浅议我国法律环境下工程总承包单位的资质问题

2020-03-06

摘要：

我国建筑市场实行资格审查制度，具有相应的资质是建筑业企业承揽业务的前提条件。如何设置工程总承包企业资质在我国经历了多次扬弃之后，住建部与国家发改委发布了新的规定，提出了在房屋建筑与市政基础设施项目工程总承包中实行双资质制度。为了有利于我国建筑业尽快适应双资质管理制度，国家又规定了资质互认制度。本文就国家对工程总承包资质的新要求以及资质互认制度的实施展开论述。

正文：

一、工程总承包企业的资质管理制度在我国逐步完善

（一）我国建筑市场实行法定资质审查制度，企业具有相应资质才能承揽相关工程建设项目

《中华人民共和国建筑法（2019修订）》（下称“建筑法”）第十三条规定，“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”《建设工程质量管理条例（2017修订）》《建设工程勘察设计管理条例（2017修订）》等法规中进一步规定勘察设计、施工等单位取得相应的资质后才能从事相关的勘察设计、施工等业务，否则应承担严重法律后果。建设工程实行招标发包的，招标文件中应将资质要求作为投标报名的资格条件。《中华人民共和国招标投标法》明确要求在勘察设计、施工、监理等项目的招标中，根据国家对投标人的资格条件拟定招标文件。

建筑法有关市场准入资质的规定不仅适用于房屋建筑行业，还适用于其他行业的建筑工程。如建筑法第八十一条规定，“本法关于施工许可、建筑施工企业资质审查和建筑工程发包、承包、禁止转包，以及建筑工程监理、建筑工程安全和质量管理的规定，适用于其他专业建筑工程的建筑活动，具体办法由国务院规定。”所以建筑法中有关资质管理问题的规定适用于从事建筑活动的所有行业的企业。

（二）我国工程总承包资质管理制度在多方试验后逐渐完善

1.我国工程总承包企业资质经历了多次试验。

原化工部1982年6月8日发布了《关于改革现行基本建设管理体制，试行以设计为主体的工程总承包制的意见》，在化工行业开起了由设计单位为主体的工程总承包试点。经历了10年试点，1992年4月3日原建设部发布了《建设部关于工程总承包企业资质管理暂行办法》（建施字第189号），为工程总承包企业设置了专门资质，同时将设计单位派出在外。1992年11月17日原建设部发布《建设部关于设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》（建设〔1992〕805）^[1]，规定设计单位可在其设计资质范围内申请工程总承包资格证书，又恢复了设计单位的工程总承包资格。2003年原建设部发布《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号），允许勘察、设计、施工单位均可以在其资质许可范围内承揽工程总承包业务；并要求打破行业界限，允许工程勘察、设计、施工、监理等企业，按照有关规定申请取得其他相应资质。2016年5月20日，住建部发布的《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）规定，“在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。”建市〔2016〕93号与建市〔2003〕30号文相比，仅限制了工程总承包的发包阶段，但重审了工程总承包企业只需要具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。

（三）双资质要求的提出及其适用范围

1.双资质的提出。

为了提高总承包工程质量，防止重大工程安全生产事故，住建部在综合既往管理经验的基础上，联合国家发改委于2019年12月23日发布《住房和城乡建设部国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号），推广实施《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（下称“管理办法”）。管理办法第十条规定，“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”，即对工程总承包单位实行双资质管理。双资质更有利于充分发挥总承包单位在设计和施工管理两方面的优势，加强设计和施工两方面在施工中的配合，提高工程施工质量安全和经济效率。这一重大改革措施表明中共中央国务院关于建筑业与国际接轨以及持续健康发展的指导思想在资质管理制度中正式落地^[2]。

2.双资质的适用范围。

管理办法第二条规定，管理办法适用于“从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动”，而对于房屋建筑工程和市政基础设施工程的范围，《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法（2018修行）》第二条规定，“本办法所称房屋建筑工程，是指各类房屋建筑及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程。本办法所称市政基础设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。”管理办法的适用范围是有限的，对于这两类项目之外的其他建设项目的工程总承包单位可不适用管理办法。

根据《工程设计资质标准（2017修订）》规定，设计单位可承担与资质证书许可范围相适应的建设工程总承包业务；根据《建筑业企业资质标准（2016修订）》规定，取得施工总承包资质的企业，可以从事资质证书许可范围内的相应工程总承包、工程项目管理等业务。但根据管理办法，按照这两份资质标准可以承揽相应行业工程总承包的相关规定，不再适用于房屋建筑和市政基础设施项目的工程总承包活动。

