《保障农民工工资支付条例》下保障农民工工资

按时足额支付的十大法定制度概览

2020-03-23

摘要：

为了根除我国建筑业拖欠农民工工资难题，国务院根据多年来治理拖欠农民工工资的经验颁发了《保障农民工工资支付条例》^[1]，该条例规定了保障农民工工资按时足额支付的多项制度。本文依据条例梳理出十项制度与关心条例实施的人士进行讨论。

正文:

为全面治理拖欠农民工工资问题，国务院办公厅早在2016年1月17日发布了《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号），该通知要求全面规范企业工资支付行为、健全工资支付监控和保障制度、推进企业工资支付诚信体系建设、改进建设领域工程款支付管理和用工方式的要求。2019年12月30日国务院颁布了《保障农民工工资支付条例》（下称“《支付条例》”），《支付条例》以行政法规的形式确立了劳动用工实名管理制度、人工费用的专户制度、人工费用的分账管理制度、现场维权公示制度、工资支付监控预警制度、工资支付代发代偿制度、工程款支付担保制度、治理拖欠联合惩戒制度、地方政府预防拖欠目标责任制度等多项制度。这些制度将对建设单位、工程总包单位、分包单位签署及履行总分包合同产生巨大影响。

一、劳动用工实名管理制度

劳动用工实名制是指企业以被招聘人员的真实身份信息对其进行管理，以方便政府对被招聘人员的从业、培训、技能和权益保障进行监管。准确认定劳动者的身份是规范工资支付的前提，因为要保证工资直接发放到劳动者手中，就必须搞清楚劳动者的个人信息，包括基本信息（身份、文化程度、工种、技能等级和基本安全培训等）和从业信息（工作岗位、劳动合同签订、考勤、工资支付和从业记录等）等。

为了规范工程建设领域劳动用工管理，国办发〔2016〕1号文要求“在工程建设领域，坚持施工企业与农民工先签订劳动合同后进场施工，全面实行农民工实名制管理制度，建立劳动计酬手册，记录施工现场作业农民工的身份信息、劳动考勤、工资结算等信息，逐步实现信息化实名制管理”。《支付条例》第二十八条更进一步的规定“未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工”。这些法规和政策对规范施工单位规范使用农民工、加强对农民工管理以及保障农民工工资按时足额发放起到保障作用。否则，若施工总承包单位、分包单位未实行劳动用工实名制管理，根据《支付条例》第五十五条的规定，人力资源社会保障行政部门或相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。

二、人工费分账管理制度

所谓人工费分账管理制度是指建设单位和施工单位依据工程承包合同将工程款中的人工费（劳务费）分解，而将被分解出的这部分人工费按施工合同约定的进度支付至专用账户中，再由施工单位用于按月从中支付农民工工资的制度。为推动农民工工资与工程材料款等相分离，国办发〔2016〕1号文要求在工程建设领域实行人工费用与其他工程款分账管理制度。

根据《支付条例》，建设单位与承包人在签订总包合同及总包人与分包人签订分包合同阶段，需要在合同中约定人工费用的比例；如未约定，总包方需要按照工程费总额把款项分解为人工费用和工程款中的其他费用，并书面告知建设单位（发包方）。分包合同中也应将工资与总包商应支付给分包商的工程款分开，清晰明确地将农民工资与其他工程款分开。实践中对农民工工资分账管理可依据《建设工程施工合同》计价与结算条款做如下规定：（1）结合合同约定的计价方式列明人工费、工资总额或者划分比例；并明确约定将工资支付至专用账户；

（2）在工程开工前，建设单位和总承包单位要签订《分账管理协议》，对工资专户设立和管理予以明确，并对工资性工程款数额、工资性工程预付款数额和抵扣方式、工资性工程进度款数额和支付方式予以约定。

三、人工费专用账户发放制度

为了配合人工费分账管理制度，被分出的人工费需要支付至专用账户中，再从该专用账户把每月应付的工资支付至农民工个人。《支付条例》规定总承包单位应当在工程建设项目开工之日起30日内开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资，并报工程建设项目所在地工程建设项目主管部门书面备案。金融机构应当优化农民工工资专用账户开设服务流程，做好农民工工资专用账户的日常管理工作。建设单位将支付给总包方的工资性工程款项直接支付到工资专户，以有效地管理和监督农民工工资发放全过程。金融机构一旦发现资金未按约拨付等情况，及时通知施工总承包方，由施工总包方向建设单位索偿或者报告人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门，方便纳入欠薪预警系统。为保证工资专户的稳定和安全，《支付条例》还特别规定，除法律另有规定外，专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。

四、农民工工资代付制度

这里所谓的工资代付是指总包单位代分包单位向分包聘用的农民工直接直接支付工资的行为。为了避免分包单位扣发农民工工资，国办发〔2016〕1号文和《支付条例》均提倡总承包单位对分包人的工资代付制度，由总包人将农民工工资代替分包人直接支付至分包人聘用的农民工个人账户中。《支付条例》第三十一条规定，“分包单位应当按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，与当月工程进度等情况一并交施工总承包单位。”在施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，通过农民工工资专用账户直接将工资支付到农民工本人的银行账户后，总承包单位应向分包单位提供代发工资凭证。

