2018年中国税务行政诉讼大数据报告

2019-04-26

检索条件

数据来源：中国裁判文书网（http://wenshu.court.gov.cn/）

检索口径：“行政诉讼”+“2018年”+税务行政管理案由”

检索时间：2019年3月3日

文书数量：1066份

使用上述检索条件，我们获取一审被告为税务机关，且裁判时间为2018年度的税务行政诉讼裁判文书共计1066份。通过对文书进行整理，合并同属一个案件的一审、二审或再审文书后，我们共获得有效税务行政诉讼案例581个。

备注：由于检索日后仍有少量裁判于2018年的税务行政诉讼案件上传至中国裁判文书网，因此检索日后同口径文书数量会有少量增加。但数量不大不影响大数据报告的分析结果。

报告提纲

一、税务行政诉讼的数量变化和趋势

二、分区域税务行政诉讼数量

三、税务行政诉讼裁判文书类型

四、税务行政诉讼一审原告类型

五、税务行政诉讼被诉行政行为的主体

六、案件争议经历行政复议的情况

七、税务行政诉讼涉及税种

八、税务行政诉讼经历审级

九、税务行政诉讼裁判结果

一、税务行政诉讼的数量变化和趋势

根据中国裁判文书网显示数据，2006年以前的税务行政诉讼裁判文书数量为零，2006年到2018年十三年期间税务行政诉讼裁判文书数量如下图。

数据特点：2016年以后税务行政诉讼案件数量呈现持续明显增长。

数据分析：2012年以前税务行政诉讼裁判文书数量极少。考虑到2013年最高人民法院才开始推动裁判文书上网，2012年以前文书少的主要原因，是文书上网少。2013年及以后裁判文书上网比例大幅提升，尤其是2014年全国推行裁判文书上网后，上网文书的数量变化很好地体现了税务行政诉讼案件的数量变化。

从上图可以看出，2014年和2015年两年期间，税务行政诉讼裁判文书数量较为稳定，2016年税务行政诉讼文书数量相比2015年出现了119.3%的大幅提升。德恒税法认为，这主要是由于2015年5月1日施行的新《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）将立案审查制改为立案登记制，一定程度上解决了过去行政诉讼立案难的突出问题，随之带来了2016年全国范围内行政诉讼案件量的井喷，税务行政诉讼作为行政诉讼的一个特殊类别也不例外。

从2016年开始的三年直至2018年，税务行政诉讼裁判文书数量稳步和快速增长，平均每年增长27%。而通过中国裁判文书网查询，同期包括税务行政诉讼在内的全部行政诉讼文书数量每年增长率为仅为8.5%。德恒税法推算，税务行政诉讼文书增长率是同期非税务行政诉讼文书的4倍左右。

税务行政诉讼文书增长率 27%＞8.5%全部行政诉讼文书增长率

结论：近三年来，税务行政诉讼案件呈快速和稳步增长态势，其增长率远高于其他行政诉讼案件。随着经济社会发展、纳税人维权意识提高和整体法治水平提升，可以预见到未来税务行政诉讼案件量还将以更快的速度增长。

税务机关应高度重视税务行政诉讼案件的持续快速增长，切实采取措施更好地应对执法环境的变化。

随着税务行政诉讼案件的不断增长，人民法院建立专门税务法庭或法院的必要性也越来越凸显。

二、分区域税务行政诉讼数量

数据特点：各地税务行政诉讼文书数量极不均衡。

数据分析：广东省以124份文书高居榜首，超过第二名江苏省42.5%，是最后一名西藏的124倍。珠三角、长江三角和京津等经济文化发达地区的税务行政诉讼文书占到全部税务行政诉讼文书的40%。

结论：经济和文化发达地区，税务行政诉讼案件量大，反之，则案件量小。

经济发达地区的税务机关应当进一步提升执法能力和风险应对水平，更加注重治税能力现代化。

三、税务行政诉讼裁判文书类型

数据特点：在全部1066份税务行政诉讼裁判文书中，判决书仅占31%，而裁定书占到了69%，是判决书数量的2.23倍。

数据分析：行政裁定解决的是行政诉讼过程中的程序性问题，目的是使人民法院依法有效开展诉讼程序。判决解决的是当事人双方争议的行政行为合法性和适当性问题，即实体法律关系，目的是实质性解决行政争议。

