重庆市PPP项目大数据分析报告
2018-1-18
一、前言
2015年被称为PPP元年。
2016年被称为PPP发展年。
2017年被称为PPP规范年。
2017年4月26日，财政部、发改委等六部门颁布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》【财预(2017)50号】，此规定就是被PPP江湖称为的“50号文”，该规定明确重申国发〔2014〕43号文，要求各级政府加强债务管理，在PPP项目实施过程中，不得变相融资、不得变相回购、不得承诺最低收益，规范平台公司融资，全面改正不规范融资行为。
2017年11月10日，财政部办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》【财办金〔2017〕92号】，也就是众人皆知的“92号文”，此文犹如一块砸入本来就不平静的PPP水面的巨石，激起千层浪且经久不息。该规定明确提出“进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”，对PPP项目的入库和清库均提出了明确而严格的要求，指明审慎对待纯政府付费而无运营的项目，同时提出了明确的整改要求。
2017年11月17日，国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知 国资发财管》【（2017）192号】，更是对作为PPP项目投资主力军的央企提出了更多的规范要求，包括投资方向、投资全过程管理、投资资金来源、增信担保、负债红线、投资回报要求等，并要求对投资项目进行梳理清查，凡不执行相关规定和程序的人员将终身追责。此文给央企投资PPP项目提出了明确的要求，影射在现实中的表现就是，直接影响已实施PPP项目的推进，可能要进行再谈判，甚至导致部分央企直接退出了新项目的跟踪和投标。
50号文、92号文、192号文等所谓严管文件的出台，均剑指PPP模式实施过程中存在的乱象，由于文件规定本身的溯及力问题和部分语焉不详，再加上一些不负责任的过度解读，实际过程中的僵化执行，似乎上述文件是在打压PPP模式，让很多人感觉PPP模式前途已尽。
因此，在2017年的年末，PPP参与的各方以“悲观”和“忐忑”的心情步入2018年，对于PPP在2018年的走向充满了不安，大部分参与者抱着观望的心态等待另一只靴子落地。
笔者认为，不必太多的悲观，不能过度的消极解读。一系列政策的颁布，是我国随着PPP模式实践的不断深入，对PPP模式的认知和探索过程的不断深化，是PPP模式在我国落地生根的契合度方面不断的调整，是对PPP项目的发展理念、发展规范和发展模式进行的调整，是PPP模式健康化发展的必然结果。
笔者有幸参与重庆市内诸多PPP项目，在这岁末年初之际，自认为有必要根据重庆市PPP项目的实际情况，依据现行政策对重庆市PPP项目进行梳理，并试图进行展望，以图厘清部分对政策的过度解读、防止以讹传讹，期望能为诸君提供参考。
是为本文写作的缘由。
二、重庆市PPP模式发展情况（2014-2017）
自2014年以来，重庆市深入践行党中央和国务院关于PPP模式的决策部署和要求，立足重庆实际情况，充分借鉴国内外经验推广运用PPP模式，稳健有力地推动了重庆市PPP项目的发展和落地，落地项目和落地项目质量均不断提升，全面贯彻落实了党的十八大和十八届三中、四中全会精神，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，在打破行业垄断和市场壁垒、切实降低准入门槛、建立公平开放透明的市场规则方面不断推进，为营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境夯实了基础，有效促进了重庆市重点领域的“投融建”，极大完善了重庆市基础设施建设和增强了公共产品的有效供给，很大程度上满足了人民群众的生活需求。
笔者通过各种公开渠道搜集重庆市PPP项目的公开信息，试图从不同角度对相关数据进行分析，需要提醒诸君的是，本文所涉数据仅供参考，笔者不能保证数据的真实性、完整性，一切数据均以官方公布的正式数据为准。
我们将从重庆市2014至2017年PPP项目的成交金额及数量、行业分布、行业成交金额、项目区县分布、项目执行阶段、财政部入库项目类型和运作机制等方面梳理重庆市2014至2017年期间PPP项目的发展情况，具体如下：
（一）重庆市2014-2017年度PPP项目成交金额及数量
（表1）
（二）重庆市2014-2017年度PPP项目各发起数量
（表2）
（三）重庆市2014-2017年度PPP项目各行业发起金额
（表3）
（四）重庆市截止至2017年底PPP项目区县分布
（表4）
（五）重庆市截止2017年底成交PPP项目各阶段占比
（表5）
（六）重庆市财政部PPP项目管理库项目类型及金额
