但是在符合技术和事实逻辑的前提下，一些环节的事实认定，足以推定法律事实的构成，并足以在一些特定的证明事项上推定因果关系成立。比如，假的探矿工程一经事实确认，那么从基本的技术逻辑出发，便谈不上样品取样的合规和真实性，也谈不上样品处理后化验测试分析的合规和真实性，更谈不上根据这些探矿工程所估算的资源储量的真实性，包括其中任何采空区动用资源量的真实性。
因此，建议在今后的规范和政策制定中更多地探索行业规范和法律适用的实际衔接问题，并将探索成果一并体现于规范和政策本身。
第五，建议在资源储量动态管理规范（包括矿山资源储量年报规范等）和矿业权人勘查开采信息管理办法（征求意见阶段）等规范中，补充完善部门之间信息共享与研究的双向机制。根据目前的规范，自然资源主管部门根据实际情况积极推进与发展改革、工信、应急管理、交通、税务、统计等部门信息归集共享与研究，加强矿产资源储量、产量、运输量和税收等数据信息逻辑一致性对比分析，逐步实现矿山储量年度报告数据信息与上述部门数据的可对比、可追踪、可检查。
对此，建议完善矿业权人提供的“不能自洽”信息的进一步监管措施，比如，明确规定矿业权人在申报自身数据并对其真实性负责的时候，有义务一并对产量或动用量信息与其他部门的交通运输、税务等信息是否能够自洽作出声明和原因解释。
第六，建议提高伪造地质资料行为的违法成本。目前《地质资料管理条例》规定伪造地质资料或者在地质资料汇交中弄虚作假的，由负责接收地质资料的地质矿产主管部门没收、销毁地质资料，责令限期改正，处10万元罚款；逾期不改正的，通知原发证机关吊销其勘查许可证、采矿许可证或者取消其承担该地质工作项目的资格，自处罚决定生效之日起2年内，该汇交人不得申请新的探矿权、采矿权，不得承担国家出资的地质工作项目。
实际上，包括采空区、产量、动用量地质资料在内的地质资料造假行为，在已经造成数据失真的情况下，目前的发现机制并不能够形成严密的闭环，或有的改正措施对有害后果的缓释作用非常有限。因此，建议对具有明显主观过错并且严重的造假行为可以规定直接吊销勘查许可证或采矿许可证。
参考文献：
[1] 矿产资源储量报告包括地质勘查报告和核实报告。根据相关规范和行业惯例，仅有两种情况下资源储量核实报告不能替代地质勘查报告：第一，因勘查阶段提升而引起资源量变化的，提交的是地质勘查报告；第二，探矿权转采矿权时，提交的是地质勘查报告。
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