2018年税务行政裁定涉及到的程序问题除了被告主体资格、行政诉讼管辖、行政诉讼受案范围、诉讼时效等通用行政诉讼程序问题外，还涉及到《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）及其实施细则等专业法律、法规中规定的税务行政复议前置、纳税前置等程序问题。

税务行政诉讼中大量以裁定书结案的情形说明，将近七成的税务行政诉讼未能进入对纳税人、扣缴义务人和其他税务行政相对人所关注的实体争议的审查。这一现象说明，很多当事人及律师无法准确把握税法和行政法相关法律规定，正确适用法律，导致起诉存在程序性问题，先天不足，无法实现其诉讼目的。

结论：税务行政诉讼是行政法与税法两大专业的深度叠加，只有具备双重专业能力和相应工作经验的资深税法律师能够准确适用法律，帮助纳税人和其他当事人有效提起税务行政诉讼，依法寻求权益救济，维护自身合法权益。

四、税务行政诉讼一审原告类型

数据特点：税务行政诉讼一审原告，自然人和公司各占一半。

数据分析：2019年1月1日新《中华人民共和国个人所得税法》（以下简称《个人所得税法》）全面实施以后，个人所得税的自然人纳税人将成为税务机关直接管理的对象。但在2018年及以前，税务机关管理的对象绝大部分是企业纳税人。然而，在2018年税务行政诉讼中，自然人原告占到了49%的比例。这说明在实践中，自然人比企业纳税人有更强烈的维权意识和维权勇气，也采取了更多的维权行动。

为进一步探究，德恒税法对2018年自然人提起税务行政诉讼的事由进行了统计分析。

备注：图中列为“其他”的是原告撤诉且从裁定书中无法确定具体争议事由的情形。

自然人提起税务行政诉讼的事由很多，其中占比最大的五个事由依次是：政府信息公开、举报争议、其他、征税行为和不作为，占自然人提起税务行政诉讼案件的81.76%。除此之外，自然人对税务机关要求补交税款的决定不服、对行政处罚不服、对强制执行和税收保全不服、对不予退税决定不服、对发票管理等不服，均提起了税务行政诉讼。

政府信息公开和对举报的答复不属于税务机关执行税法的行政行为，而是所有行政机关都具有的通用行政职能。这两个事由成为自然人起诉税务机关最主要的原因，占全部诉讼的46.67%。

对包括二手房转让征税、司法拍卖房产的征税等各种征税行为不服也是自然人提起税务行政诉讼的重要原因，占自然人起诉案件的12.28%。此外，有11.58%的税务行政诉讼是自然人对于税务机关不予退税、不予开具完税凭证等不作为事项不服。

随着2019年新《个人所得税法》施行，自然人纳税人成为税务机关税收征收和管理的重要对象。自然人又具有对自身权益损害高敏感度、低承受力的特点，维权意识和勇气强于企业纳税人。可以预见，由自然人提起的税务行政诉讼案件将大幅增加。但自然人欠缺税法和行政法专业知识，寻求权益救济必须借助专业人士的有力支持。

结论：税务机关应高度重视依申请政府信息公开和举报答复工作，做到实体和程序合法，应对妥善有序，以减少相应执法风险。个人所得税制改革后，税务机关对自然人纳税人的征税、处罚、强制执行、税收保全、退税等税收执法行为，应当高度重视实体和程序的合法性、裁量的适当性，重视工作技巧和方法，及时建立和落实有效的争议化解机制，以降低执法风险和应诉工作量。

自然人提起税务行政诉讼的情形会越来越多，对税法专业服务需求很大。但只有真正通晓税法和行政法的资深律师，才能依法、妥善地协助当事人寻求权益救济。

五、税务行政诉讼被诉行政行为的主体

备注：被诉行政行为的主体不等于一审被告。根据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》，被诉行政行为如果经过行政复议的，复议机关和做出行政行为的行政机关作为共同被告参加诉讼。因此，一审被告除了被诉行政行为的主体外，还包括复议机关。

