《体育法》第三次修订的解读

2023-01-04

2022年是中国体育发展史上重要一年。年初，北京冬奥会成功举办，奥运健儿取得奖牌榜第三优异成绩，也带动三亿人的中国冰雪运动的发展。年底，虽然中国足球队没有参加世界杯，但中国因素在世界杯上随处可见，从数量最多的中国赞助商，到场馆修建、草坪技术、5G通讯的供应商，甚至在半决赛阶段赛场上播放中国歌曲。另外，2022年还有女篮，女足，跳远、跳水、网球等方面优异成绩。相较与前述运动成绩或体育产业成绩，2022年还发生一件对中国体育影响深远的事件，即2022年6月24日十三届全国人大常委会修订通过并于2023年1月1日起施行的《体育法》（以下称“新《体育法》”）。

《体育法》是1995年颁布的，并分别在2009年和2016年进行少量修订。2022年是第三次修订，但这次修订内容非常多，由原来的8章54条增至12章122条，仅仅从修改内容数量上就看出本次修订的重要性。从框架结构上看，本次修改将第二章“社会体育”章名修改为“全民健身”，将第三章“学校体育”章名修改为“青少年和学校体育”，并特别增设“反兴奋剂”“体育仲裁”“体育产业”“监督管理”四章，而且，对其他章节具体内容进行大量修改。从法律制度建设上看，本次修订最大亮点是中国体育仲裁制度的建立。在本次修订元旦生效之际，笔者结合国内发生体育事件，对本次修订亮点做一些粗浅理解。

一、弘扬中华体育精神，培育中华体育文化

新《体育法》第一条阐述立法目的是“为了促进体育事业，弘扬中华体育精神，培育中华体育文化，发展体育运动，增强人民体质，根据宪法，制定本法”。

文化是体育之根，精神是体育之魂。体育在提高人民身体素质和健康水平、促进人的全面发展，丰富人民精神文化生活、推动经济社会发展，激励全国各族人民弘扬追求卓越、突破自我的精神方面，都有着不可替代的重要作用。为国争光、无私奉献的爱国主义精神是中华体育精神的核心要义。科学求实、遵纪守法的实干精神是中华体育精神的标志象征。团结协作、顽强拼搏的奋斗精神是中华体育精神的鲜明传统^[1]。

弘扬中华体育精神和文化也是现实的需要。22年12月份，中国足协对广东省第十六届运动会男子足球乙A组决赛发生假球事件涉及的广州市足协，恒大足校、清远市足球队等相关人员进行严厉处罚^[2]。这个假球事件中最让人痛心的是被唆使打假球的是15岁以下的未成年运动员。这种事件是体育精神完全背道而驰的典型，是对体育精神的背叛，是对体育文化的破坏，更是我国传统文化和《民法典》提倡的诚实信用的破坏。体育精神的培养应该从对人的最基本的诚信和遵纪守法开始，离开诚信这种最低要求，追求很高体育精神和文化很难实现。笔者衷心希望，新《体育法》对中华体育文化和精神的倡导会让我们体育事业更健康。

二、全民健身，体育最直接和根本目标

虽然如上所述，体育有很强的精神属性，也是满足身心愉悦的一种娱乐方式，但体育最直接最重要目标还是提高公民健康水平。2021年7月，国务院发布《全民健身计划（2021—2025年）》说明，在“十三五”时期，人民群众通过健身促进健康的热情日益高涨，经常参加体育锻炼人数比例达到37.2%，并希望到2025年，经常参加体育锻炼人数比例达到38.5%，县（市、区）、乡镇（街道）、行政村（社区）三级公共健身设施和社区15分钟健身圈实现全覆盖，每千人拥有社会体育指导员2.16名，带动全国体育产业总规模达到5万亿元^[3]。

新《体育法》有助于国务院关于全民健身目标的实现。新《体育法》将之前的“社会体育”改成“全民体育”，并规定“国家实施全民健身战略，构建全民健身服务体系”，并在修改后第八章规定“保障条件”。

考虑特殊群体，真正全民健身。国家倡导所有公民树立和践行科学健身理念，主动学习健身知识，积极参加健身活动。而且，全民健身，不能忽视社会各种不同人群，因此，新《体育法》强调对特殊人群健身的照顾和保障：全社会应当关心和支持未成年人、妇女、老年人、残疾人参加全民健身活动。各级人民政府应当采取措施，为未成年人、妇女、老年人、残疾人安全参加全民健身活动提供便利和保障。