（表6）
（七）重庆市财政部PPP项目管理库目运作方式及金额
（表7）
（八）全国范围内成交PPP项目回报率趋势
（表8）
三、重庆市PPP项目（2014-2017）发展分析
根据上述图表所述的数据并结合重庆市PPP项目的实际发展情况，自2014年至今，重庆市PPP项目的发展呈现出如下特点：
（一）年度分布波动大，项目落地速度放缓
根据表1“重庆市2014-2017年度PPP项目成交金额及数量”数据显示，重庆市2014年成交金额为35亿元，2015年成交金额为598.8亿元，2016年成交金额为640.3亿元，2017年成交金额为307.7亿元。自2014年下半年以来，随着有关政策的加快落实，重庆市PPP项目开始起步，2015年和2016年项目落地金额呈黄金增长，2017年则开始回落至307.7亿元。
综上可知，重庆市PPP项目年度分布波动较大，在经历了PPP项目的井喷期以后，2017项目呈现明显回落趋势，成交额不足2016年的一半。故而，自2017年起，重庆市PPP项目的发展开始日趋谨慎，总体落地金额开始降低，项目落地速度明显放缓，背后揭示出政府加强了对项目的审查和筛选。
（二）行业分布不均衡，基础设施建设占比较大
根据表2“重庆市2014-2017年度PPP项目各行业数量”和表3“重庆市2014-2017年度PPP项目各行业金额”数据显示，现有成交和落地PPP项目中，行业分布顺序依次为交通运输、市政建设、旅游、城镇综合开发、水利、科技、生态建设和环境保护、医疗卫生、文化。其中：交通运输和市政建设这两大板块的成交金额远高于其他领域。整体而言，重庆市PPP项目的发展行业分布与全国PPP项目发展一样，均呈现分布不均衡的特征，且现有项目多分布于交通运输和市政建设这两个基础设施建设领域，科技、生态建设和环境保护、医疗卫生、文化旅游等领域的PPP项目尚存较大的实施空间。
（三）层级分布差异明显，市级项目较多
根据表4“重庆市截止至2017年底PPP项目区县分布”数据显示，市级及主城区项目占比90%左右，区县项目占比约在10%以下。市级和区县项目层级分布差异悬殊，基于财政承受能力、区位优势、项目审批难易程度、政府信用、项目大小等各方面因素考量，重庆市市级及主城区项目落地和成交数量、金额均远高于区县项目。
（四）政府付费类项目数量和金额占比较低
根据表6“重庆市财政部PPP项目管理库项目类型及金额”数据显示，重庆市业已纳入财政部PPP项目库中管理库中的项目中，从数量上而言，使用者付费、可行性缺口补助、政府付费项目分别为19个、10个、16个；从金额上而言，使用者付费、可行性缺口补助、政府付费项目分别为876.59亿元、537.71亿元、420.28亿元。综合而言，相比于其他部分地方政府而言，重庆市PPP项目的推行和地方债务的控制步伐相对一致，即在推动PPP项目发展的同时尽力降低地方债务，使用者付费项目和可行性缺口补助项目的数量占比约为64.4%，金额占比约为77.1%，远高于政府付费项目。
（五）增量项目占比较高，存量项目尚待开发
根据表7“重庆市财政部PPP项目管理库目运作方式及金额”数据显示，重庆市业已纳入财政部PPP项目库中管理库中的项目中，采取BOT模式运作的项目数量为23个，金额为1066.9亿元；采取BOO模式运作的项目数量为9个，金额为322.33亿元；采取TOT模式运作的项目仅1个，金额为218.53亿元；其他模式运作的项目12个，金额为226.76亿元。作为盘活存量资产的主要运作方式，TOT项目的数量占比为2%，金额占比为11.7%。由此可知，自2014年至今，重庆市PPP项目的发展重心为增量项目的建设，存量项目的发展极少，在当前“化解政府性债务风险、降低债务成本”的政策背景下，重庆市PPP存量项目尚存在很大的发展空间。
（六）PPP项目整体投资回报率下降
根据表8“全国范围内成交PPP项目回报率趋势”数据显示，在全国范围内，剔除地方经济因素、投资环境因素、融资难易程度、单个项目吸引力等因素，相比于2015年而言，PPP项目回报率整体均呈下降趋势。结合重庆市实践情况而言，相比于2014年和2015年投资回报率7%至8%而言，2017年PPP项目成交投资回报率均降至6.5%以下，大部分在5.8%-6.0%，且投资回报率的计算方式和计算标准趋严。
四、重庆市PPP项目发展展望
随着实践的深入发展和推动，国家层面关于PPP项目规范发展的认知和政策要求日趋严格，尤其自2017年以来，国务院相关部门相继出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预(2017)50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）、《中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》、《重庆市发展和改革委员会关于进一步加强PPP项目前期工作管理的通知》（渝发改投〔2017〕716号）等一系列关于规范PPP项目、地方政府债务控制、资管行业新规、央企参与PPP项目的政策文件。
