证券执法新规解读系列（一）：《关于依法从严打击证券违法活动的意见》

2021-07-30

2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（下称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。从发布主体上来看，《意见》由中办、国办联合印发，规格之高在我国资本市场建设的历史上前所未有，引发各界高度关注。根据《意见》精神，证监会于7月14日发布《证券期货违法行为行政处罚办法》，并于近日集中部署专项执法行动，集中打击财务造假、资金占用、违规担保及操纵市场、内幕交易等严重违法行为，依法从严从快从重查办16起重大典型案件。

此次监管部门以雷霆之势打击证券违法活动，既获得了资本市场的高度赞誉，也引发了资本市场的强烈关注。在此背景下，细致解读近期出台的一系列“打击证券违法活动”新规，对于进一步做好证券合规法律工作，更好提供证券法律服务具有重要意义。

一、《意见》的出台背景和总体要求

近期以来，康美药业案、康得新案等证券类违法案件频频发生，上市公司虚假陈述、内幕交易案件呈高发态势，沉重打击了投资者信心，严重破坏了市场生态。而随着全市场实行注册制的节奏逐步明确，我国经济金融环境正在经历深刻变化、资本市场改革开放程度正在不断加深。为进一步推动资本市场高质量发展，扫清阻碍资本市场发展的一切障碍，打击证券市场违法行为作为维护资本市场秩序、有效发挥资本市场枢纽功能的重要保障，必然成为下一阶段证券执法工作的重中之重。面对资本市场违法行为较为突出，案件查处难度加大，相关执法司法等工作面临新形势新挑战的局面，中办、国办发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，对下一阶段的证券立法执法工作提出纲领、作出部署，正当其时。

《意见》指出，打击证券违法活动必须坚持市场化、法治化方向，坚持建制度、不干预、零容忍，加强资本市场基础制度建设，健全依法从严打击证券违法活动体制机制，并进一步明确了打击证券违法活动的基本原则和主要目标。

第一，四个基本原则。《意见》指出，要坚持零容忍要求、坚持法治原则、坚持统筹协调、坚持底线思维四个基本原则，要将依法从严打击证券违法活动与有效防范化解风险、维护国家安全和社会稳定相结合，既要加大对证券违法犯罪案件的惩戒力度，强化震慑效用，也要加强重点领域风险排查，强化源头风险防控，严防风险叠加共振、放大升级；既要提高证券执法、司法专业化水平，提升透明度，增强公信力，也要加强证券期货监督管理机构与其他部分的工作协同，形成高效打击证券违法活动的合力

第二，两个主要目标。《意见》重点强调了两个时间节点，即到2022年，资本市场违法犯罪法律责任制度体系建设取得重要进展，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立，重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制，投资者权利救济渠道更加通畅，资本市场秩序明显改善。到2025年，资本市场法律体系更加科学完备，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅，崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。

总而言之，《意见》出台后的证券执法工作会持续保持高压态势，打击证券违法犯罪活动的力度会不断加大，证券违法的成本也会越来越高，这就对市场主体的证券合规工作提出了更高的要求。

二、《意见》的主要内容和核心制度

在“建制度、不干预、零容忍”的方针指引下，《意见》提出要在以下几个方面加强制度建设：

（一）完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系

《意见》强调打击资本市场违法犯罪要贯穿证券立法、执法、司法全过程，健全证券刑事、行政、民事责任，进一步完善证券相关法律制度。在立法层面，要加快立法效率，保障立法供给，尽快出台《期货法》等证券相关法律，加快制定修订上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例等配套法规制度；在刑事司法层面，要同步修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策；在民事司法层面，要加快推进证券纠纷代表人诉讼制度实施，取消民事赔偿诉讼前置程序。同时，要加快退市制度改革，严格执行强制退市制度，完善自律监管制度。

（二）建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制

《意见》高度重视证券执法司法部门之间的有效衔接和证券执法部门内部之间的互联互通，着力提高证券执法司法效率。在执法机关内部，要成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制；要进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会的体制优势，完善线索研判、数据共享等方面的行政刑事执法协作机制等。在执法司法衔接方面，要完善证券案件检察体制机制，研究在检察机关内部组建金融犯罪办案团队，探索在中国证监会建立派驻检察的工作机制，加强最高人民检察院与中国证监会、公安部的协同配合等。同时要探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理，加强金融审判队伍专业化建设。

（三）强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法

针对证券领域大案要案频发和近期债券市场违法集中出现等现象，《意见》强调要依法严厉打击，从严从快从重查处。对于大案要案，要坚持分类监管、精准打击，加大对证券发行人控股股东、实际控制人等有关责任人的追责力度，压实中介机构责任，依法严厉打击非法证券活动，加强场外配资监测，重点打击欺诈发行债券、信息披露造假、中介机构未勤勉尽责等债券市场违法行为，强化私募违法行为的法律责任。

（四）进一步加强跨境监管执法司法协作

对于近期滴滴等企业赴境外上市所引发的网络安全和数据安全问题，《意见》要求加强跨境监管合作。完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。同时，要切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设，制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则。

（五）着力提升证券执法司法能力和专业化水平

《意见》高度重视证券执法司法工作能力提升，强调提高证券执法司法的专业化水平。要求加强证券执法力量，优化证券稽查执法机构设置，增强证券执法能力；有效运用大数据、人工智能、区块链等技术，建立证券期货市场监测预警体系，构建以科技为支撑的现代化监管执法新模式，丰富执法手段，提高执法效能。切实提升执法司法专业性、规范性、权威性和公信力，规范执法行为，强化对监管执法机构的规范与监督，营造公平公正的法治环境。

