面对政府购买服务新规，金融机构可以关注什么
2018-7-04
2018年6月26日，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》（下称“《管理办法征求意见稿》”），意在对政府购买服务这一制度进行全面规制。自2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（下称“《指导意见》”）以来，通过发挥市场机制作用，把部分公共服务事项交由具备条件的社会力量承担，由政府支付相关费用的政府购买服务模式拉开帷幕，并在近几年中得到了广泛应用。作为政府购买服务事项提供者，社会主体在满足相应服务要求的同时，会大幅度依赖各类融资工具为其所提供的资金支持，并根据与政府就购买服务达成的约定，相应地偿付前述融资工具所提供的资金。具体流程关系如下图所示：
然而，随着实践的发展，部分地方政府在购买服务的过程中，直接将上述的社会主体替换成了金融机构，使得政府购买服务异化为地方政府违规举债的手段，与政府购买服务制度创新公共服务提供方式、提高公共服务水平和效率、推动政府职能转变的主要目标相背离。
那么，本次发布的政府购买新规有何亮点，对于以购买服务为名行融资之实的行为将如何规制？在政府购买新规之下，金融机构参与政府购买服务将会发生何种变化，新规之中的哪些规定值得金融机构给予必要的重视？对此，笔者将在文中就前述问题进行分析，以求教于方家。
目前，就政府购买服务制度，除《中华人民共和国政府采购法》外，我国主要出台了如下规定及政策性文件：
通过上述文件，我国就政府购买服务确定了如下主要监管原则：
1.将预算作为政府购买服务的先行程序。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
2.政府购买服务项目范围以指导性目录为约束。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。
3.严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。
4.将信息公开贯穿政府购买服务的始终。各地政府需要将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。
本次出台的管理办法征求意见稿共十章、59条，主要内容可分为如下几个部分：
1.第一部分：总则。该部分主要包含管理办法征求意见稿的第一章内容，旨在确定政府购买服务的定义、目的以及主要指导原则。
2.第二部分：政府购买服务的参与主体。该部分主要包含管理办法征求意见稿的第二章、第五章内容，分别对政府购买服务的购买主体、承接主体以及承接主体的确定等内容进行了规定。
3.第三部分：政府购买服务的购买内容及指导目录。该部分主要包含管理办法征求意见稿的第三章内容，体现了政府购买服务项目范围以指导性目录为约束的原则，对政府购买服务的指导目录主要内容及负面清单进行了明确。
4.第四部分：预算管理。该部分主要包含管理办法征求意见稿的第四章内容，体现了将预算作为政府购买服务先行程序的原则，明确要求先有预算、后有购买服务。
5.第五部分：政府购买服务合同的履行及政府绩效的管理。该部分主要包含管理办法征求意见稿第六章、第七章的内容，分别从承接主体、购买主体两个层面规定了政府购买服务的运行与结果考核，对政府购买服务的实施过程及效果进行了体系化的规定。
6.第六部分：监督管理及信息公开。该部分主要包括管理办法征求意见稿的第八章、第九章内容，体现了将信息公开贯穿政府购买服务始终的原则，对政府购买服务的透明化、公开化进行了相应要求。
7.第七部分：附则。该部分主要包括管理办法征求意见稿的第十章内容，主要对管理办法通过实施的解释权、生效时间及与《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）的关系进行了规定。
综合上述内容来看，本次出台的管理办法征求意见稿系对目前已有的政府购买服务相关规定的体系化整合以及相应监管原则的集中体现。相比以往的诸项规定而言，本次管理办法征求意见稿中主要有如下两点内容值得各类金融机构予以关注：
1.明确政府购买服务的负面清单。管理办法征求意见稿第二十二条规定，以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录：（一）不属于政府职责范围的服务事项；（二）应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；（三）《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程；（四）服务与工程打包的项目；（五）融资行为；（六）购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；（七）由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；（八）法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。
第二十二条第五项明确规定，融资行为将不得作为政府购买服务的内容，这一规定与《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，下称“87号文”）一脉相承，意在防止政府购买服务异化为地方政府的变相举债手段，从而避免金融泡沫的膨胀，使融资行为纳入有效的监管与控制之中。
2.明确了政府购买服务项目实施期限。管理办法征求意见稿第三十四条规定，政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接，合同履行期限或项目实施期限一般为1年；对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长，最长为3年。
前述规定在要求地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益方面，与87号文一致。但与此同时，其还进一步明确了政府购买服务合同的履行期限。
三、管理办法征求意见稿下金融机构参与政府购买服务项目的关注要点
由本文开头所述的融资工具参与政府购买服务的方式可知，金融机构对于政府购买服务的参与一般建立在政府购买服务承接主体的融资需求之上，因此，本次发布的管理办法征求意见稿在对政府购买服务承接主体、政府购买服务指导目录负面清单及政府购买服务合同履约期限等作出明确规定后，亦将会对金融机构对政府购买服务承接主体融资发放的考量因素产生重要影响。综合管理办法征求意见稿的主要内容及亮点来看，对各类金融机构产生的主要影响体现在如下两个方面：
1.紧守底线，金融机构不得向政府购买服务购买者直接提供融资，亦不得由政府购买服务的购买者就承接者的融资行为提供任何担保。早在87号文中就已明确规定，地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。本次发布的管理办法征求意见稿中，更是明确将融资行为列入了政府购买服务的负面清单，并在第三十九条明确规定，承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面应当符合政府购买服务有关法规制度规定，且不得含有购买主体对承接主体向金融机构融资的担保条款。由此，金融机构不能越过政府购买服务的承接者直接向购买者提供任何形式的融资，亦不得以担保形式变相将地方政府纳入金融机构的实质债务人行列中。
2.合理规划政府购买服务承接主体的融资期限。从交易实质上看，政府购买服务承接主体对于因完成政府购买服务内容而融入资金的偿还，主要依靠购买方向其支付的购买费用，因此，在本次发布的管理办法征求意见稿对政府购买服务合同的履行期限做出明确约定后，金融机构亦应将此纳入考虑范围，合理安排融资期限，以确保金融债务安全。
正如《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）开篇所言，党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。因此，在此项号召下如何规范运用便成为了社会服务购买制度发挥其效用的重中之重。作为资金的“输血机器”，金融机构在经济社会的有效运转中发挥着举足轻重的作用，因此，社会服务购买制度的有效运转始终不能避免与金融机构或直接或间接的联系。本次管理办法征求意见稿的发布并非对金融工具在政府购买服务制度中适用空间的压缩，而是通过规制行为，在避免风险的基础上使金融工具在合适的空间内发挥更为有效的作用，从而保障政府购买服务乃至整个社会经济秩序的健康发展。