数据特点：省以下税务局或分局做出的行政行为是引起税务行政诉讼案件的主要原因，占比接近60%。有接近30%的案件是对稽查局做出的行政行为不服。税务所成为被告的案件仅占2.75%。

数据分析：数量庞大的基层税务所虽然是税务机关的主体，但税务所主要开展日常性的税收管理，大部分工作偏向服务纳税人，虽有逾期申报处罚等剥夺性执法行为，但金额较小，事实清楚，争议不大。因此，税务所的行政行为引起税务行政诉讼的风险不大。

稽查局在税务机关中占比不大，但是由于稽查局的工作职能是对纳税人实施税务稽查，稽查局出具的检查结论，要么是暂未发现问题，要么是以《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》为载体的税款追缴和行政罚款。稽查案件往往金额巨大，事实复杂，情况多样，很容易在事实认定、证据搜集和法律适用上引起争议。因此，对稽查局的行政行为提起的行政诉讼在全部案件中占三成。

为进一步了解以稽查局为被告的行政诉讼情况，德恒税法对相关诉讼事由进行了统计分析。

从上图可以看出，稽查局的执法行为最容易引发行政争议的是税务行政处罚，占全部案件的38.42%。其次是追缴税款的税务处理决定，占全部案件20.9%。再次是强制执行和税收保全这类对立性、剥夺性极强的执法行为，占全部案件19.21%。举报人对稽查局的查出结果不服引发行政诉讼的也不少。此外，稽查局不予接受纳税担保、不予退税、责令限期改正、已证实虚开通知、移送司法等也引发数量不等的行政诉讼。

为了进一步探究占稽查局被诉案件38.42%的税务行政处罚争议的详细情况，德恒税法对这些税务行政处罚争议进行了统计分析。

从上图可知，稽查局被诉的税务行政处罚争议，85.41%是对偷税行为的行政处罚争议，因未履行代扣代缴义务、骗取出口退税、虚开发票被处罚引发的案件占比仅在4-7%。

对偷税行为的处罚引发的稽查局被诉案件占比大，有以下原因：

1.由于经济活动的复杂性，偷税行为的认定也是一个非常复杂的过程，涉及到复杂的证据搜集、事实认定、行政处罚程序和法律适用等诸多方面，本身容易引发争议。

2.根据《税收征收管理法》第六十三条：“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”，对于偷税行为的行政处罚幅度是偷税数额的50%到5倍。因此，通常情况下对偷税行为的行政处罚金额较大，关系到企业的重大经济利益。在2018年广受关注的影星偷税案中，涉案影星拆分合同的偷税行为被处以4倍罚款，计2.4亿元。

3.根据《中华人民共和国刑法》第二百零一条，纳税人因偷税被税务机关处罚两次以上再偷税的，按照“逃税罪”追究刑事责任。因此，纳税人出于对追究刑事责任的恐惧，也会十分看重税务机关认定其构成偷税。

但德恒税法也注意到，2018年有2起因受到司法机关质疑而备受业内关注的税务行政诉讼案件，均为稽查局做出的关于偷税的行政处罚决定。其中1起二审终审判决稽查局败诉，另1起经再审发回二审重审，二审又再发回一审重审，目前仍未结案。（相关分析可见“2018年影响力税务司法审判案例”，关注“德恒律师税务所”公众号可搜索获取

结论：稽查局是执法力度最大的税务机关，具有最高的诉讼风险。因此，在行政处罚、追缴税款、强制执行、税收保全、办理纳税担保等税务执法中，尤其是对偷税行为的执法中，应高度重视执法程序、证据搜集、事实认定和法律适用，将案子做严做实，经得起行政复议和行政诉讼的法律审查和考验，最大限度降低自身执法风险。

对于偷税认定、虚开增值税发票认定等司法机关与税务机关存在观点差异的法律问题，各税务机关、税法理论界和实务界都应积极加强研讨和交流，不断统一思想、凝聚共识，推动税收立法、执法和司法的进一步发展和成熟。

