浅析出口管制对中国银行业金融机构的影响与应对

2022-05-05

前言：

2020年12月1日，《中华人民共和国出口管制法》（以下简称“《出口管制法》”）正式实施，该法树立了我国出口管制领域的基本框架和规则。与此同时，也规定了金融机构在出口管制领域内的相关义务。从构建业务合规体系的角度，我们理解金融机构有必要对《出口管制法》进行分析、解读、转化和执行。本文将对该法相关内容做简要介绍和分析，供金融机构实务应用参考。

一、出口管制制度解读

（一）主要内容

《出口管制法》共设5章49条，分别对总则、管制政策、清单与措施，监督管理和法律责任等作出了规定，树立了我国出口管制领域的基本框架和规则。其核心要点简要介绍如下。

1.管制物项

根据《出口管制法》第二条的规定，管制物项可以分为两用物项、军品、核以及兜底性质的“其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的物项”几大类。其中，每一大类都既包括有形的货物也包括无形的技术和服务。第二条还特别明确了管制物项包括物项相关的技术资料等数据。同时，该法第十二条第三款规定，出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务存在（1）威胁国家安全和利益；（2）被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具；或（3）被用于恐怖主义目的风险的；亦属于管制物项。实践中，鉴于管制物项的复杂性，若出口经营者无法确定拟出口的货物、技术或服务是否属于管制物项的，可以向国家出口管制管理部门提出咨询。

2.管制出口行为的范围

出口管制指国家对从中国境内向境外转移管制物项，以及中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取禁止或者限制性措施。需要强调的是受出口管制法管制的行为并不仅限于通常理解意义上的出口。从《出口管制法》的规定来看，该法主要规制两种行为：一种为“向境外转移管制物项”即狭义的“出口”行为，指出口经营者将受管制物项转移到境外；另一种为“提供管制物项”，即无论管制物项是否跨境转移，若国内出口经营者将管制物项“提供”给外国组织和个人，都应当遵守《出口管制法》的规定。

此外，《出口管制法》还实现了全链条管理。根据《出口管制法》第四十五条的规定，管制物项的过境、转运、通运、再出口或者从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和出口监管仓库、保税物流中心等保税监管场所向境外出口，都会受到《出口管制法》的管控。根据《海关法》规定，过境、转运和通运货物，是指由境外启运、通过中国境内继续运往境外的货物。再出口则可以理解为已经出口的管制物项，在境外从一个国家出口到另一个国家。

3.管制方式

国家对管制物项的出口实行许可制度。出口经营者出口管制清单所列管制物项或者临时管制物项的，应当向国家出口管制管理部门申请许可。国家出口管制管理部门综合考虑国家安全和利益、国际义务和对外承诺、出口类型、管制物项敏感程度、出口目的国家或者地区、最终用户和最终用途、出口经营者的相关信用记录等因素，对出口经营者出口管制物项的申请进行审查，作出准予或者不予许可的决定。

《出口管制法》第十八条规定，国家出口管制管理部门可以对违反最终用户或者最终用途管理要求、可能危害国家安全和利益、将管制物项用于恐怖主义目的进口商及最终用户，建立管控名单。被列入管控名单的进口商和最终用户有关管制物项交易可能受到禁止、限制，有关管制物项出口可能会被责令中止。出口经营者不得违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易，否则将面临相应的处罚；但出口经营者在特殊情况下确需与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易的，可以向国家出口管制管理部门提出申请。

（二）出口管制与经济制裁的主要区别

在实务中，出口管制和经济制裁经常被同时提及，而两者在概念、实施目的和具体措施等方面有所不同。市场主体应注意区别认识，从而有针对性地构建全面合规体系。

1.目的不同

出口管制一般是指国家出于政治、经济、军事和对外政策的需要，通过建立一系列审查、限制和控制机制，以直接或间接的方式防止本国限定的商品、技术或服务通过各种途径流通至目标国家，从而实现本国的安全、外交和经济利益的行为。而经济制裁，则是指一国或数国对破坏国际义务、条约和协定的国家在经济上采取的惩罚性措施。一般认为，财政、金融、贸易等领域的制裁均属于经济制裁。

2.手段不同

出口管制通常采取的措施包括但不限于：（1）征收出口关税，海关就某些出口货物对本国出口商征税，具体的征收办法与进口税相似；（2）出口配额，出口国规定一定时期内某种货物出口的数量或金额，超过这一额度不准出口；（3）出口许可制，这是对本国出口货物实行全面管制的一种措施。