五、拖欠农民工工资时的代（清）偿制度

为了确保农民工工资及时足额支付，《支付条例》规定了建设单位、总包单位因管理不善或者违法行为负有清偿或者代偿农民工工资。

1.建设单位的清偿责任。

根据《支付条例》第三十六条规定，建设单位将工程发包给不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。

《支付条例》第三十七条规定，工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，即开工时不具备工程规划许可、施工许可手续等，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。这两条规定了由于建设单位的违法发包或违法建设行为而导致拖欠农民工工资的应承担清偿责任，这里没有规定建设单位可以向实际施工人追偿。

2.总承包单位的代偿责任。

《支付条例》第三十条规定，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。由于分包单位（或实际施工人）对其拖欠的农民工工资具有第一位的偿还责任，《支付条例》对这两种情况规定总承包单位先予偿付责任，然后可以向分包单位或者实际施工人追偿。

3.总承包单位的清偿责任。

《支付条例》第三十六条规定，施工总承包单位将建设工程分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，施工总承包单位清偿；施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。与以上施工总承包单位的管理失误及转包不同，这里对工程总承包单位违法分包和配合他人挂靠时，导致拖欠农民工工资的，负有清偿责任，法律没有规定这时总承包单位可以向分包单位或实际施工人追偿。

六、施工现场维权公示制度

《支付条例》规定，总包方应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，明示发包方、总包方及所在项目部、分包单位、行业监管部门、劳资专管员等基本信息；劳动用工相关法律法规、当地最低工资标准、工资支付日期等基本信息；属地行业监管部门和劳动保障监察投诉举报电话、劳动争议调解仲裁申请渠道等信息。现场维权公示制度的建立，对提高农民工的维权意识，督促施工单位进行自我监督和管理势必具有很好的促进作用。

七、工资支付监控预警制度

《支付条例》规定，县级以上地方人民政府应当建立工资支付监控和预警机制。这种支付监控预警制度，不再是单一部门的监督管理，而是多部门联网，信息实时共享，同时以政府劳动人事管理部门为主导的多部门、多层次、多方位，行政监督、司法监督、社会监督（新闻媒体）相结合的动态监管系统。《支付条例》赋予了政府人力资源管理部门查询专户信息、向法院申请强制执行、建立用人单位及相关责任人劳动保障守法诚信档案等权力，并有权对用人单位开展守法诚信等级评价。

八、工程款支付担保制度

为规范建设工程承发包交易行为，保证工程质量和施工安全，遏制拖欠工程款和农民工工资行为，原建设部先后制定了《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》、《工程担保合同示范文本》和《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》等三个规范性文件。但因以上文件均属于政策性文件，在建设工程发承包实践中没有得到有效执行。《支付条例》第二十四条明确规定建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保，同时《支付条例》第四十九条规定，“建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款，导致拖欠农民工工资的，县级以上地方人民政府应当限制其新建项目，并记入信用记录，纳入国家信用信息系统进行公示。”第五十七条对于“建设单位未依法提供工程款支付担保”的情况更进一步规定，“人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款”。那么这必然会促使建设单位依法向施工单位提交工程款支付担保。

九、工资支付保证金制度

为了预防建设工程领域农民工工资拖欠难题，我国各地建设行政管理部门均规定要求建设单位和施工单位在开工前交纳农民工工资保证金。国办发〔2016〕1号文要求在建筑市政、交通、水利等工程建设领域全面实行工资保证金制度，逐步将实施范围扩大到其他易发生拖欠工资的行业。《支付条例》第三十二条规定，“施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资”。规定由施工施工总承包单位按照劳动社会保障部门的要求交纳工资保证金。针对不同的企业，《支付条例》第三十二条规定，建立工资保证金差异化缴存办法，对一定时期内未发生工资拖欠的企业实行减免措施、发生工资拖欠的企业适当提高缴存比例。

十、联合惩戒制度

国办发〔2016〕1号文要求建立拖欠工资企业“黑名单”制度，定期向社会公开有关信息，并要求人力资源社会保障部门建立企业拖欠工资等违法信息的归集、交换和更新机制，将查处的企业拖欠工资情况纳入人民银行企业征信系统、工商部门企业信用信息公示系统、住房城乡建设等行业主管部门诚信信息平台或政府公共信用信息服务平台。《支付条例》第四十八条、第四十九条也要求对拖欠农民工工资行为建立拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单，即“黑名单”，并规定人力资源社会保障行政部门将存在克扣、无故拖欠农民工工资，达到认定拒不支付劳动报酬罪数额的单位或者因拖欠农民工工资造成严重不良社会影响的单位及其法定代表人（实际控制人）、其他负责人列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单。对列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单的用人单位、法定代表人（实际控制人）、主要经营管理人员，有关部门应当在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、资质审核、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、高档生活消费等方面予以限制，并限制乘坐飞机、动车、列车软卧、轮船二等以上舱位等。实行拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单制度的具体办法，由国务院人力资源社会保障行政部门制定。另外，《支付条例》对政府投资项目中保障农民工工资问题也提出了更高的要求。

结语:

《支付条例》试图构建保障农民工工资按时足额支付的法治化治理体系，创新保障措施，实施工程施工过程中全链条多环节的综合治理，这必然有助于根治我国农民工工资拖欠的顽疾。鉴于《支付条例》对以上各项制度的规定还比较概括，尚需要相关部门依据《支付条例》的授权进一步制定实施细则。

文中备注：

[1]《保障农民工工资支付条例》于2020年5月1日实施。

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