六、案件争议经历行政复议的情况

数据特点：接近七成的税务争议在进入诉讼之前经历了行政复议。

数据分析：根据《税收征管法》，纳税争议必须经过行政复议才能提起行政诉讼。纳税争议以外的其他争议，可以选择直接提起行政诉讼而无须经过行政复议。由于纳税争议复议前置的规定，税务争议经历行政复议的情形较多。

由于2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》建立了复议机关参与行政诉讼的“双被告”制度，极大促进了复议机关审慎履行复议职责。根据2019年1月司法部网站上公布的《2017年全国行政复议和行政应诉案件统计数据》（2018年数据暂未公布），全国行政复议案件维持率为50.89%。也即，仅有50.89%的行政复议案件在经行政复议机关审理后，认为案件争议的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，行政机关胜利。

但通过上图可知，仍有大量行政争议虽经行政复议仍未能妥善化解，进入了行政诉讼程序。

为了探究未经行政复议程序的案件情况，德恒税法统计分析了未经行政复议程序的案件事由。

如上图，我们非常意外地看到，在未经复议直接提起的税务行政诉讼案件中，征税行为占比11.45%，以《税务处理决定书》为载体的税款追缴行为占比7.38%。两项相加为18.83%。这两类案件都属于纳税争议，都是依法应当先提起行政复议，对行政复议结果不服的，才能再提起行政诉讼。但纳税人及律师由于不了解税法和行政法的相关规定，未经复议就直接起诉。这类案件职能被裁定驳回起诉。这类案件对前文所述69%的裁定书占比做出了贡献。

为了解经复议程序后当事人仍不服提起行政诉讼的案件情况，德恒税法对这类案件进行了统计分析。

如上图，经复议程序后当事人提起行政诉讼的案件中，有7.65%的案件是由于当事人的复议申请不被受理，当事人就《不予受理行政复议通知书》提起了行政诉讼。

根据《税收征管法》，对于纳税争议，当事人不服要提起行政复议的，必须先缴纳税款和滞纳金，或者提供相应担保。否则其行政复议申请将不被受理。国家税务总局制定的《税务行政复议规则》中进一步规定，当事人必须在税务机关确定的期限内缴纳税款和滞纳金，或者提供相应担保，否则其行政复议申请将不被受理。根据《税收征管法》关于复议前置的规定，如果当事人的争议未经复议程序的，其起诉法院不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。

因此，如果当事人不能在税务机关要求的期限内缴清税款和滞纳金，或者提供相应担保，就失去了通过行政复议和行政诉讼途径寻求权益救济的机会。这样的权益救济机会对于面临大额税款追缴的纳税人来说，是非常重要和宝贵的。由于大部分纳税人对相关规定并不了解，也未向专业人士求助，错失权益救济机会的情形很常见。

结论：税务行政争议的解决，融合了行政复议法、行政诉讼法、税收实体法和税收程序法的相关专业领域，纳税人应注重寻求专业人士的协助，有效寻求权益救济，维护合法权益，妥善解决争议。

税务机关应高度重视税务行政复议工作，切实采取措施尽量在行政复议阶段妥善化解争议，减少执法风险和应诉工作量。对于不符合受理条件不予受理的案件，在出具《行政复议不予受理通知书》的同时，注重做好对相对人的普法说明和解释，减少因行政复议不予受理带来的争议。

七、税务行政诉讼涉及的税种

备注：考虑到营改增后营业税已改征增值税，因此将案件中涉及营业税的全部统计到增值税项下。所有的增值税争议都涉及到城市维护建设税，为准确显示城市维护建设税争议，仅将单独的城市维护建设税争议统计到城市维护建设税项下。不涉及税种的争议和涉及税种但从文书中无法获取税种信息的均未统计在内。此外，社会保险费作为税务机关代为征收的非税收入，也纳入了统计。

数据特点：争议占比最大的五个税种（或非税收入，以下皆同）依次是增值税、企业所得税、个人所得税、印花税和社会保险费，五个税种的争议占全部争议的75.97%。其中，增值税争议最多，占34.74%，企业所得税争议其次，占16.23%。个人所得税、印花税、社会保险费、土地增值税和契税争议，紧随其后，占比都在5%—10%之间。

