国有企业能适用“刑事合规不起诉”吗？

2023-09-13

一、问题的提出

近年来，加强对民营企业的司法保护，已经成为社会各界达成的一项共识，也成为我国当前的一项重要法律政策。与此同时，我国司法改革决策部门对检察制度做出了一系列重大改革，检察机关也开始进行相关制度的改革探索。在此背景下，推行了 “企业合规不起诉制度”。

所谓 “企业合规不起诉制度”，是指检察机关对于那些涉嫌犯罪的企业，发现其具有建立合规体系意愿的，可以责令其针对违法犯罪事实，提出专项合规计划，督促其推进企业合规管理体系的建设，然后作出相对不起诉决定的制度。

截至2023年6月，全国检察机关共办理涉案企业合规案件6876件，其中2518家企业整改合格，5216名责任人被依法不起诉，另有135家企业因整改不实，企业或责任人被依法追诉。目前，最高人民检察院共发布了四批《涉案企业合规典型案例》，总计20个案例，这些典型案例有以下特点：主要针对中小型民营企业，同时也涉及部分中外合资企业和外资企业；突出飞行监管、异地监管，行业合规、数据合规、检察与行政相衔接等。在各地的检察院微信动态中，也着重突出对于中小型民营企业适用“合规不起诉”制度，而对于国有企业适用该制度的实例却非常少，目前在公开信息中仅能检索到一例，且属于系列案件中被包含或被顺带的企业。“合规不起诉”制度尚未被大规模的适用于国有等大型企业。这在很大程度上限制了检察机关推进企业合规建设的力度，也成为理论界探讨及实务界在办理相关案件时关注的问题。

二、“合规不起诉”的溯源

（一）美国

合规问题起源于美国的“合规计划”。1887年美国《州际商业法》关于行业自律与监管的规定对后续的监管立法产生了深远影响，该法案成为合规的最初雏形。而明确使用“合规”（ Compliance ）一词，则是在20世纪30年代由美国金融行业在政府加强金融行业监管的背景下首先提出。

合规计划与刑事责任相关联，主要由如下两个法律文件所明确：一是1977 年美国颁布的《反海外腐败法》，该法所确立的反腐败条款和会计条款，从法律上确认了企业预防犯罪的内部管理义务；二是1991年美国出台的《联邦组织量刑指南》，该法案是在1987年美国《联邦量刑指南》的基础上，为了解决个人量刑与组织量刑的差异，将企业合规与刑事责任从刑事立法上明确了关联性。《联邦组织量刑指南》规定，企业合规计划是指“用于预防、发现和制止企业违法犯罪行为的内控机制”，并对企业构建有效合规计划的内容进行了明确列举。

美国的“合规不起诉”制度采取二元制模式，即由联邦检察机关与涉案企业在诉前达成不起诉协议或在诉中达成暂缓起诉协议。协议内容通常包括由检察机关设定的考验期，企业缴纳罚款，建立或改进合规计划，接受检察机关派驻的合规检察官，定期报告合规计划进展情况。检察机关在考验期结束后，对履行合格的涉案企业，根据所达成协议的类型，可以决定不起诉或撤销起诉。涉案企业由此避免被定罪判刑的后果。该制度由美国司法部于1999年通过的《联邦公司起诉规则》（又称“霍尔德备忘录”）所规范，旨在激励企业合规经营。

（二）英国

2010年，英国颁布《反贿赂法》（Bribery Act 2010） ，确立了单位犯罪实行严格责任原则，并赋予单位通过制度预防贿赂的“充分程序”来进行无罪抗辩的义务。但与美国的立法模式不同，英国采取一元制模式，于2013年通过的《犯罪与法院法》（Crime and Courts Act 2013）正式确立了暂缓起诉制度这一种模式。

（三）其他国家

自英国确立了该制度后，澳大利亚、新加坡、加拿大等国纷纷效法，建立了本国的企业“合规不起诉”制度。除了不成文法系（判例法系）国家，成文法国家也逐渐认识到企业“合规不起诉”所具有的多赢制度优势，法国于2016年通过的《萨宾第二法案》，正式确立了强制合规制度，并采用一元制模式建立了暂缓起诉协议制度，在法国强力推行，大大推进了法国企业建立和完善合规机制的进程。

（四）中国

我国合规最早见诸的规范性法律文件是2005年上海银监局制定的《上海银行业金融机构合规风险管理机制建设的指导意见》。合规始于金融业，陆续扩大到证券、食品安全、电信、制造业等诸多领域。2016至2018年，中兴通讯股份有限公司两次被美国制裁，付出高额代价：被罚款总额超20亿美元、管理层被全部更换、接受美国派人监管运营10年。“中兴事件”后，我国立即果断采取措施，先后出台多部全国性文件政策，如国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布的《合规管理体系指南》，国务院国资委发布的《中央企业合规管理指引（试行）》，国家发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联等七部委联合发布的《企业境外经营合规管理指引》等政策文件。

同时，企业合规首先从中央企业开始试点。2016年，国资委将中国石油、中国移动、东方电气集团、招商局集团、中国中铁列为合规试点单位。这五家央企均进行跨行业及跨境经营，将全面合规与诚信合规有机结合，与国际合规实践无缝接轨。2018年11月国资委印发的 《中央企业合规管理指引（试行） 》，对中央企业强制适用，地方国有企业也参照适用；2018年更是被定义为中国企业的 “合规元年”；2022年国资委颁发布《中央企业合规管理办法》，同年生效施行。

三、国有企业适用“合规不起诉”的理论基础

国外的暂缓起诉协议制度几乎都适用于上市公司或者大型企业集团，这些企业中有着股东会、董事会、监事会等完整且有效运行的现代公司治理结构，具备搭建合规治理体系的基础条件。在我国，国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱，基本都属于大型企业范畴。

大型企业适用“合规不起诉”具有以下优势，一是经济实力强；二是对社会影响大，三