从瑞士银行并购瑞信银行案看商业银行风险处置

2023-05-04

一、事件缘起：瑞信银行自爆财务危机引发市场恐慌

瑞士信贷银行（以下简称“瑞信银行”）创立于1856年，是瑞士第二大银行，也是一家全球性综合金融集团，在国际金融市场拥有广泛影响力，其主营业务涉及财富管理、投资银行、商业银行、资产管理等领域，属于“具有系统重要性的银行”。

自2023年3月14日起，瑞信银行不断披露负面新闻，引发瑞士监管当局的关注，最终因其触发了“生存能力事件”，被瑞士监管当局以政府指令的方式，由瑞士银行收购并进行资本结构调整。事件进程：3月14日，瑞信银行发布公告称“其在过去两年的年度报告内部控制中发现重大缺陷，审计机构对其2022年年度报告的内部控制有效性给出了否定意见。”3月15日，瑞信银行的最大股东沙特国家银行发文称“无法向瑞信银行提供金融支持”，瑞信银行股价暴跌30%，跌至历史新低，信用违约互换CDS利差也升至历史最高水平。3月16日，瑞信银行宣布将使用担保贷款工具和短期流动性工具从瑞士央行获得500亿瑞士法郎的借款，解决流动性不足的问题^[1]。3月19日，鉴于瑞信银行的风险事件过大，瑞士监管当局强力协调瑞士联合银行集团（以下简称“瑞士银行”）收购瑞信银行股权，并对瑞信银行原股东进行换股；同时，为了充分化解本次风险，瑞士央行还宣布将提供大量流动性援助以支持收购，瑞士政府将向瑞士银行提供90亿瑞士法郎的担保，以稳定交易完成之前的市场状况^[2]。

二、风险化解：股权并购、减记AT1债及流动性支持

（一）瑞士银行并购瑞信银行的核心条款

商业银行的风险处置以早期干预为主，其风险化解方案与其资本结构密切相关。从世界各国的宏观审慎监管实践及银行风险处置制度来看，商业银行的风险处置更倾向于通过运用并购和资本调整方式，而非通过破产程序简单进行资产分配。

本案中，由于出现风险的瑞信银行是瑞士的第二大银行，因此瑞士监管当局确定了瑞士第一大银行瑞士银行作为收购方。

瑞士银行拥有较强的资金实力，其最早可追溯到1862年成立的温特图尔银行，其在过去150多年的发展过程中经历了370次的并购重组。截至目前，瑞士银行的业务遍及全球50个地区，员工总数超6.9万名，是全世界知名的财富管理巨头。

本次交易中，瑞士银行与瑞信银行的核心交易条款包括七个方面：

第一、换股收购：所有瑞信银行的股东按照22.48股瑞信股票折合1股瑞士银行股票的方式获得瑞士银行股票。由此，瑞信银行的所有股权被折价为30亿瑞士法郎。

第二、遵循一般性并购条件（Customary Closing Conditions）进行并购。交易双方都有信心在2023年结束前完成并购交易。

第三、政府流动性支持。瑞士央行将提供大量流动性援助以支持收购，瑞士政府将向瑞士银行提供90亿瑞士法郎的担保。

第四、关键岗位人事任命。为确保瑞信银行能够被迅速接管，瑞士银行将重新任命瑞信银行的关键岗位人员。

第五、重组期间的持续经营安排。瑞信银行将在并购的同时，维持企业持续经营。

第六、AT1资本工具减记。瑞士金融市场监管局决定将瑞信的面额为160亿瑞士法郎的一级资本票据全额减记。

第七、政府豁免股东知情同意。瑞士监管当局认为瑞信银行的风险对瑞士经济影响较大，因此瑞士联邦议会为该并购交易签署了《关于额外流动性援助贷款和瑞士国家银行向具有系统重要性的银行提供流动性援助贷款的联邦违约担保的紧急法令》（《紧急命令（Emergency Ordinance）》），确保该并购交易不需要获得收购方和被收购方双方股东的同意^[3]。

