市县法治建设与律师职能作用

2023-07-06

▲本文发表于中国行为法学会主办的《人民法治》杂志2023年6月(上)

2020年，中央全面依法治国工作会议对加强基层法治建设作出重要部署。加强市县法治建设，是确保全面依法治国各项部署在基层落地落实的关键，是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要保障。2022年，中央全面依法治国委员会印发《关于进一步加强市县法治建设的意见》（以下简称《意见》），为律师队伍在市县法治建设中充分发挥职能作用指明了方向，律师行业应当加大企业合规、律师调解、社会稳定风险评估三方面的创新力度，更好地服务于市县法治建设。

《意见》围绕服务和保障经济社会高质量发展，就市县法治建设提出如下举措：一是着力服务市县经济高质量发展，二是着力维护基层安全稳定，三是着力服务保障和改善民生。《意见》在提高市县法治工作能力水平方面提出了下列举措：一是提升地方立法和规范性文件制定科学化水平，二是提高市县政府依法决策、依法行政水平，三是深化执法体制机制改革，四是深入推进公正司法，五是深化普法和依法治理。

一、开展企业合规服务 优化营商环境

市县法治建设要优化营商环境、维护良好市场秩序和市场主体合法权益，常态化开展企业“法治体检”。加强对中小企业创新发展的法律扶持，律师行业应大力开展企业合规法律服务，推进企业合规，从而提高市县政府服务经济高质量发展的能力。律师在企业合规中可提供的法律服务包含以下方面：

（一）企业合规管理组织架构的搭建

企业合规的首要工作是为企业搭建符合企业自身特点的合规管理组织架构。合规管理工作的顺利开展一定要自上而下建立贯穿企业全部机构、人员、流程的管理组织结构，企业全部机构和全体成员都或多或少地承载着合规职责。只有构建科学的组织架构，才能更好地明确不同层级部门的职责和汇报路径，确保企业合规管理体系的高效运行。

（二）商业行为准则的制定

企业的商业行为准则，是全体员工按照合规体系行事的基本要求，是企业合规体系的核心环节，通常包括基本行为要求、如何对待商业伙伴和第三方、避免利益冲突、公司财产的使用、信息处理、环境与安全、投诉与建议、合规执行与监督等，是企业最基本的合规制度。

（三）合规风险的防范

防范，是针对可能的合规风险所采取的预防性措施，其中，合规风险管理和培训是防范体系的核心部分。一个成功的合规体系要得到有效的运转，关键是在具体业务流程中准确、及时地确定合规风险，并有效地降低、化解这些风险。即便拥有再完善的合规制度，假如员工不了解这些制度，也不清楚如何将其付诸实施，那么也难以达到预期的效果。因此，合规体系中的一个重要环节就是将法律规定和合规制度、流程告知全体员工，同时为管理层和员工提供相应的培训，并在公司所有层级持续传达高层关于合规的态度。

（四）合规风险的监控

监控体系包括控制管理、审计、投诉处理以及报告责任。所谓控制管理，是指控制管理人员在进行业务活动时都要在其职责范围内进行可持续的控制管理检查。审计则是指公司审计人员要定期检查合规体系是否在公司内得到贯彻和执行，并定期检查是否存在违规情况。

投诉处理是一种为发现违规情况并设置的特殊程序，根据这一程序，任何员工均可向其主管、人事经理或公司指定的其他人员或部门提交投诉或提供违反商业行为准则事项的线索。企业由此对违规行为及时调查、识别，对存在违规行为的员工进行处罚并进行个案的跟踪。

二、深化律师调解 有效降低民事行政案件起诉率

《意见》提出，要着力维护基层安全稳定，强化诉源治理，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动将民事、行政案件万人起诉率纳入地方平安建设工作考核；做好和解、调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼有机衔接的多元纠纷化解工作。在多元纠纷化解机制中，律师行业具有明显的专业优势和职业优势，广大律师应当深入开展诉前纠纷调解，为有效降低民事行政案件万人起诉率作出贡献。

（一） 律师调解的含义及模式

律师调解是指律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解，协助纠纷各方当事人通过自愿协商达成协议、解决争议的活动（参见《最高人民法院司法部关于开展律师调解试点工作的意见》）。在三种律师调解工作模式中，依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心的调解可以申请法院司法确认，法院对诉讼外调解协议进行审查，认为其符合法律规定则确认具有法律效力。诉讼外调解协议经人民法院确认其效力以后可以作为执行依据，一方不履行调解协议的，另一方可以申请法院强制执行。

（二） 司法确认制度优化保障律师调解深入开展

我国对诉讼外调解协议的司法确认制度拓宽了司法确认的调解主体、调解类型和管辖法院的范围，规定对于所有依法成立的调解组织达成的诉讼外调解协议均可以申请司法确认。司法确认制度的优化将为律师调解的全面开展提供强有力的制度保障。

（三）律师职业与调解制度深度结合进一步彰显律师职能作用

实践证明，律师调解工作既有利于强化法律在化解矛盾纠纷的权威地位，维护当事人合法权益，促进社会公平正义，又有利于节约司法资源和诉讼成本，拓展律师业务领域，促进我国律师事业持续健康发展。随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众对民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长，需要进一步发挥律师调解工作在化解社会矛盾、促进依法治理中的专业优势和实践优势，在更大范围内实现律师专业法律服务与调解这一中国特色非诉讼纠纷解决机制的有机结合。

三、开拓社会稳定风险评估业务 提高市县政府依法行政水平

《意见》在提高市县政府依法决策、依法行政水平方面要求，市县政府全面落实重大行政决策程序，有效开展社会稳定风险评估。社会稳定风险评估与公民权利维护密切相关，与律师专业服务和法定职责密切相关，律师行业应当大力开拓社会稳定风险评估业务，助力市县政府提高依法行政水平。

律师业务对重大决策的社会稳定风险评估，是从受重大决策影响的人群着手，确定利益相关者。对利益相关者开展风险调查，对调查结果进行统计分析，识别出风险因素。采取定性和定量相结合的方式和手段对风险因素进行评估，确定采取风险化解措施前的风险等级。根据各风险因素的初始等级，有针对性地制定各项风险化解措施，结合重大决策的合法性、可行性、合理性和可控性等四性分析，最终评定该项目的社会稳定风险等级。对于低风险的项目，准予立即实施；对于中、高风险的项目，应暂缓实施或停止实施。

在社会稳定风险评估中，关键工作是利益相关者的确定和风险因素的识别。从公民权利体系入手，以重大决策对公民权利的影响为标准来界定利益相关者和识别风险因素，才能保证社会稳定风险评估结论的科学、可靠。律师的法定职责是维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义，律师的专业技能主要体现在对侵犯公民权利行为的高度警觉和维护公民权利的严谨思维。所以，律师开展社会稳定风险评估具有其他社会组织所不具有的专业优势、职业优势。

随着市县法治建设的深入推进，市县依法行政的要求越来越高，需要社会稳定风险评估的项目也就越来越多。律师业应当抓住市县法治建设的契机，加快业务创新和实践探索，尽快形成社会稳定风险评估业务能力，满足市县政府的社会稳定风险评估需求，从而保障市县依法行政的水平不断提高。

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