总体而言，在回顾重庆市2014年至今的项目发展历程的基础上，结合国家层面的相关政策要求和重庆市的基本情况，我们认为，就重庆市而言，未来PPP项目的发展会呈现如下趋势：
（一）政府付费类项目可能会持续减少
根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）第二条的规定，“各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。”此外，部分地方业已出台政策严控政府付费类项目，例如：2017年11月8号江苏省财政厅发布了《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（苏财金﹝2017﹞92号），明确提出对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制；2017年11月29日，成都市发布《成都市人民政府关于进一步推进政府和社会资本合作（PPP）的实施意见》（成府发[2017]25号），提出“鼓励实施使用者付费、可行性缺口补助的PPP项目，原则上不再实施完全依赖财政支出的政府付费PPP项目”。
截止目前，重庆市尚未明确出台如江苏省、成都市前述的文件明确对政府付费类项目予以严格控制。但此前，重庆市2015年颁布的《重庆市人民政府办公厅关于稳步推进PPP投融资模式改革有关事项的通知》（渝府办发〔2015〕188号）明确要求，“PPP项目投融资方案必须坚持“一事一审”，实现监管全覆盖。凡需新增政府性债务、财政性资金和资源配置，需设定或调整公共产品价格与公共服务标准的项目，必须报市政府审批。” 《重庆市发展和改革委员会关于进一步加强PPP项目前期工作管理的通知》（渝发改投〔2017〕716号）明确要求，“按照市政府有关工作要求，从即日起，全市PPP项目实施方案一律须上报市政府审批。”“对需要新增安排财政性资金的项目，必须严格遵循预算管理有关要求，合理平衡本级财政支出责任，确保当期可承受、未来可持续”，进一步提高审批门槛，加强政府债务管理，实质上加强了对PPP项目的监管。
如前所述，相比于其他部分地方政府而言，重庆市PPP项目的推行和地方债务的控制步伐相对一致，自2014年以来，重庆市政府付费类PPP项目的比例占比基本控制在三分之一到四分之一之间。鉴于上述财办金〔2017〕92号对政府付费类项目的态度和国务院关于严格控制地方债务的政策要求，且部分地方业已开始收紧甚至不再实施政府付费类PPP项目，结合重庆市目前PPP项目的发展趋势和审批态势，可以明确的是，未来一段时期内，政府付费类项目的数量和金额仍可能会呈现持续减少的趋势。
（二）央企占比降低，民企和地方国企占比可能增加
根据“不同所有制社会资本PPP成交金额”（表9）和“不同所有制社会资本PPP成交数量”（表10）的数据显示，全国PPP项目社会资本的现有分布格局是国企一家独大、央企占据绝对主导地位。同时，表11显示，自2014年以来，全国业已落地的项目中，排名前十的社会资本分别是中国建筑集团、中国交通集团、中国铁建集团、中国中铁集团、中国冶金集团、华夏幸福基业股份有限公司、中国电建集团、中国葛洲坝集团股份有限公司、云南省交通投资建设集团有限公司、云南建工集团有限公司。其中，央企7家，地方国企2家，仅华夏幸福基业股份有限公司1家为民营企业。
（图9）①
（图10）
（图11）
①：表9、表10和表11来源均为明树数据。
2017年11月17日，国务院国资委发布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究六方面着手，要求各中央企业防范央企参与PPP的经营风险，明确要求央企“严控非主业领域PPP项目投资”、“投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本，严禁开展不具备经济性的项目，严厉杜绝盲目决策，坚决遏制短期行为”、“不得参与付费来源缺乏保障的项目”，并从规模控制、资金来源、风险分配等方面着手规范央企参与PPP项目，禁止明股实债、劣后投资等。
鉴于这一背景和央企参与PPP项目的实际情况，上述通知在规范央企参与PPP项目的同时，也增加了央企参与的难度。在此基础上，央企作为社会资本参与PPP项目的势头将可能暂时放缓。根据笔者了解的情况，部分央企已暂停项目的投标，处于观望状态，未来PPP市场相对于地方国企和民企而言更开放更公平，在地方政府未出台地方国企参与PPP项目的规定的情况下，我们认为，未来PPP项目的发展中地方国企和民企的参与比例将可能有显著提升。
（三）项目审批和入库难度增加
