如何破解俄罗斯《战略投资法》对中国企业在矿业投资方面的限制

2022-02-08

在当前全球经济和政治动荡时期，中俄两国持续深化全面战略协作伙伴关系，但两国在投资方面的合作仍需进一步加强。具体而言，由于俄罗斯《战略投资法》严格限制外资在俄罗斯矿业领域的投资，中国矿业企业在俄罗斯也受到了很大的限制。

2008年实施的俄罗斯《战略投资法》适用于所有外国投资者，但其更侧重对外国国有企业的限制，因此对来自中国的矿业投资产生了更大的影响。《战略投资法》直接禁止外国国有企业或国有投资基金在黄金、铜、锂和其他一些矿产领域收购地下资源战略实体 25% 以上的表决权的投资。由于国有企业和国资基金是中国海外矿业投资的主力军，《战略投资法》严重限制了中国企业在俄罗斯的投资。

取消或减少对俄罗斯矿业投资的限制符合中俄两国的共同利益

对于俄罗斯这样一个拥有广袤领土的国家，矿业应当占据更重要的地位。最近的全球矿业数据显示，俄罗斯正在开采的矿业项目价值约为400亿美元，而大洋洲（主要为澳大利亚）正在开发的项目价值超过1000亿美元。从领土面积和资源禀赋看，俄罗斯矿业开发的空间巨大。

自2020年以来，中国企业在海外投资受到了东道国政府的影响。就金矿行业来看，在澳大利亚和加拿大，两国政府都根据各自的外国投资审查相关法律拒绝或拖延了中国企业参与的竞标项目。紫金矿业和巴里克黄金公司的合资企业与巴布亚新几内亚政府经历了漫长的谈判，才得以重新开放波格拉（Porgera）金矿。

中国矿业公司在海外投资受阻，使得将矿业投资转向俄罗斯的需求变得更为迫切。俄罗斯是中国邻国，在政治方面比其他国家要更加可靠。取消或减少对俄罗斯矿业投资的限制符合中俄两国的共同利益。

《战略投资法》简介

俄罗斯联邦法律第57-FZ号《关于外资进入对保障国防和国家安全具有战略意义的商业组织程序法》（ 以下简称《战略投资法》）于2008年4月出台，目的是通过审查外国投资以确保俄罗斯国家安全。该法对46类投资活动有限制，涵盖的限制领域包括核材料、国防、航空、铁路运输、港口和加密设备等，其中包含自然资源领域。根据该法，某些涉及收购俄罗斯公司股份或固定资产的交易需要获得事先批准或在交易完成后进行通知。

《战略投资法》对外国国有投资者和外国私人投资者进行区分，并规定了对外国国有投资者更加严格的限制或完全禁止。在《战略投资法》中，有单独涵盖自然资源的特别规定。据此，联邦级油气区块和矿区被称为“地下资源战略实体”。举例而言，“地下资源战略实体”的标准适用于以下矿床：

（一）含有铀、锂、铂及其他多种矿物的地下资源储量；

（二）地下资源储量超过50万吨天然铜；

（三）地下资源储量超过50吨原生黄金。

联邦地下资源机构定期更新战略性地下资源矿床的官方清单^[1]，目前清单中列出了近1,000 个矿床。

从中国投资者的角度来看，至关重要的是，该法禁止国有企业收购地下资源战略实体 25% 以上的表决权（或其他将获得控制权的交易）。国有企业收购地下资源战略实体 5% 至 25% 的表决权未受到完全禁止，但需要根据《战略投资法》事先获得批准。

针对外国私人投资者投资地下资源战略实体的相关规定的限制较少。私人外国投资者可以收购地下资源战略实体的控股权，但如果收购超过 25% 或更多的表决权，则必须事先获得俄罗斯政府的批准，在实践中，大多数相关交易均获得了批准。需要注意的是，在申请批准时，外国私人投资者必须在交割前向俄罗斯联邦反垄断局披露其最终实益所有人和实控人。

根据《战略投资法》，批准交易的决策机构是俄罗斯外国投资政府监督委员会，由 27 名部长及其他高级政府官员组成，由总理担任该委员会主席。负责执行《战略投资法》的行政机构为俄罗斯联邦反垄断局。

《战略投资法》在金矿行业对于中国企业的影响

《战略投资法》的限制给中国的金矿企业在俄投资造成很大的阻碍。具体以金矿行业为例， 尽管俄罗斯金矿行业机遇良多，但由于《战略投资法》的限制，中国公司在俄罗斯的金矿投资数量非常少。

最主要的问题是中国投资者很难突破《战略投资法》对于国有企业的限制和禁止。目前，唯一的豁免例外是中国黄金集团收购俄罗斯克鲁奇（Klyuchevskoye） 金矿项目控股权的交易。该交易通过中俄两国政府签署政府间协议，并经过俄罗斯议会批准和总统签字的非常规路径，取得了对该项目的批准。

克鲁奇金矿项目属于一项地下资源战略实体。其黄金储量超过 50 吨，达到地下资源战略实体的标准。根据《战略投资法》，中国黄金集团作为央企收购地下资源战略实体 25% 以上的表决权受到禁止。

为了突破《战略投资法》对于该项目的禁止，该项目通过特殊程序获得了俄罗斯法律上的豁免。首先，两国政府需商定政府间协议，政府间协议涉及外交照会的交换和相关的政府间流程。为此，俄罗斯总理梅德韦杰夫签署了一项批准政府间协议的法令。政府协议批准后，该项目还需要得到俄罗斯国家杜马（下议院）和联邦委员会（上议院）批准，最终由俄罗斯总统普京签署。该交易经过长达数年的审批程序，最终于 2019 年完成，德恒律师在该交易中担任中国黄金集团的法律顾问。

修改《战略投资法》

修改《战略投资法》从而为中国矿业企业在俄罗斯的投资减少壁垒并非易事。事实上，俄罗斯自然资源部曾提议将金矿储量门槛标准从 50 吨提高到 200 吨。由于俄罗斯政府安全部门的反对，该提议以失败告终^[2]。当前地缘政治局势的变化，大大的加速了中俄双边关系的发展，在目前形势下，再次尝试提高《战略投资法》下的审批门槛标准可能会是难得的机遇。具体的做法可以是尝试先提议小幅度的修改储量门槛，比如金矿储量从 50 吨提高到 100 吨，或者，将外国国有企业可以收购地下资源战略实体表决权的比例从25%提升到49%等。

结语：

中国矿业公司应该关注这个问题：为什么在双边关系的其他方面都在向前发展时，规范中国在俄罗斯的跨境投资法律却不能与时俱进？过去十年，中俄两国之间的关系在各个方面都得到了极大的加强，并在当前的地缘政治局势下变得更加牢固。近期，俄罗斯普京总统来华出席了北京冬奥会开幕式，中俄两国领导人在会谈后发表了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于新时代国际关系和全球可持续发展的联合声明》。中国矿业界现在推进俄罗斯《战略投资法》修改可能恰逢其时。

参考文献：

[1]http://www.gold.1prime.ru/documents/files/dgold_deposit.pdf

[2]https://www.kommersant.ru/doc/4197787

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