（二）瑞信银行减记AT1的合同法及监管依据

根据瑞信银行的《债券募集说明书》，瑞信银行直接减记AT1债券的合同依据是“生存能力事件”（Viability Event）条款。同时，由于该条款未约定部分，瑞士监管当局通过颁布《紧急法令》进行了补强。

根据瑞信银行AT1债券发行募集说明书的约定，如果发生某种事件触发了合同中的“生存能力事件”（Viability Event）条款， AT1债券会被自动且永久减记为零。该募集说明书载明的生存能力事件包括两类：“（1）负责瑞信银行的监管部门明确通知，由于提升瑞信银行资本充足率的一般性措施已不足或不可行，因此瑞信银行的累积部分资本工具（Progressive Component Capital Instruments）、缓冲资本工具（Buffer Capital Instruments）、一级资本工具（Tier 1 Instruments）和二级资本工具（Tier 2 Instruments）在不全额减记的情况下，将难以提升瑞信的资本充足率至可以确保其不破产、不违约的情况。（2）当能够提升瑞信银行资本充足率的一般性措施已不足或不可行，瑞信银行接受了来自于公共部门不可撤销的超乎寻常支持，相关支持将能够使得瑞信从即将破产，或无法偿付其应付债务，或难以继续经营下去的危机中拯救。”不过，募集说明书没有明确规定“只有在银行普通股因吸收损失而变得毫无价值之后，才可以对AT1资本工具进行减记。”

本案中，瑞信银行满足了第二种情形，即“已从公共部门获得不可撤销的特殊支持承诺。换言之，如果没有该支持承诺，瑞信银行将被监管部门认定为资不抵债、破产、无法支付其大部分到期债务或无法开展业务。”瑞士金融市场监管局判断，若瑞信银行未能获得政府的超常支持，将会面临破产或难以持续经营下去的风险。从这点来看， AT1债券募集说明书中的“触发生存事件”条款已被触发。

承前所述，瑞士联邦委员会为了确保并购交易的顺利进行，在2023年3月19日专门颁布了《紧急命令（Emergency Ordinance）》。根据《紧急命令（Emergency Ordinance）》，瑞士监管当局做了三个重大指令：

第一、直接允许瑞士银行并购瑞信银行的交易不需要得到双方股东的同意，该收购行为定义为“特别支持”。

第二、直接授权瑞士金融市场监管局命令瑞信减记约170亿元的AT1。截至2023年3月20日，瑞信存续的一级资本票据共有13支，其中有9支以美元计价，3支以瑞士法郎计价，1支以新加坡元计价。13支债券票面价值总额约为173.16亿美元（其中包含156.5亿美元、10.25亿瑞士法郎、7.5亿新加坡元）。

第三、直接决定政府及央行会为本次并购交易提供实质上的流动性支持和保证。

三、争议焦点：瑞信银行AT1资本减记行为是否背离巴塞尔协议要求

在瑞信银行时间中，如果仅是瑞士监管当局指令瑞士银行并购瑞信银行，还不足以引发各方争议。

该事件的争议焦点在于：瑞士作为国际清算商业银行成员国，在处置瑞信银行的风险时是否应按照巴塞尔协议先使用一级核心资本弥补损失，损失未补全部分再使用其他一级资本（如AT1资本）填补。

（一）巴塞尔协议与AT1资本

根据巴塞尔协议，商业银行的资本被划分为核心一级资本（Common Equity Tie1，“CET1”）、其他一级资本（Additional Tie1，“AT1”）和二级资本（Tier 2 capital，“T2”），以上资本总称为银行资本。

一旦商业银行出现危机，经营管理者将依次使用核心一级资本、其他一级资本、二级资本吸收损失，以使资本充足率达到监管标准。在该体系下，商业银行为了满足资本充足率需求，可以围绕一级资本、其他一级资本和二级资本进行工具创新，例如发行原始股、优先股、永续债、次级债^[4]。