首先，项目审批难度增加。按照重庆市发展改革委的文件要求，自2017年6月起，全市PPP项目实施方案一律须上报市政府审批。区县PPP项目实施方案一律须经区县政府审查后上报市政府审批。一般程序为：区县PPP项目由行业主管部门指导项目单位编制实施方案、组织初审、出具书面初审意见后，然后提请区政府审定并出具书面审查意见后，由区发展改革委转报市发展改革委。市发展改革委会同市财政局、市国资委、市国土房管局等部门联合会审后，由市发展改革委上报市政府审批。
其次，项目入库难度增加。财办金〔2017〕92号文第二部分严格了新项目入库标准，明确“各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。”项目不适宜采用PPP模式实施的、前期准备工作不到位的、未建立按效付费机制的不得入库。据此，该文件使得部分业已准入申请入库的项目必须进行相应的进行沟通和修改方可入库，且按照财办金〔2017〕92号文的要求来看，财政部开始收紧PPP项目入库，严控入库数量和质量，加上重庆市PPP项目审批权限一律收至重庆市政府，未来PPP项目入库的工作难度系数增加。
（四）项目退库风险增加
根据PPP项目实践来看，财办金〔2017〕92号文发布之前，PPP项目退库风向较小且基本属于可控范围，退库原因主要包括三个方面：一是项目不再采用PPP模式。有的项目缺乏对社会资本的吸引力，有的总投资额过小或期限过短，有的已采用其他模式。二是项目停止。因征地受阻、前期手续不全或不符合PPP操作流程，有的项目无法推进，并已被政府叫停。三是项目整合与消除重复。一些项目在前期重复入库，项目推进过程中逐步整合删减。
鉴于之前项目退库覆盖面和执行力度问题，财办金〔2017〕92号文在明确新的退库标准的同时，严格限定了明确的整改时间和整改不力的处罚措施。首先，退库标准方面。该标准基本覆盖了现有项目推进过程中的不规范事宜，包括：不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开。其次，整改时间和整改处罚措施方面。即“各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作，集中清理的完成时限是2018年3月31日。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。”
综上来看，囿于各地方对PPP项目的认知程度有限，实践中绝大多数PPP项目均或多或少存在着92号文中退库标准规定所提及的问题。此外，各省财政部门基于92号文的高压严格集中清理业已入库项目，且随着后续监管政策和立法趋严的态势，将极大增加业已入库项目的退库的风险。
（五）项目融资难度增加
2017年11月17日，中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局五部门发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，该征求意见稿是五部委针对同类资管业务“监管规则和标准不一致，监管套利、产品多层嵌套、杠杆不清、刚性兑付、规避监管和宏观调控”等问题而资管产品拟颁布的监管规定，着重对刚性兑付、资金池、错配、嵌套、通道、杠杆等传统业务模式予以重要监管。尽管该指导意见尚未正式颁布，仍属于征求意见阶段，但资管行业普遍认为正式发布实施的指导意见可能并不会有大的修改，该规定的出台或将标志着资管业务规模高增长时代落幕。作为PPP项目融资的重要资金来源，资管行业的寒冬将直接影响PPP项目融资成本和融资难度。
此外，2017年12 月 28 日财政部召开的全国财政工作会议后，各大银行开始对所有跟政府融资有关的业务进行进一步的规范和审核，核实是否存在违法违规的情况，如项目有违规贷款或是地方政府城投违规给项目公司提供担保之类的几种情况都可能出现问题，一旦违规会停贷。鉴于这一背景，目前部分银行开始对PPP项目实行停贷，直至其内部审核完毕，预计时间与财办金〔2017〕92号文规定的整改期限一致。
2018年1月13日，《中国银监会关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》（银监发〔2018〕4号）现次强调，“各银行业金融机构和各级监管机构要高度重视，周密安排，精心组织，成立领导小组，层层实行“一把手”负责制，并结合实际制定工作实施方案，确保组织到位、推进到位、落实到位。要全面评估2017年已开展的“三三四十”、信用风险专项排查、“两会一层”风控责任落实等专项治理工作，对照2018年整治银行业市场乱象工作要点，梳理本机构、本部门、本地区存在的突出问题和风险隐患。”“各银行业金融机构要建立问题台账，逐一落实整改，明确时限、责任到人，并严格按照党纪、政纪和内部规章进行问责。各级监管机构要及时采取监管措施予以纠正，对严重违法违规行为、屡查屡犯问题、重大案件和风险事件，要依法处罚问题机构和责任人。各级监管机构要严肃各项纪律，严格按照中央“八项规定”和纠正“四风”要求，自觉遵守各项制度规定，依法廉洁开展工作，规范监管行为，防范道德风险。对违反纪律的行为，各级纪检监察部门要坚决纠正，严肃查处。”