而经济制裁的手段包括但不限于：（1）对被制裁国的国外资产实施管制的措施，包括扣押、冻结或没收其国有资产、私有财产；（2）对被制裁国采取停止提供贷款，限制或停止外汇兑换等；（3）对被制裁国采取停止经济援助及经济合作，中止贸易条约和协定，部分或全部停止进出口贸易等。

二、对银行业金融机构的影响与应对

（一）金融机构出口管制合规义务综述

《出口管制法》第二十条规定：“任何组织和个人不得为出口经营者从事出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务”。从这一条可以清晰的看出，出口管制法已经将出口相关服务商纳入管制的范围。其中，以银行为代表的金融机构，在供应链中为出口商提供担保、融资、支付、结算等服务的应当尤为关注。可以预见，《出口管制法》的出台将对国际和国内的金融（包括银行和非银行机构）和商业机构（包括提供融资服务的公司）金融服务业产生重大影响。

（二）金融机构需要面临的合规问题

银行金融机构需对《出口管制法》的实施作出准备，确保产品和服务的提供符合该法的要求，确保依法合规经营。结合该法的规制范围，对银行金融机构业务可能会产生的影响简要分析如下：

1.对交易主体及行为的审查

《出口管制法》要求不能为特定人员的特定行为提供服务，即不能为出口经营者的出口管制违法行为提供金融服务。也就是说，一般而言，银行可以与出口经营者以及整个供应链上的其他主体建立业务关系，如开立银行账户等，但银行需对其出口行为是否合法进行监控。根据该法，监管部门会对违反出口管控要求、可能危害国家安全和利益或将管制物项用于恐怖主义目的的进口商和最终用户建立管控名单。根据纳入管控名单的不同原因，对这些主体，银行业金融机构应视情况分别采取禁止准入、提高客户风险等级、终止业务关系等管控措施。

2.对交易物项的审查

《出口管制法》主要是对特定货物、技术和服务（以下简称“物项”）的出口限制。目前，中国针对核、生物、化学、导弹等敏感物项及军品制定了对应的出口管制清单，主要包括《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（一般一年更新一次）及《军品出口管理清单》。银行金融机构需比照最新清单，对本机构客户交易所涉货物进行监测。对于命中清单的，需检查客户的交易是否属于依法应申请出口许可证；如果是，是否提供有出口许可证；如没有，应要求客户提供；如客户无法提供，应拒绝提供相关服务。可能涉及的业务包括但不限于汇款类、贸易融资类、信贷类等。

3.构建并完善相应内部合规体系

为贯彻落实《出口管制法》关于“引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度”的要求，商务部编制了《两用物项出口管制内部合规指南》（以下简称“《合规指南》”），指导企业建立健全内部合规制度。

为出口经营者提供金融服务的银行业金融机构由于在《出口管制法》下具有相应义务和罚则，因此也有必要遵照该指南的规定，建立相应合规体系，特别是针对《合规指南》（三）-（八）项中的要求，应当有必要对该等出口经营者所经营物项是否为国家出口管制清单控制物项；最终用户所在国是否为受联合国制裁国家或其他敏感国家；最终用户和最终用途是否存在风险；最终用途是否具备合理性等进行必要风险评估和合规审查。

三、应对建议

可以预见，我国在出口管制领域的立法及相关措施将不断完善和加强。完备的内部合规制度有助于金融机构防范法律风险、确保合规展业。建议银行业金融机构按照《出口管制法》的要求，尽早规划并从长远角度建立和完善相关内部合规制度，并提供以下三方面建议供参考：

1. 结合《出口管制法》及其配套文件的要求，对本机构现有的具体操作流程以及操作系统等进行评估与合规审查，开展差距分析，对确定存在的问题，进行整改和完善，以满足监管要求。

2. 结合《合规指南》搭建并完善机构内部合规体系。尤其《合规指南》中的九项基本要素为内部合规体系的搭建树立了基本框架和要求，建议机构从长远角度及早梳理并完善内部合规制度体系。

3. 合规要求是银行金融机构应关注的重中之重，建议机构进一步加强内部培训，不断增强从业人员对出口管制的合规意识。

声明：本文仅为了解出口管制对中国银行业金融机构的影响作参考之用，文中任何内容和信息不应被视为作者就任何特定事项发表的法律意见或提供的法律依据。

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