（六）加强资本市场信用体系建设

《意见》要求夯实资本市场诚信建设制度基础，建立资本市场诚信记录主体职责制度，明确市场参与主体诚信条件、义务和责任；要求建立资本市场行政许可信用承诺制度，将信用承诺事项及其履行情况纳入信用记录，作为事中事后监管的重要依据；要求强化资本市场诚信监管，建立健全全国统一的资本市场诚信档案，健全诚信信息共享机制，加大信息归集、查询、公示力度，形成各方共建共治共享的资本市场诚信建设格局。

三、《意见》出台后的监管格局

《意见》高屋建瓴地回应了长期以来资本市场热切关注的问题，遏制了资本市场违法犯罪的抬头趋势，为我国全市场推行注册制铺平了道路，顺应了近年来我国的证券市场发展趋势，具有深远的积极意义。《意见》对我国资本市场的制度建设提出了全方位的要求，必将对未来中长期的监管格局产生深远影响，主要会有以下特点：

第一，法治化。《意见》强调要坚持法治化方向，坚持法治原则，严格执法、公正司法，统一标准、规范程序，提高证券执法司法的法治化水平。随着我国资本市场法律体系不断健全，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，法治化的监管格局将会显现。一方面，证券监管的相关法律和配套法规将会越来越体系化、精细化；另一方面，证券执法司法的规范性和专业性也将有更强大的法治保障。未来的市场必然是法治的市场，未来的监管必然是法治的监管。

第二，系统化。《意见》高度重视证券执法司法部门之间的统筹协调，要求加强证券执法部门之间的工作协同，形成高效打击证券违法活动的合力。在执法层面，中央将建立打击资本市场违法活动协调工作小组，对证券违法领域的大案要案进行工作协调，同时证券监管机构、公安机关、地方执法部门之间的执法配合将更加密切，对证券领域违法犯罪的打击力度将大大增强，证券违法犯罪的成本将显著提高；在司法层面，检查机关、审判机关将投入更多资源组建专业团队从事金融犯罪的刑事司法工作，同时将与执法机关密切协同配合，提高司法质量与效率。行政执法与刑事司法的衔接将更加高效顺畅，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制将快速形成。

第三，市场化。《意见》不仅强调要加快建设中国特色证券执法司法体制，还强调加强资本市场基础制度建设，坚持市场化导向。《意见》出台后，证券纠纷代表人诉讼制度将会推进、民事赔偿诉讼前置程序将会取消，证券行业仲裁制度试点将会开展，退市制度将会更加健全。在证券民事诉讼、自律监管和资本市场信用体系持续完善的推动下，我国资本市场将会更加规范、透明、开放、有活力、有韧性。

综上，《意见》出台后的短期之内，对证券违法犯罪活动的打击将会更加严厉，证券违法犯罪活动将会显著减少；中长期之内，我国证券监管法律体系将会更加完善，证券执法司法体制将会更加健全。

四、《意见》出台后的合规趋势

《意见》发布以来，证券监管部门加大了对证券违法行为的打击力度，查处多起虚假陈述、内幕交易案件，对宜华生活、广东榕泰、中潜股份等系统性财务造假案件进行了通报，证券执法“用重典、出重拳”效果初现。可以预见的是，随着《意见》进一步落地，证券市场主体和市场投资者的合规风险将进一步提高，企业与投资者合规需求将进一步扩大。未来的证券合规将呈现出以下几个趋势：

第一，证券合规将成为市场的“主旋律”。随着监管格局的进一步调整，我国证券市场法律规范将不断完善，证券执法手段将趋于多元化。对于上市公司而言，必须依法依规做好信息披露等合规工作，规范企业经营和证券市场活动；对于中介机构而言，必须进一步突出合规工作在执业活动中的地位，在压实中介机构责任的大背景下，中介机构必须首先做好合规工作，防止合规缺口给自身带来更大的风险敞口。

第二，证券合规工作必须加强全市场协同。《意见》旨在推动监管部门的统筹协调与资本市场自律监管和信用体系建设，此举必将加快证券市场的整合程度，推动证券市场各主体以统一步调应对统一监管，上市公司与中介机构之间的密切配合将更加关键。尤其是在合规领域，上市公司与中介机构必须进一步加深合作，上市公司要规范诚信经营，中介机构要持续勤勉尽责，二者的“共同体”关系将更加凸显，“一荣俱荣，一损俱损”的协作体系将更加健全。

第三，专业中介机构的责任将更加重大。由于我国资本市场的体制机制建设趋于完善，合规工作所依靠的法律规范、业务规范将更加细密，合规工作的专业化程度将会显著增强。例如，随着期货法、上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例、新三板市场监督管理条例等配套法律规范的制定修改工作完成，证券市场的合规工作将进一步细分，企业所需要完成的合规任务将更加繁重。因此，专业的中介机构将会发挥其专业优势，以专业合规服务助力企业合规工作顺利推进。

第四，合规法律服务的地位将更加突出。本次《意见》相比以往更加强调 “规范”，坚持建制度、不干预、零容忍，着力完善资本市场法律制度。短期之内，证券执法将继续保持高压态势；长期之内，资本市场法律部制度将不断健全。无论是应对持续高压的证券执法还是不断完善的法律制度，企业想要做好合规工作都必须高度重视合规体系的维护和合规信息的更新。“合规”的本质在于其对于法律规范的妥善依循，因此，优质的合规法律服务将不可或缺地成为企业合规工作的重要组成部分，也将帮助企业在更加严峻的形势之下取得合规工作的“先发优势”。

总而言之，在未来较长阶段之内，国家将持续高度重视证券执法和证券市场合规工作，证券市场的广大参与者都必须将证券合规工作作为在证券市场中安身立命的根本，以百倍的精神和万分的努力投入到证券合规工作当中，方能在新时期的资本市场中行稳致远，进而有为！

本文作者：