再次，项目实践中，金融机构评判PPP项目风险进而决定是否同意融资的其中重要标准就是PPP项目是否入库，随着PPP项目入库难度和退库风险的增加，可以预见的是，未来PPP项目融资难度必然增加。
综上来看，随着资管行业新规的颁布、银行业的审核力度趋严以及项目入库难度和项目退库风险的增加，我们可以预测的是，PPP项目的融资成本将可能会一定程度的增加，融资难度将会进一步加大。
（六）监管政策和立法趋严
结合2017年以来国务院各部门关于PPP项目的政策出台程度和规范方向来看，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预(2017)50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）并非PPP项目规范化的终止，而是政策规范化的开端。故而，随着我国PPP模式的深入发展和认知的不断提高，不论国家层面还是地方层面，关于PPP项目整体的监管政策和立法态势将日趋严格。
五、发展建议
综上，综合重庆市从2014年至2017年来的发展状况、发展情况分析和发展展望，立足于PPP项目监管政策和立法趋严的基本态势，为拓宽重庆市城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的投融资机制，进一步整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，本文仅提出如下建议：
（一）严格项目筛选工作，侧重经营性项目。
鉴于鉴于财办金〔2017〕92号对政府付费类项目的态度和国务院关于严格控制地方债务的政策要求，在今后项目的筛选环节，应侧重于选择经营性或准经营性项目，审慎对待缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”的非经营性项目。
（二）创新投融资模式，推进必要的城市更新和基础设施建设。
对PPP模式的适用日趋严格，但是在目前城市需要更新、基础设施需要完善、公共服务和产品需要供给的前提下，政府部门需要在符合法律、法规及相关规范性文件关于严控地方债务、化解地方债务风险的基础上，应着力探索和创新PPP模式以外的投融资模式，推进必要的基础设施建设。但是，应明确的是投融资模式创新过程中必须警惕通过违法违规举债担保、回购承诺等形式异化为政府变相融资。此外，在创新投融资模式的过程中，可以根据国务院及相关部门关于盘活存量资产的要求，多渠道筹集资金，夯实投融资模式的基础。
（三）择优选择咨询机构，化解项目合规性风险。
针对PPP项目推进过程中的合规性风险，政府部门应在咨询机构选择环节做好工作，加强咨询服务质量管理，择优选择咨询机构，建立项目设计、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制。针对新建项目，应以择优选择的咨询服务机构设计交易架构，在当前PPP项目管理日趋规范，项目入库难度和退库风险增加的背景下，从项目前段着手化解项目合规性风险，提高项目规范性，确保项目顺利入库，降低项目退库风险。针对业已入库项目，政府部门可以借助咨询机构的专业能力，共同对已入库项目进行核查，进一步规范PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。
六、德恒重庆参与PPP项目情况分析
北京德恒（重庆）律师事务所作为在投融资领域具有强大专业资源的律师事务所，在2014年开始从事PPP项目的法律咨询，并以专业化发展为导向，团队化为工作模式，成立PPP服务中心，整合所内优势资源，为政府、社会资本、金融机构等各参与方提供专业的法律服务。
2017年6月28日，正式成为财政部首批PPP咨询机构入库单位，系重庆市第一批唯一一家入库的法律咨询机构。
截止到2017年12月，德恒重庆共参与PPP项目投资额共计约550亿元，其重庆市市内项目约370亿元，重庆市市外项目约180亿元，涉及四川、云南、贵州、新疆、湖南等地，项目领域涉及市政、交通、铁路、教育、环保、园林等。
德恒重庆将秉承专心、专业、专注的精神，继续为PPP项目的合作各方提供优质专业的法律服务，同时将在目前政策收紧、政府债务严控、企业投资严管，而城市更新紧迫、基础设施和公共服务亟待完善和提高的新形势下，积极协助各方创新投融资模式，满足城市更新、基础设施和公共服务的需求，践行社会责任，服务社会。
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