另外，管理办法同意设计与施工单位以联合体形式承揽工程总承包项目。对于联合的要求，我国招标投标法、建筑法等法律法规均有明确规定，本文不再赘述。

二、“放管服”政策指引下“设计”、“施工”两大资质互认制度及其实施

（一）设计、施工两大资质互认制度

为了进一步深化建筑业“放管服”改革，加快建筑业产业升级，促进建筑业持续健康发展，管理办法在对房屋建筑与市政工程领域总承包作出双资质要求的同时，又提出了设计、施工两大资质互认制度。对于不同建筑企业互相申请资质问题，建市〔2003〕30号）文早就要求打破行业界限，允许工程勘察、设计、施工、监理等企业，按照有关规定申请取得其他相应资质。管理办法第十二条更进一步规定，“鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。”这一资质互认制度对我国建筑企业完善资质、提高综合竞争能力有重要意义。

鉴于我国设计单位与施工单位大多分业经营的实际情况，为了鼓励设计、施工单位拥有承揽总承包工程的综合资质，住建部就工程总承包单位资质完善问题作出特殊规定。管理办法规定已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。同时，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。

（二）资质互认实施的办法

1.有关设计资质管理的规定。

《建设工程勘察设计资质管理规定（2018修订）》第六条规定，工程设计资质分为工程设计综合资质、工程设计行业资质、工程设计专业资质和工程设计专项资质。工程设计综合甲级资质涵盖21个行业的设计资质，工程设计综合资质只设甲级；工程设计行业资质、工程设计专业资质、工程设计专项资质设甲级，乙级。取得工程设计综合资质的企业，可以承接各行业、各等级的建设工程设计业务；取得工程设计行业资质的企业，可以承接相应行业相应等级的工程设计业务及本行业范围内同级别的相应专业、专项（设计施工一体化资质除外）工程设计业务。取得工程设计专业资质的企业，可以承接本专业相应等级的专业工程设计业务及同级别的相应专项工程设计业务（设计施工一体化资质除外）。取得工程设计专项资质的企业，可以承接本专项相应等级的专项工程设计业务。

根据《工程设计资质标准（2017修订）》规定，工程设计分为21个行业类别，分别:为煤炭、化工石化医药、石油天然气（海洋石油）、电力、冶金、军工、机械、商物粮、核工业、电子通信广电、轻纺、建材、铁道、公路、水运、民航、市政、农林、水利、海洋、建筑。而每个行业根据需要又分为多个专业，如建筑行业分为建筑、结构、给排水、暖通空调、电气、防护、防化、通信8个专业。

2.有关施工企业资质管理的规定。

根据《建筑业企业资质管理规定（2020修订）》和《建筑业企业资质标准（2016修订）》规定，施工总承包序列设有12个类别：建筑工程施工总承包、市政公用工程施工总承包、公路工程施工总承包、铁路工程施工总承包、港口航道工程施工总承包、水利水电工程施工总承包、电力工程施工总承包、矿山工程施工总承承包、冶金工程施工总承包、石油化工工程施工总承包、通信工程施工总承包、机电工程施工总承包。具有这些资质类别的企业可在资质许可范围内承担施工总承包业务。

3.设计与施工企业资质互认办法。

根据管理办法规定，具有工程设计综合资质的企业可以申请21个行业施工总承包以及资质；具有行业甲级资质的设计单位可以申请该行业相对应的施工总承包一级资质；具有建筑工程专业甲级资质的单位可以申请建筑工程施工总承包一级资质。反之，12个类别中具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。

《建设工程勘察设计资质管理规定（2018修订）》和《建筑业企业资质管理规定（2020修订）》对于首次申请设计资质和首次申请施工资质由具体的要求，但是对于两大资质互认如何高效实施，目前建设行政部门还没有发布具体的细则。《建筑业企业资质管理规定（2020修订）》第四条规定，“国务院住房城乡建设主管部门负责全国建筑业企业资质的统一监督管理。国务院交通运输、水利、工业信息化等有关部门配合国务院住房城乡建设主管部门实施相关资质类别建筑业企业资质的管理工作。”根据建筑法第八十一条的有关“建筑施工企业资质审查”的规定，“适用于其他专业建筑工程的建筑活动”。所以有关管理办法中“设计”、“施工”两大资质互认问题，适用于从事所有建筑活动的行业。

另外，管理办法还规定设计单位或施工单位之前完成的相应规模的工程总承包业绩在直接申请设计资质甲级资质或施工总承包一级资质时还可以作为设计或施工业绩申报。根据《住房和城乡建设部关于启用全国建筑市场监管公共服务平台的通知》（建市综函〔2016〕122号）对建筑市场信息管理的要求，申请单位应按照在住建部“全国建筑市场监管公共服务平台”上录入的总承包业绩信息申报设计或施工业绩。

三、结语

为了促进我国建筑业健康持续发展，实现我国工程总承包管理能力升级并逐步与国际接。在我国建筑市场资格准入管理环境下，设计单位与施工单位按照管理办法的要求尽快利用资质互认制度完善资质，对建筑业发展将会带来深远影响。

文中备注

[1]2002年国务院发布《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号），废止了工程总承包企业资格核准制度。

[2]朱树英：“工程总承包“双资质”制度重大变革的现实意义”；“工程总承包之家”；引自https://www.sohu.com/a/364423044_727724。

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