城市更新项目债权融资的合规要点分析

——以保险债权计划投资广州城市更新项目为例

2023-04-21

城市更新已成为国家大力支持的基础设施投融资模式，许多省市对于城市更新项目的实施都出台了具体规定，针对各地政策，住建部出台了《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》（建办科函〔2022〕393号）。债权融资工具是银行保险机构投资基础设施项目的主要方式之一，债权融资工具投资城市更新项目，除需满足包括投资项目应当符合国家宏观政策、产业政策和相关规定，履行项目立项、开发、建设、运营等法定程序,项目资本金符合国家有关资本金制度的规定等监管规定外，还需要符合当地城市更新的相关规定。本文仅以广州市更新改造为例，对债权融资工具投资此类项目的特殊合规要点进行分析。

一、广州城市更新的制度体系

目前，除了广东省三旧改造相关制度外，广州市关于城市更新实施的主要规定有《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令第134号）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）及“1+1+N”政策体系：

第一个“1”指《中共广州市委 广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字〔2020〕10号），第二个“1”指《广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方案》（穗府办函〔2020〕66号），“N”指陆续颁布的《广州市旧村全面改造项目涉及成片连片整合土地及异地平衡工作指引》等数部相关配套政策文件。

二、城市更新的概念

根据《广州市城市更新办法》，城市更新是指“由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。“可见，城市更新是比棚改、旧改内涵更广的概念，广义城市更新也包括棚改、旧改。

三、城市更新的主管机构

另据悉，部分城市更新部门已撤，由住建部门负责城市更新业务。

四、城市更新的组织程序

广东省城市更新分为旧厂、旧村、旧城镇改造。根据《广州市城市更新办法》，城市更新分中长期规划、划定城市更新片区、制订城市更新片区策划方案、制订城市更新年度项目计划以及具体城市更新项目实施方案几个步骤。

对于债权融资而言，需审核的重要文件主要指城市更新年度项目计划和具体的项目实施方案。项目实施方案是项目具体操作的指南，审批机关是市城市更新部门（住建部门），根据权限下放规则，目前由区城市更新部门对项目实施方案进行批复。《广州市旧厂房更新实施办法》规定了项目实施方案批复的有效期限，但该办法已失效，具体项目中需关注是否存在有效期限的相关规定或约定。

当然，具体项目又有更为详细的要求，例如旧厂改造，标图建库、年度计划、方案编制、方案审核、方案审定、方案批复、建设报批、竣工验收8个步骤；旧村庄全面改造更新项目报批共需要标图建库、改造意愿表决、年度计划、基础数据调查、选择合作企业、编制方案并审核、改造方案审定、方案批复、批复生效、启动拆迁、建设报批、竣工验收12个步骤。根据具体债权产品不同，审核深度各有不同。

五、城市更新范围

根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，下列土地可列入“三旧”改造范围：城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环境要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》：严格界定“三旧”改造范围，对列入改造范围的，必须编制控制性详细规划和改造方案，有序推进。严禁擅自扩大“三旧”改造政策的适用范围。

具体项目是否符合法定范围还需关注一些特别规定，例如《广州市城市更新办法》，项目所涉土地纳入“三旧”改造地块数据库^[3]后，可列入城市更新范围：（一）城市市区“退二进三”产业用地；（二）城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；（三）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业以及产业低端、使用效率低下的原厂房用地；（四）不符合安全生产和环境要求的厂房用地。

因相关产业政策难以取得，在做保债产品时，通常取得经合法程序批复的项目实施方案，推定符合法定城市更新范围。

六、城市更新实施方式

按照土地处置方式划分，城市更新改造方式分为政府收储、自行改造以及政府收储和自行改造结合三种^[4]。

1.原则上自行改造、合作改造优先

原则上，城市更新项目可由权利主体自行改造或引入其它合作主体进行改造，法律法规相关规定需要政府收储改造的除外，可自行收储的项目亦可由权利主体申请政府收储。

根据《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知（粤府〔2016〕96号）》：对于独立分散、未纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先申请自行改造或者合作改造。对于纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先收购归宗后实施改造；原土地权利人无法实行收购归宗的，当地政府可以统一收购储备和组织改造。

《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》规定：旧厂房、旧城镇改造涉及“工改商”项目（即将工业用地等土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地），鼓励和引导农村集体经济组织自愿申请办理土地征收手续将集体建设用地转为国有建设用地，自行实施改造或合作改造；也可依法开展旧村土地整理，以入股、联营等合法方式使用集体建设用地，但不得用于商品住宅开发。

2.法律法规规定应由政府收储的应遵守相关规定

根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄的改造，依法应由于市、县人民政府征收的由政府收储。除此以外，均可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，但不得用于商品住宅开发^[5]。

总之，需关注城市更新实施方式的合规性，无论是自行改造或政府收储改造均应符合相关规定，债权融资金融机构需审核改造实施方式是否符合法律规定。

七、城市更新实施主体

根据《广东省旧厂房旧城镇旧村庄改造管理办法》，政府、原权利人及其他市场主体可以作为改造主体实施“三旧”改造。具体如下：

（1）政府收储模式下：土地储备机构收储后，由政府通过组织公开出让的方式确定改造主体。

根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，对由政府统一组织实施“三旧”改造的，可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收（征）地（拆迁）补偿成本从土地出让收入中支付；也可在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定土地使用权人。