22年贵州“美丽乡村”篮球赛办出特色，参与人群广泛且非常活泼，也是全民健身的一个生动案例。

政府和社会各机构协助义务。新《体育法》明确，国家建立全民健身工作协调机制，地方各级人民政府和有关部门应当为全民健身活动提供必要的条件，支持、保障全民健身活动的开展。国家机关、企业事业单位和工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会等群团组织应当根据各自特点，组织开展日常体育锻炼和各级各类体育运动会等全民健身活动。居民委员会、村民委员会以及其他社区组织应当结合实际，组织开展全民健身活动。由此可见，有义务协助全民健身的机构几乎涉及社会各方面组织，包括各企事业单位，因此，广大企事业单位也应积极推动本单位人员的健身活动。

具体保障措施。为全民健身目标实现，新《体育法》规定多种保障措施，例如，国家支持通过政府购买服务的方式提供公共体育服务，提高公共体育服务水平。对于新建、改建、扩建居住社区，体育法要求按照国家有关规定，同步规划、设计、建设用于居民日常健身的配套体育场地设施。另外，鉴于国内各种赛事活动增加，包括很多非职业选手参加的马拉松赛事的安全，新《体育法》要求对赛事举办加强监管，保证参赛选手的安全。新《体育法》要求体育赛事活动组织者应当履行安全保障义务，提供符合要求的安全条件，制定风险防范及应急处置预案等保障措施，维护体育赛事活动的安全；而且，新《体育法》要求经营高危险性体育项目和举办高危险性体育赛事活动，应向县级以上地方人民政府体育行政部门提出申请。这些监管要求有助于防止像2021年5月甘肃白银山地马拉松事故的发生。

三、青少年体育发展，民族体质的未来

青少年是国家的未来，而我国青少年体质连续多年下降是个不争的事实^[4]，已经成为国家民族发展的一大潜在风险。增强青少年体质是刻不容缓的任务。

新《体育法》第十条指出：“国家优先发展青少年和学校体育，坚持体育和教育融合，文化学习和体育锻炼协调，体魄与人格并重，促进青少年全面发展”。新《体育法》将“学校体育”改为“青少年和学校体育”，拓宽青少年体育的内涵和外延，并增加了很多具体保障青少年体育发展的具体措施。

教育部门和体育部门的共同努力和配合。一方面，教育行政部门和学校应当将体育纳入学生综合素质评价范围，将达到国家学生体质健康标准要求作为教育教学考核的重要内容，培养学生体育锻炼习惯，提升学生体育素养。另一方面，体育行政部门应当在传授体育知识技能、组织体育训练、举办体育赛事活动、管理体育场地设施等方面为学校提供指导和帮助，并配合教育行政部门推进学校运动队和高水平运动队建设。

学校的义务。新《体育法》对学校特别提出明确具体要求，例如：学校应当将在校内开展的学生课外体育活动纳入教学计划，与体育课教学内容相衔接，保障学生在校期间每天参加不少于一小时体育锻炼。学校必须按照国家有关规定开齐开足体育课，确保体育课时不被占用。学校应当按照国家有关规定，配足合格的体育教师，保障体育教师享受与其他学科教师同等待遇。学校可以设立体育教练员岗位。现实中，我们有很多调侃体育老师的段子，特别典型的是某某课是体育老师教的，由此可见，我们对体育课的不重视。如果每个学校能够不折不扣的执行体育法的要求，青少年的体质提高还是有一定保证。

在社会层面，新《体育法》第六十八条规定：“国家鼓励发展青少年体育俱乐部、社区健身组织等各类自治性体育组织”。因此，除了学校运动外，青少年在条件允许情况下，多参加校内下外体育俱乐部活动，强身健体。为了保护孩子受伤，减少家长的担忧，新《体育法》规定，国家建立健全学生体育活动意外伤害保险机制。

当然，青少年体育发展不仅仅是体育制度问题，更重要的是涉及到我国教育选拔制度安排以及家长对体育的态度，这些不是新《体育法》所能解决的问题，但本次修订对青少年体育有一定促进作用，希望新《体育法》规定的这些要求能够很好的执行，帮助将中国青少年体质和体育精神提到一个高度。