针对商业银行发行的资本工具，巴塞尔协议规定：核心一级资本对应工具主要为“普通股”，其他一级资本工具主要为“优先股、永续债”，二级资本工具主要为“二级资本债(次级债)”。AT1债券属于其他一级资本工具范畴。

需要明确的是，这意味着，AT1债券(有时也称AT1资本)被计入银行的权益端，属于银行资本而非负债。当银行进入破产程序，这些债券将被当作股本用于补充损失，因此就会出现AT1债券清零的情况。本次被清零的AT1债券正是瑞信银行为了满足其他一级资本充足率要求而发行的资本工具。

（二）瑞士法律体系与巴塞尔协议的差异

实际上，瑞士政府对巴塞尔协议的不同理解，早在巴塞尔银行监管委员会（BCBS）对瑞士开展监管一致性（RCAP）评估时就有所体现。

当时，评估部门认为瑞士法律体系对银行资本定义仅“大体符合（Largely Compliant）”《巴塞尔协议III》，因为其采用了基于原则的方式（Principle Based approach）来明确银行核心一级资本，没有完全采用《巴塞尔协议III》规定的确定核心一级资本的条件。

这意味着，虽然《巴塞尔协议III》明确规定了“核心一级资本应在其他一级资本之前吸收银行的损失，”但瑞士监管当局却并未完全据此设置各类资本定义，这就给瑞士政府确定纾困方案留下了解释空间。

四、借鉴意义：瑞信银行事件对完善银行风险处置体系的启示

瑞信银行属于具有系统重要性的银行，因此其风险处置方案对于我国加强宏观审慎管理，强化系统重要性银行监管具有重要意义。

（一）我国商业银行基本情况

根据《系统重要性银行评估办法》，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员于2022年9月公布了19家国内系统重要性银行，其中国有商业银行6家，股份制商业银行9家，城市商业银行4家。按系统重要性得分从低到高分为五组。至于其他城市商业银行、农村商业银行、村镇银行、外资烦人银行等中小型商业银行，目前国内有近4000家。

（二）银行风险处置法律规范体系

我国现行立法针对商业银行的早期干预以及风险处置主要设置了接管、撤销和托管三种。

相关规定散见于《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行股权管理暂行办法》、《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》、《商业银行资本管理办法（试行）》、《存款保险条例》之中。现行法律法规对商业银行风险处置的规定多属于原则性规定，缺少具体的实施规则。一方面，现行法律没有明确风险处置的启动条件，这使得判断商业银行的风险状态是监管机构或处置机构自由裁量的范畴。另一方面，监管机构判断风险的基础不明确。各类监管规章和规范性文件对于审慎经营规则涉及到的资本充足率、风险管理、关联交易等规定，多以具体指标值散布式列举，缺乏明确且统一的规范体系。

根据《银行业监督管理法》规定，银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府、各级有关部门应当予以配合和协助。商业银行审慎经营规则风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。

根据《关于商业银行资本工具创新的指导意见（修订）》规定，我国商业银行发行的其他一级资本工具和二级资本工具均需要满足监管标准。当商业银行出现持续经营触发事件和无法生存触发事件时，商业银行可以使用合格资本工具进行转股或减记，以优化资本结构。例如，当商业银行核心一级资本充足率降至5.125%（或以下）时，或者商业银行面临无法生存触发事件且银保监会认定若不进行减记或转股，该商业银行将无法生存或者相关部门认定若不进行公共部门注资或提供同等效力的支持该商业银行将无法生存，则该商业银行可以使用减计资本工具或者转股，优化资本结构。

由此可见，在我国现行立法的框架下，在国内银行风险处置的法律法规均属于原则性规定，缺少具体的实施规则。瑞信银行事件是否可能影响我国商业银行的风险处置，暂时难以依据现行法律规定判断；不过，其对我国未来进一步完善商业银行风险处置法律机制，具有借鉴意义。