据此，如果是政府收储项目，通常需要审核项目改造主体是否经过招标、拍卖、挂牌等公开方式引入；对于征拆与拿地联动的，建议审核是否已确定开发建设条件。

（2）自行改造模式下：由权属人申请自行改造，即改造主体为原权属人或原权属人引进的其它合作方。

A．合格改造主体

根据《广东省旧厂房旧城镇旧村庄改造管理办法》，“三旧”改造项目范围内的土地或者地上建筑物、构筑物涉及不同权利人的，应当通过收购归宗、作价入股或者权益转移等方式形成单一改造主体。

B．改造主体的确定方式

《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》规定：旧村庄改造应当通过公平协商、公开听证或者投票表决等民主决策方式，决定改造方式、拆迁补偿标准等重大事项，充分征询并依法取得多数土地权利人的同意意见；涉及合作改造的，应当通过农村集体资产交易平台公开选择合作主体。

根据《广东省旧厂房旧城镇旧村庄改造管理办法》，国有企业、集体经济组织或者其他公有经济成分占主导地位的原权利人选择合作改造主体，应当采用招标、挂牌等公开方式。

据此，对于自行改造的模式，需审核改造主体及其参与方式是否符合相关规定。

八、城市更新土地政策

凡实施改造的“三旧”用地，必须是已完成地籍调查和确权登记的地块。城市更新项目的土地获取方式存在协议转让、减免土地出让金补足等诸多优惠举措。

根据《广东省旧厂房旧城镇旧村庄改造管理办法》，“三旧”用地、“三地”和其他用地，除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，可以以协议方式出让给符合条件的改造主体……地级以上市、县级人民政府组织实施旧城镇改造项目房屋征收与补偿工作，并通过公开方式确定改造主体的，应当在达到供地条件后与改造主体签订土地出让合同……依法取得的工业用地改造后提高容积率但不改变土地用途、不延长土地使用年限的，不再增缴土地价款。

《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》规定：以出让或划拨方式取得的国有建设用地，涉及改变土地用途或其他使用条件的（现有工业用地改造后不改变原用途只提高容积率的除外），经审批机关批准后由当地国土资源行政主管部门与土地使用权人重新签订出让合同。

根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，旧城镇自行改造的，所涉及的划拨土地使用权，可采取协议方式补办出让手续，涉及补缴地价的，按地级以上市人民政府的统一规定办理。

《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》还规定了系列土地优惠政策，例如：原土地权利人申请自行改造的“三旧”用地，以协议出让方式供地的，按办理土地有偿使用手续时新规划用途市场评估价的70％缴交土地出让金。“工改工”项目无需缴交土地出让金，但M0用地（新型产业用地）按照市M0用地的相关规定执行。科研、教育、医疗、体育机构利用自有土地进行城市更新改造的，按《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）第（七）条的规定缴交土地出让金。

城市更新债权项目具体项目内容不同，如果涉及土地获取的，需审核土地获取形式是否合法合规。

九、其它特殊要求

（1）拆建比：根据《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2；城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

（2）配套公建：根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》，属于经营性项目的（“工改工”除外），原土地权利人应将不低于该项目用地面积的15％用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性设施建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门；“工改工”自行改造项目，原土地权利人应按照控制性详细规划将涉及的公益性用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性设施建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门。

（3）旧城连片改造的民主参与机制：根据《广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》，旧城连片改造项目，经改造范围内90％以上住户（或权属人）表决同意，在确定开发建设条件的前提下，由政府（广州空港经济区管委会）作为征收主体，将拆迁工作及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定改造主体（土地使用权人），待完成拆迁补偿后，与改造主体签订土地使用权出让合同。债权项目审核中应当审核相关决议程序是否完成。

（4）旧村更新民主参与机制：《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引》对表决程序作出了详细规定，项目实施方案、拆迁补偿安置方案等需依法由成员大会或成员代表大会多数决表决通过。债权项目审核中应当审核相关决议程序是否完成。

参考文献：

[1]根据《广州市城市更新办法》第三十一条，城市更新项目实施方案批复应在市城市更新部门工作网站上公布，项目实施方案可通过公开渠道查询

[2]根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）“（二十一）推动事权下放的规定。

[3]《广州市城市更新办法》第十三条 下列土地申请纳入省“三旧”改造地块数据库后，可列入城市更新范围：（一）城市市区“退二进三”产业用地；（二）城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；（三）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业以及产业低端、使用效率低下的原厂房用地；（四）不符合安全生产和环境要求的厂房用地；（五）在城市建设用地规模范围内，布局散乱、条件落后，规划确定改造的旧村庄和列入“万村土地整治”示范工程的村庄；（六）由政府依法组织实施的对棚户区和危破旧房等地段进行旧城区更新改造的区域。

[4]根据现行有效的《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案的通知》。

[5]根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的，可依照申请报省人民政府批准征为国有，由市、县（区）、镇人民政府根据“三旧”改造规划和年度实施计划分别组织实施。其中，确定为农村集体经济组织使用的，交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。

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