四、鼓励技术创新和俱乐部规范治理，大力发展体育产业

体育发展虽然需要政府一定的投入，但主要还是靠市场力量推动，同时体育健身成为公民的内在需求后，需要满足市场需求的体育产业发展，体育产业正在成为我国国民经济发展的重要组成部分。

2014年，国务院印发《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发(2014)46号)，进一步加快发展体育产业。2015年-2019年，中国体育产业规模从1.71万亿元增加至2.95万亿元，到2020年，由于新冠疫情影响，略有降低，但也达到27372亿元。根据国务院《全民健身计划(2021—2025年)》，到2025年，全国体育产业总规模达到5万亿元。

▲表格来源于国家统计局和国家体育总局发布的《2020年全国体育产业总规模与增加值数据公告》

在我国体育产业初具规模基础上，新《体育法》需要为体育产业推进提供更多制度性安排。新《体育法》规定，国家制定体育产业发展规划，扩大体育产业规模，增强体育产业活力。体育产业主要包括体育用品制造业和体育服务。

科技创新和政策支持。运动场上的竞争很多时候是毫厘之间，科技含量的装备可能对成绩产生很大影响，例如鲨鱼皮泳衣，风阻最小的材质制成的运动服，持续支撑巨大的重量的举重鞋等装备。另外，数字化、网络化、智能化为核心的智能体育设备通过对运动员运动过程中的数据进行采集和分析，帮助科学训练并提高运动水平，辅助教练员与管理者进行决策和管理，在竞技体育和普通人健身中都可能会发挥作用。新《体育法》支持体育用品制造业创新发展，鼓励企业加大研发投入，采用新技术、新工艺、新材料，促进体育用品制造业转型升级。国家培育健身休闲、竞赛表演、场馆服务、体育经纪、体育培训等服务业态，提高体育服务业水平和质量。另外，在政策上，对于符合条件的体育产业，依法享受财政、税收、土地等优惠政策。

职业体系和俱乐部规范。对于体育从业人员，国家完善职业体育发展体系，拓展职业体育发展渠道，支持运动员、教练员职业化发展，提高职业体育的成熟度和规范化水平。另外，由于我国体育俱乐部制度和治理结构一直没有很好与现代俱乐部规范治理衔接，新《体育法》规定，职业体育俱乐部应当健全内部治理机制，完善法人治理结构，充分发挥其市场主体作用。例如，近年来中超俱乐部名称中性化的改革实际上也是对俱乐部股东和治理结构的一种探索，值得肯定，尽管也给某些俱乐部经营带来一定不利影响。

赛事知识产权和合法权益保护。新《体育法》第五十二条规定，在中国境内举办的体育赛事，其名称、徽记、旗帜及吉祥物等标志按照国家有关规定予以保护。未经体育赛事活动组织者等相关权利人许可，不得以营利为目的采集或者传播体育赛事活动现场图片、音视频等信息。笔者认为，新《体育法》这个条款可能更多起到一个宣示性作用，因为该条款并不能明确所保护权益在民法体系中的具体权利，因此，在民事或行政执法案件中，法院或知识产权主管部门不会仅仅依据这个条款来保护体育赛事活动组织者的权利，而是更多依据相关的知识产权法（包括商标法，著作权法和反不正当竞争法）以及《奥林匹克标志保护条例》对权利人予以保护。

五、加大运动员权利的保护，创造公平竞技环境

运动员是竞技体育的核心，也是全民体育发展的引导者和带动者。但运动员职业与其他职业有很多区别，特别是考虑到运动员体制内的相对封闭性，运动职业时间短，容易受伤等特点，运动员权利需要特别保护，新《体育法》加强对运动员基本权利的保护。

在精神教育层面，国家加强对运动员的培养和管理，对运动员进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，以及道德、纪律和法治教育。国家依法保障运动员接受文化教育的权利。体育行政部门、教育行政部门应当保障处于义务教育阶段的运动员完成义务教育。国家对优秀运动员在就业和升学方面给予优待。

在竞技层面，国家加强体育训练科学技术研究、开发和应用，对运动员实行科学、文明的训练，维护运动员身心健康。科技发展对每个行业的发展均起到越来越大的推动作用，对运动成绩的提高也不例外。

