深圳市现行棚户区改造政策刍议

2018-6-01
 

在按照城市更新的相关政策实施旧城改造的过程中，面对大量成片老旧住宅区改造项目存在的所谓“拆不动、赔不起、玩不转”僵局，深圳市政府开始将老旧住宅区改造从原来适用城市更新规则逐步转变为适用棚户区改造政策。本文尝试对深圳市现行的棚户区改造政策进行梳理、分析和介绍，供有关各方当事人参考。

“棚户区改造”与“城市更新”一样，严格意义上也不是一个法律概念。据深圳市住房和建设局官网介绍的资料信息，2004年，辽宁即在全国率先启动大规模的棚户区改造。2005年，在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程。

2007年8月7日，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），要求“以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到‘十一五’期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。”

这是目前所能见到的正式提出“棚户区改造”概念的第一份国务院规范性文件。由此可见，棚户区改造作为一项政策，最早是着眼于解决低收入家庭住房困难之目的。

2009年12月24日，为贯彻落实国发〔2007〕24号文件精神，国家住建部、发改委、财政部、国土资源部和中国人民银行联合发布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号），将推进城市和国有工矿棚户区改造工作提高到了改善民生、完善城市功能和促进经济社会协调发展的高度，要求把改善群众的居住条件作为城市和国有工矿棚户区改造的根本目的，并从资金筹措、税费政策、土地供应和补偿安置等方面提出了原则要求。

2012年12月12日，国家住建部、发改委、财政部、农业部、林业局、国务院侨务办公室、全国总工会联合发布了《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号），第一次在政府部委规范性文件中，将“城市棚户区（危旧房）”界定为“指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。”

2013年7月4日，国务院下发《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），明确指出棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，要重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造，并从城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造和国有垦区危房改造几方面提出了明确的工作目标，在强调政府各项政策支持的同时，鼓励民间资本参与其中。

2014年7月21日，国务院办公厅又以国办发[2014]36号文件形式下发了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，在贯彻落实国发〔2013〕25号文件精神基础上，从规划、质量安全和配套建设等方面对棚户区改造提出了原则要求。

同年，国家住建部办公厅制定并下发了《关于棚户区界定标准有关问题的通知》(建办保函〔2014〕535号)，从专业技术、有关国家标准、房屋使用年限等角度，对各类棚户区的界定标准提出了指引，明令禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋征收（拆迁）改造项目纳入城市棚户区改造范围。该通知下发后，国内很多省市住建部门均据此制定了各地对棚户区的界定标准和改造项目的审批程序规定。

广东省政府在2014年2月7日下发《关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）之后，又先后制定并下发了《广东省棚户区改造规划（2014-2017）》（粤建保[2014]120号）和《广东省城市和国有工矿棚户区改造界定标准》（粤建保[2015]103号）等政策性文件。

从上述有关棚户区改造的政策性文件规定来看，所谓棚户区，一般是指城市建成区范围内建筑结构简单、平房密度大、使用年限久远、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。按其所处位置及使用功能，又可分为国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房和城市棚户区四大类。由于深圳并没有传统意义上的国有工矿棚户区、国有垦区危房，除原光明新区（国务院已于2018年5月25日批准成立深圳市光明区）存在部分华侨农场危房外，主要属于城市棚户区。

2016年6月16日，经深圳市政府批准，深圳市住房和建设局印发了《深圳市棚户区改造项目界定标准》（深建规〔2016〕9号）。在此之前的6月6日，市住建局和市财政委联合制定并印发了《深圳市政府购买棚户区改造服务管理办法》（深建规〔2016〕7号）。

2016年12月29日，深圳市政府办公厅在其发布的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办〔2016〕38号）中，亦作出了“对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造”的政策性安排。（参见第六条）

2017年3月26日，深圳市住建局在其官方网站上发布《关于加强棚户区改造工作的实施意见》征求意见稿。

2018年5月25日，深圳市政府办公厅正式发布《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号，以下简称《实施意见》），就棚户区改造的政策适用范围、搬迁安置补偿和奖励标准、项目实施模式、组织机构及其职责分工、工作流程和保障措施等问题作出具体规定。自此，深圳市在政府部门规范性文件层面初步建立起棚户区改造的政策体系。

相比之下，2018年5月25日以市政府办公厅名义发布的《实施意见》，则将棚户区改造政策的适用范围定位于深圳市范围内使用年限20年以上，且符合或满足“存在住房质量、消防等安全隐患”、“使用功能不齐全”、“配套设施不完善”这三个条件之一的老旧住宅区，即其政策适用范围侧重于老旧住宅区，使用年限由30年以上缩短至20年以上。在同日发布的《实施意见》官方解读中，市住建局还就“存在住房质量、消防等安全隐患”、“使用功能不齐全”、“配套设施不完善”这三个条件做了具体解释和界定。

同时，该《实施意见》还作了几点例外规定：

无论是老旧住宅区，还是城中村、旧屋村，均可能存在依《深圳市城市更新办法》及其实施细则所确定的更新规则进行改造的可能。在此情形下，其最终采用何种改造模式、适用何种改造政策，将由所在辖区政府依职权确定。

《实施意见》明确棚户区改造系以公共利益为目的，主要采取拆旧建新的方式，由各区政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与。棚改项目在满足基础设施及公共服务配套设施要求的基础上，其住宅部分除用于搬迁安置住房以外，应当全部用作人才住房和保障性住房，以租为主，租售并举，且统一由人才住房专营机构运营管理。有业界人士将该种模式解读为“政府主导+人才住房专营机构为主+人才住房”实施模式，在该实施模式下，人才住房专营机构事实上被授予了人才住房和保障性住房的“特许经营权”。但是，据官方解释，其他市场主体仍有机会通过招标方式成为某一具体棚改项目的实施主体。