为进一步探究引发争议的税种与其税收规模之间的关联性，德恒税法根据2019年1月23日财政部在新闻发布会上发布的2018年财政收支情况数据，制作了下图。

数据分析：税种的税收规模与其引发的争议数量之间存在相关性。增值税税收规模最大，引发的争议最多，企业所得税和个人所得税紧随其后。土地增值税、契税的规模较大，引发的争议也较多。

印花税的税收规模不大，仅占全部税收收入的1.44%，而涉及印花税的税务行政诉讼案件占比达到7.79%。但通过对具体案件进行分析，德恒税法发现，虽然税务行政诉讼案件涉及印花税的比较多，但是纳税人就印花税征收存在争议的不多。大部分情形下，纳税人对《税务处理决定书》中增值税、企业所得税或其他税种的追缴存在异议，对印花税的追缴没有异议，但《税务处理决定书》涉及到追缴印花税的内容。因此，真正对印花税有争议的案件占比很小。

由于仅有部分地区社会保险费由税务机关征收，社保入税尚未在全国范围内统一实施，因此财政部的数据中未包含社会保险费。从公开渠道也未能获取税务机关征收社会保险费数额的数据，我们未能对社会保险费总规模与社会保险费引发的诉讼案件数量进行分析。但在目前仅有部分地区征收社会保险费的情况下，涉及社会保险费征收的税务行政诉讼已占比达7.47%，在所有税种和非税收入中排名第五。

德恒税法还发现，很多个人所得税和社会保险费行政诉讼是由维权意识、意愿和勇气都更强的自然人提起的，当事人同时对社会保险费和个人所得税的征收提出异议。社会保险费争议与个人所得税争议关联性很强。个人所得税争议占比较大，社会保险费争议占比也不少。未来社保入税全面施行后，可以预见关于社会保险费征收的税务行政诉讼案件还会有大幅增加。

此外，我们还注意到，涉及税种的争议只是全部税务行政诉讼案件中一部分，占比较大的政府信息公开等案件并不涉及到税种。

结论：税种规模与该税种引发的税务行政诉讼案件数量正相关，税种规模越大，该税种引发的诉讼就越多。

社会保险费征收由于涉及到自然人权益，自然人又具有敏感度高、承受力低的特点，因此社会保险费争议的发生率较高。随着全国范围内社会保险费移交税务机关征收，社会保险费争议还将进一步增加。税务机关在接收社会保险费征收工作时，应对社会保险费争议的预防和解决予以安排和重点考虑。

八、税务行政诉讼经历审级

数据特点：一审结案案件占全部案件51.46%。超过一半的案件没有进入二审就结案了。

数据分析：为进一步了解一审结案的案件情况，德恒税法对一审结案案件处理结果进行了统计分析。

一审结案案件中54.55%的案件是以原告撤诉方式结案的。这种结案方式非常彻底，案件不会再有进入二审的可能。关于税务行政诉讼撤诉率特别高的原因，我们将在下文予以分析。

除此之外，还有28.62%的案件是以裁定驳回起诉的方式结案的。裁定驳回起诉，即一审法院认为，原告及律师在行政诉讼法律程序上存在问题，因此对案件实体问题不再进行审查。税务行政诉讼具有极强的专业性，非专业人员往往难以达成诉讼目的。对此前文已有分析，不再赘述。

一审处理结果中的撤销、确认违法和责令履行都是税务机关败诉的情形，败诉率并不高。但如果把撤诉案件、不符合起诉程序性条件被驳回起诉案件去掉，只留下真正进入了案件实质争议审查的案件，那么税务机关败诉率超过25%。这是一个应当引起税务机关重视的数据。

德恒税法还对二审结案的案件处理结果进行了统计分析。

二审法院在85.6%的案件中驳回了当事人的上诉，维持了一审处理结果。二审案件仍有2.4%的撤诉率。6.8%的案件被二审法院发回一审法院重审。根据《中华人民共和国行政诉讼法》，认定基本事实不清、证据不足，可以发回重审；严重违反法定程序的一审案件，应当发回重审。