在运动员选择权上，国家依法保障运动员选择注册与交流的权利。由于很多体育单项协会组织在运动员注册上有很大权利，应保证这种注册的公平性，依法保障运动员选择注册的权利。另外，运动员可能在不同俱乐部，也可能代表不同地方队，让运动员有一定交流选择权利有利于发挥运动人才的积极性和能动性。

在公平竞赛环境上，新《体育法》规定体育赛事实行公平竞争的原则。体育赛事活动组织者和运动员、教练员、裁判员应当遵守体育道德和体育赛事规则，不得弄虚作假、营私舞弊。严禁任何组织和个人利用体育赛事从事赌博活动。另外，新《体育法》增加专门关于反兴奋剂一章，强调在体育运动中使用兴奋剂，并健全反兴奋剂制度，制定反兴奋剂规范，公布兴奋剂目录。其次，新《体育法》规定，代表国家和地方参加国际、国内重大体育赛事的运动员和运动队，应当按照公开、公平、择优的原则选拔和组建。

在运动员退役后的生活保障和就业上，新《体育法》规定，运动员退役，各级人民政府加强对退役运动员的职业技能培训和社会保障，为退役运动员就业、创业提供指导和服务。

最后，本次修改专门一章规定体育仲裁制度，对运动员争议解决提供更公平的解决机制。

六、体育仲裁制度开启中国体育争议解决新篇章

提起体育仲裁，一般人很容易想到孙杨案。该案中，国际泳联的内部专家组认为孙杨没有违反兴奋剂规定，但世界反兴奋剂机构（WADA）对该裁决不服，依照《世界反兴奋剂条例》的有关规定向国际体育仲裁院（CAS）提起上诉仲裁。CAS做出裁决后，孙杨以仲裁员违反平等对待当事人并存在偏见为由，向瑞士联邦最高法院申请撤销裁决并获得批准，之后CAS重新裁决。在孙杨案件中做出裁决的CAS是一个专门为解决体育纠纷而设立的国际性独立仲裁机构，在国际体育争议解决领域有广泛的影响，说明体育仲裁在体育纠纷解决中的重要性，中国也需要一家独立的体育仲裁机构。

中国体育仲裁委员会的成立和意义。虽然本次修订前，《体育法》已经规定“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”但国务院之后并没有出台前述另行规定，体育仲裁无法建立和操作。新《体育法》直接规定“国务院体育行政部门依照本法组织设立体育仲裁委员会，制定体育仲裁规则”，因此，国家体育总局在授权后开始起草《体育仲裁规则》和《中国体育仲裁委员会组织规则》，并于2022年12月22日发布，于2023年1月1日生效。

在《体育法》修订前，我国体育纠纷的解决主要依靠体育协会内部解决机制和法院民事诉讼。这两种途径里，前者欠缺法律授权只具有内部效力，后者受限于司法资源的稀缺及对体育特殊性的了解有限，也不是最佳的纠纷解决方式^[5]。另外，体育协会内部解决也和国际上的体育纠纷解决机制有差距。因此，此次《体育法》修订弥补我国体育争议解决的重大缺陷，开辟我国体育争议解决新篇章，也为我国在体育争议领域在国际上争取话语权和影响力起到推动作用。

仲裁独立性。新《体育法》提出的体育仲裁委员会即是由国家体育总局依法设立、专门处理体育纠纷案件的仲裁机构。体育仲裁委员会的经费依法由财政予以保障。《中国体育仲裁委员会组织规则》第三条和第十六条明确规定，体育仲裁依法独立运行，不受行政机关、社会组织和个人的干涉，仲裁员独立处理体育纠纷，不受行政机关、社会组织和个人的干涉。由此可见，中国体育仲裁委员会有很强独立性，是我国体育仲裁公正裁决的重要保证。

体育仲裁管辖范围。新《体育法》规定，体育仲裁的管辖范围是“（一）对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者按照兴奋剂管理或者其他管理规定作出的取消参赛资格、取消比赛成绩、禁赛等处理决定不服发生的纠纷；（二）因运动员注册、交流发生的纠纷；（三）在竞技体育活动中发生的其他纠纷。”