（二）瑞信银行事件的启示

从正在制定和修改的《商业银行法（修改建议稿）》、《金融稳定法（草案）》、《商业银行资本管理办法 (征求意见稿)》来看，我国已经开始吸收部分英美及欧洲地区的银行风险处置理念和工具，进一步完善商业银行风险处置法律规范体系。

例如，2020年10月，中国人民银行发布《商业银行法（修改建议稿）》在第八章、第九章在原则上规定了风险预警与早期干预措施，以及风险处置与市场退出机制。2022年4月，中国人民银行发布的《金融稳定法（征求意见稿）》对存款保险机构与金融监管机构在银行风险处置中的职能进行了原则性规定。2023年2月，中国银保监会发布的《商业银行资本管理办法 (征求意见稿)》指出，核心一级资本应首先按比例承担绝大多数损失。在该文件的附件中提到， “一、 核心一级资本工具的合格标准（五）在进入破产清算程序时，受偿顺序排在最后。所有其他债权偿付后，对剩余资产按所发行股本比例清偿。（六）该部分资本应首先并按比例承担绝大多数损失，在持续经营条件下，所有最高质量的资本工具都应按同一顺序等比例吸收损失。”根据《全国法院金融审判工作会议纪要（征求意见稿）》（2023年4月）规定，国务院金融管理部门对银行业、保险业、证券业金融机构实行接管、托管或者撤销的，由依法成立的接管组、清算组、行政清理组或托管组等机构履行法定职责，存款保险基金、保险、信托、证券等行业保障基金依法开展对存款人、保单持有人或投资者的偿付工作。为确保风险处置工作稳妥有序，在上述机构履职过程中，债权人向人民法院申请金融机构重整或破产清算的，人民法院不予受理。金融机构符合企业破产法第二条规定情形，国务院金融管理部门在上述机构履职后申请金融机构重整或者破产清算的，人民法院应予受理。

在此背景下，瑞士监管当局通过瑞士银行并购瑞信银行，要求瑞信银行股东换股且减记AT1资本的方案，对我国完善商业银行风险处置体系的启示在于：

一方面，在未来商业银行风险处置体系立法中，可以考虑在巴塞尔协议的基础上，吸收欧美等地区关于商业银行发行资本工具的监管措施，以及商业银行早期风险发现机制、风险处置机制。同时，在制度设计上，要为中小型商业银行的纾困适当留下制度空间，处理好行政权与司法权之间的关系。

另一方面，在商业银行风险处置实践中，监管部门对确实处于危困情况下的且不会产生系统性风险的中小商业银行风险处置案件，可以参照同类案例，灵活设置纾困方案，最大程度保障储户债权人的利益。

当然，从商业银行风险控制与合规监管的角度来看，对于中小商业银行而言，不仅需要严格根据监管指标确定内部治理体系，保障内审机构的独立性；还需要加强风险管理，对于市场化风险和非市场化风险设置不同的风险预案。如果发现风险，应严格按照《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行股权管理暂行办法》、《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》等规定尽早报告监管部门，做好纾困预案，尽可能在早期通过市场化手段处置风险事件。

参考文献：

[1]任泽平，瑞信危机：原因、影响及展望， https://mp.weixin.qq.com/s/iIbr9-swcMWdWZIANAIqcw， 2023年4月18日最后一次访问。

[2]https://www.reuters.com/article/credit-suisse-group-ag-swiss-govt/swiss-govt-providing-a-9-billion-franc-loss-guarantee-idUSL8N35R0QI ， 2023年4月18日最后一次访问。

[3]陈昊，郭益忻，鲁政委，为何股票价值不归零而AT1工具减记至0？，

https://mp.weixin.qq.com/s/5pAu6LweAf9127wYMz7Qew ，2023年4月18日最后一次访问。

[4]巴劲松，《巴塞尔资本协议》在我国实施的路径、问题与方向，载《中国银行业》，2022年第7期。

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