2.8%的二审案件被二审法院认为不符合行政诉讼的程序性规定，因此撤销一审决定，裁定驳回起诉。0.4%的二审案件被撤销一审决定，并驳回一审原告的诉讼请求。另有2%的案件，当事人在二审中获不同程度胜诉，包括确认行政行为违法、确认行政复议违法、撤销行政行为、确认行政行为无效。

占全部案件5.51%的再审案件处理结果如下图。

84.38%的再审案件维持了二审结果，与二审维持率相当。撤销二审判决，维持一审判决，以当事人败诉告终的占6.25%。但再审案件有比二审更高的发回重审率，达9.37%。

一个税务争议从一审打到二审，再到再审，说明双方争议非常严重。为了了解这些进入再审案件的争议事由，德恒税法对再审案件事由进行了统计分析。

如图所示，这些争议严重的再审案件，争议焦点依次来自于税务行政处罚、税务处理决定书、举报争议、税务机关不作为、发票管理、征税行为、政府信息公开等。甚至还有一份税务机关出具的《说明》引起了当事人极大异议，行政诉讼一直打到再审。无论是当事人、税务机关还是司法机关，都为处理这些争议付出了极大代价。

同时，我们注意到在一审和二审占比较大的政府信息公开争议在再审中占比明显降低。

结论：一是税务行政诉讼案件一审结案率较高，超过一半，减轻了二审法院的工作量。二是税务行政诉讼二审维持率和再审维持率较高，均超过80%。三是税务行政诉讼有很高的撤诉率。四是去掉撤诉案件，以及相对人不具备税务行政诉讼专业知识，起诉有误而被驳回的案件，税务机关的胜诉率仅有75%左右。五是20个税务行政诉讼案件中会有1个案件争议极大，行政诉讼经一审二审直至再审。这些案件包括行政处罚、追缴税款、举报、不作为等争议。税务机关应高度重视对这类执法行为的规范，降低执法风险。

九、税务行政诉讼裁判结果 

数据特点：税务机关胜诉率为63%，相对人胜诉率为8%，原告撤诉案件终结的为28%。

数据分析：国务院新闻办公室于2019年3月26日举行的2018年全国行政复议、行政应诉总体情况新闻发布会，司法部副部长赵大程称，2018年行政机关败诉率约14.7%。2018年税务行政诉讼的相对人胜诉率8%，明显低于行政诉讼平均值。

德恒税法认为，这与税法的专业度极高有关。我国税收法律、法规、规章、各级规范性文件浩如烟海，法院对税收行政行为的合法性和适当性进行审查涉及到复杂的税法技术问题，对法官的税法专业度要求很高。为了处理专业壁垒非常高的税务案件，让法官对案件涉及的税法事实能够作出客观准确的评价，美国、德国等发达国家设有专门的税务法院或法庭。但我国目前还没有专门的税务法院或者法庭，税务案件只能交由不具备专业税法知识的普通行政法庭进行审理。在这种现状下，法官通常只能从程序合法、正当上对税务执法行为进行审查，对争议的实体问题很难进行有效认定。如果税务机关的执法程序合法正当，法官更倾向于简单维持税务机关的执法行为。从这个意义上说，税务行政复议审查比税务行政诉讼审查具备更高的专业度。但税务行政复议又不具备税务行政诉讼的独立性优势。

除此之外，在税务行政诉讼中28%的撤诉率值得关注。这一数据远高于行政诉讼的平均值。有的分析报告将28%的撤诉率看成税务机关的胜利，但实际情况正好相反。

在我国的税务行政复议和税务行政诉讼实践中，税务机关在行政复议和行政诉讼阶段如果发现引起争议的行政行为在实体和程序的合法性、适当性等方面存在一定问题，有可能引发败诉风险时，倾向于与诉讼相对人寻求和解，并以原告撤诉方式结案。虽然税务机关并未败诉，但在这些撤诉案件中，纳税人和其他相对人的诉求得到了一定程度的回应和解决，双方达成了有效谅解。

结论：一是纳税人和其他相对人通过行政诉讼程序，最终以胜诉或和解的方式，在约36%的案件中一定程度上实现了其诉讼目的。二是我国应继续推动税务法庭或税务法院的建立，推动税务行政诉讼的专业化，提升税务行政诉讼的专业能力。