总而言之，体育仲裁管辖范围主要是涉及参赛资格，成绩，禁赛等竞赛场上问题以及运动员注册，交流等身份问题。尽管有兜底条款“在竞技体育活动中发生的其他纠纷”，但新《体育法》同时将“《中华人民共和国仲裁法》规定的可仲裁纠纷和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议”排除在外，这可能意味着运动员欠薪纠纷仍然不属体育仲裁管辖范围。因为体育仲裁是新制度，立法者可能是希望先在可控管辖范围内稳定运行，待制度成熟后可以修改法律，拓宽管辖范围。

另外，体育仲裁管辖权的依据是当事人的仲裁协议、体育组织章程、体育赛事规则等。虽然表明上看，仲裁协议是一种约定仲裁，但实际上，由于单项体育协会内部章程和赛事规则可能早已经约定进行体育仲裁，因此，体育仲裁的管辖实际上很多时候也是事先确定的，至少不是充分协商的管辖约定。

同时，新《体育法》并没有将体育组织内部解决纠纷机制排除，恰恰相反，体育法明确规定“鼓励体育组织建立内部纠纷解决机制，公平、公正、高效地解决纠纷”，只是在体育组织没有内部纠纷解决机制或者内部纠纷解决机制未及时处理纠纷的，当事人可以申请体育仲裁。同时，新《体育法》也规定，对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者的处理决定或者内部纠纷解决机制处理结果不服的，当事人自收到处理决定或者纠纷处理结果之日起二十一日内申请体育仲裁。总之，新《体育法》将会对体育组织未有内部纠纷解决机制，或者内部纠纷解决机制未及时处理，或者对体育组织内部纠纷机制处理结果不服的情形进行管辖。

体育仲裁法律效力。新《体育法》规定，体育仲裁裁决书自作出之日起发生法律效力。而且，一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请执行。因此，体育仲裁裁决在法律效力基本等同于《仲裁法》规定的仲裁裁定。

另外，新《体育法》规定可以向法院申请撤销体育仲裁裁决的情况包括（一）适用法律、法规确有错误的；（二）裁决的事项不属于体育仲裁受理范围的；（三）仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反有关规定，足以影响公正裁决的；（四）裁决所根据的证据是伪造的；（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。（七）法院认定裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。

对于上述第一点撤销理由（适用法律、法规确有错误的），《仲裁法》仲裁裁定并不适用，但劳动仲裁裁决撤销理由是包括上述第一点撤销理由（见《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第四十九条），从这个角度看，体育仲裁与劳动仲裁有相似之处。

总之，体育仲裁裁定一方面受法院一定条件下撤销裁决的监督，同时，除可撤销裁决外，其他裁决具有法律强制执行效力，很好保证裁决的有效性和可执行性，为体育纠纷有效解决提供重要途径。

综上所述，《体育法》本次修订有很多亮点。《体育法》是我国体育事业发展的基础性法律，在我国体育法律规范体系中居于核心地位。本次多方面修订，特别是体育仲裁制度的建立，标志着我国体育法治建设进入了新阶段，对于新时代规范引领体育事业高质量发展，加快推进体育强国和健康中国建设具有十分重要的意义。

参考文献：

[1]从中华体育精神中汲取实现民族复兴的磅礴力量（作者：尹 俊），载光明网https://m.gmw.cn/baijia/2022-02/02/35491961.html，最近访问日期：2023年1月2日

[2]中国足球协会关于对广东省第十六届运动会足球项目男子乙A组决赛有关单位及个人处罚决定的公告，载中国足球协会官网https://www.thecfa.cn/cftz/20221225/31997.html，最近访问日期：2023年1月2日

[3]国务院关于印发全民健身计划（2021—2025年）的通知，载中华人民共和国中央人民政府网http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-08/03/content_5629218.htm，最近访问日期：2023年1月3日

[4]青少年体质近三十年呈下降趋势，载浙江体育科学研究院官网http://zjtks.tyj.zj.gov.cn/art/2019/12/23/art_1347735_41196941.html，最近访问日期：2023年1月1日

[5]解读新《体育法》：中国式体育仲裁呼之欲出（作者|中国政法大学体育法研究所副所长姜涛），载体坛网 https://www.ttplus.cn/publish/app/data/2022/06/27/430117/os_news.html，最近访问日期：2023年1月2日

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