该等实施模式下的“拆旧建新”，与城市更新项下的“拆除重建”，虽然改造方式相同或相似，但无论是实施主体及其产生方式，还是项目建成后的不动产物权属性，都将存在明显差别。在城市更新项下，单一实施主体取决于于多种因素，普通市场主体均有机会参与其中；在项目建成之后，所建住宅除搬迁安置住房和按比例配建的保障性住房和创新性政策住房外，均可取得完全产权并进入市场流通。

值得探讨的是，由于老旧住宅区以及城中村、旧屋村改造系以公共安全和公共利益为目的，《实施意见》根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）的规定，还规定：

官方对此解读为：

意欲借助行政强制力，通过房屋征收决定依法生效并获司法机关裁定准许强制执行，以引导棚改顺利推进，避免城市更新模式下因不能满足百分之百业主同意而致项目难以按计划推进的情形在棚改中出现。但房屋征收作为政府行政行为，亦需遵循其法定的行政程序。故在棚改程序进行中如何引入房屋征收程序，确实是一个需要进一步分析研究的问题。

根据《实施意见》的规定，棚户区改造搬迁安置补偿采取货币补偿、产权调换以及货币补偿和产权调换相结合等方式，具体由权利主体自愿选择。

补偿标准由区政府制定并公示。其中，老旧住宅区的产权调换标准按照套内建筑面积1:1或建筑面积不超过1:1.2的比例执行。考虑到老旧住宅区业主改善居住条件的需要，《实施意见》还明确各区政府可以根据项目的实际情况，允许权利主体每套住房增购不超过10㎡的建筑面积作为奖励，增购价格按照同地块安居型商品房的价格计收，最高不超过搬迁住房类似房地产的市场价格。这里所称的权利主体，是指可以通过不动产权利证书（含房地产证）、购房合同等材料证明自己对被搬迁住房享有权利的当事人。

货币补偿标准则应当按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（市政府令292号）的规定确定，不得低于与被搬迁住房同类型同地段房地产的市场评估价。

依《实施意见》的规定，棚户区改造项目建设用地由各区政府负责审批，并采取协议方式出让，受让方是经区主管部门确认的棚改项目实施主体，包括由区主管部门直接确认的“人才住房专营机构”，和通过招标方式选定的其他市场主体担任实施主体。

棚户区改造项目的地价计收标准则按照项目建成后的房屋用途分别确定：

1.搬迁安置住房。棚户区改造项目中的搬迁安置住房应当与被搬迁住房原产权性质相同。在此条件下，用于安置补偿权利主体已取得房地产证（不区分商品房性质及非商品房性质）的，按照现行基准地价标准计收；用于安置补偿权利主体未取得房地产证的，则按照现行基准地价标准的1.1倍计收。
2.人才住房和保障性住房。棚户区改造项目中用于出租的人才住房和保障性住房，产权归政府的免收地价；产权不归政府的，按现行基准地价50%的标准计收。用于出售的人才住房和保障性住房，则按照深圳市宗地地价测算规则规定的标准计收地价。

3.其他配套设施。棚户区改造项目中的公共服务配套设施产权归政府的免收地价。其他用途部分，按照基准地价标准计收的仅限整体转让；按市场评估地价标准计收的可分割销售。配套商业产权归政府的免收地价，但不得进入市场。

《实施意见》基本采用了《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（市政府令292号）所规定的国有土地上房屋征收程序，包括组织管理机构及其职责分工、年度棚改计划编制、确定棚改实施主体、制定棚改搬迁安置补偿方案、开展棚改社会稳定风险评估、确定棚改安置补偿标准、签订搬迁补偿安置协议、收回并注销原房地产证书，等等。

与《实施意见》确定的实施程序不同的是，在房屋征收程序中，在确定房屋征收范围后，必须提前发布房屋征收提示，此为法定程序，不可或缺；只有依法作出征收决定后，才发生被征收人依征收决定所确定的补偿方案选择补偿方式、签订补偿安置协议的后果，即政府的征收决定是签订补偿安置协议的前提条件；在法定期限内被征收人既不申请复议也不提起诉讼，在规定签约期限内未能签订补偿安置协议的，政府尚需依法作出补偿决定；只有在被征收人不履行补偿决定时，才依法申请司法机关强制执行。

此外，《实施意见》也参考借鉴了《更新办法》及其实施细则所规定的拆除重建类更新项目申报及实施程序，如实行棚改专项规划及项目年度计划管理，以协议方式重新出让棚改项目用地，等等。

随着《实施意见》正式以部门规范性文件的形式发布实施，可以预见，深圳对成片老旧住宅区的改造，除仍采用综合整治方式的以外，应当会逐步完成从城市更新模式下的拆除重建向棚户区改造模式下“拆旧建新”的转变。这也是在国家大力推进棚户区改造的政策背景下之大势所趋。2016年12月19日，国家住建部办公厅、发改委办公厅和财政部办公厅曾联合发布了《棚户区改造工作激励措施实施办法（试行）》，提出了拟激励支持地方名单的综合评定标准，以及对不列入激励名单的一票否决机制。该办法确定了发改委、财政部对列入激励名单的地方在安排保障性安居工程中央预算内投资和安排中央财政城镇保障性安居工程专项资金时给予适当倾斜支持。

但是，如何协调、平衡好具体老旧住宅区（包括城中村）在适用城市更新政策和棚户区改造政策上的差异，有效保障各权利主体的合法权益，防范房屋征收过程中的行政风险，这或许是深圳的棚户区改造政策需要在实践中逐步积累、总结经验，并加以完善和规范的地方。